PGN - UNIVERSIDADES - Naturaleza jurídica

1 ACCIÓN DE NULIDAD-Por Resolución que consideran fue expedida sin competencia y contrariando el ordenamiento jurídico que le sirvió de fundamento UNIVERSIDADES-Autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos UNIVERSIDADES-Naturaleza jurídica Por su parte, la Ley 30 de 1992 reconoce a las universidades oficiales o estatales una naturaleza jurídica especial: ser entes autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional UNIVERSIDADES-Integración de consejos superiores universitarios Dentro de este marco normativo y jurisprudencial, resulta claro que, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, los Consejos Superiores Universitarios de las universidades oficiales, están integrados por el Ministro de Educación o su delegado. Además, la misma disposición señala que en el caso de las instituciones del orden nacional los consejos serán presididos por el Ministro de Educación Nacional o su delegado y en las del orden departamental por el Gobernador. En el parágrafo primero de la norma en cita, señala que cuando se trate de universidades distritales y municipales, el Gobernador será reemplazado por el Alcalde, quien además lo presidirá, sin que se refiera a la participación del Ministerio de Educación o su delegado, lo que significa que el legislador no hizo referencia alguna para excluir del Consejo Superior al Ministerio de Educación o su delegado. La norma no ofrece discusión alguna, luego donde el legislador no distingue, no le es dable hacerlo al intérpreteCabe advertir, como lo hizo la

Corporación en el auto admisorio de la demanda, que una cosa es la integración del Consejo Superior Universitario y otra muy distinta la de a quien corresponde presidirlo, que es quizá la confusión en la cual incurre el actor, pues mientras en los Consejos Universitarios del orden Nacional corresponde presidirlos al Ministro de Educación o a su delegado, si se trata del orden municipal o distrital, corresponde presidirlo al Alcalde, lo que no significa que se haya excluido al Ministerio de Educación Nacional para integrar los Consejos Superiores de las universidades públicas del orden distrital o municipal

PROCURADURIA DELEGADA PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Bogotá D.C., 4 de octubre de 2011 Alegato No. 073/11 Honorables Consejeros de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo 2 Sección Primera

Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso

Referencia: Expediente No

250002324000200500057 01

Actor: Antonio José Caicedo Abadía

Demandado: Ministerio de Educación Nacional Acción: Pública de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada1 a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

ANTECEDENTES 1.- La demanda.- El ciudadano Antonio José Caicedo Abadía, a través de apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A.), presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 3722 de 26 de octubre de 2004, “por

la cual se hace una delegación”, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual fue designada la Doctora CAROLINA GUZMAN RUIZ, como delegada de la Ministra ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. El actor fundamenta las pretensiones en los siguientes cargos: 1 De conformidad con la competencia delegada por el Procurador General de la Nación, mediante Resolución 194 de junio 8 de 2011, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa tiene funciones de intervención ante la Sección Primera y ante la Sala Plena del Consejo de Estado. 3 1.- Violación de los artículos 29, 113 y 243 de la Constitución Política y del Decreto 2067 de 1991, los artículos 21 y 23. Estima el actor que el acto de delegación desconoce estos preceptos porque la Corte Constitucional, en sentencias C-109 de 1994 y C-589 de 1997, definió claramente que para el caso de las Universidades Distritales o Municipales, no pueden actuar simultáneamente como delegados del Consejo Superior Universitario de esas universidades locales el Ministro de Educación o su delegado y el alcalde de la respectiva localidad, en cuanto quebrantaría el equilibrio de los representantes a favor del Gobierno. En estos términos, el Ministerio de Educación Nacional desatendió el contenido decisorio de dichos fallos al nombrar un delegado suyo, con lo cual desconoció el debido proceso. El acto acusado desconoce en su criterio el artículo 113 de la Carta porque no puede existir para el caso de las universidades distritales, un delegado del Ministro

de Educación y al mismo tiempo un representante del alcalde, con lo cual se rompe el equilibrio armónico entre las ramas del poder público. Se desconoce el artículo 243 de la Constitución Política, en cuanto los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada y el Ministerio de Educación Nacional a través de la resolución enjuiciada, desconoce el precedente y quebranta los efectos de la cosa juzgada constitucional, al nombrar delegados suyos cuando ello no es viable en tratándose de universidades locales, como lo es la Universidad “Francisco José de Caldas”. Agrega que a igual criterio se llega con la lectura de los artículos 21 y 23 del Decreto 2067 de 1991, por cuanto estas disposiciones en desarrollo del artículo 243 de la Carta, se reiteran los efectos de la cosa juzgada y además consagra que “son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, 4 lo que significa que no podía el Ministerio de Educación Nacional nombrar un delegado suyo ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, pues las sentencias proscribieron este delegado, por tratarse de una universidad local. 2.- Expedición irregular por desconocer las normas en que debía fundarse. Al delegar, por medio del acto acusado, a un funcionario del Ministerio de Educación Nacional ante el Consejo Superior Universitario, para que además lo presida, se incurre en causal de anulación por infringir las normas en que debía fundarse la designación, pues al decir de la Corte Constitucional para esta clase de universidades locales, no es procedente designar al mismo tiempo un delegado

del Ministerio de Educación Nacional y otro de la Alcaldía Municipal o Distrital, pues solo admite la actuación como tal del alcalde de la localidad. 3.- Incompetencia Se incurre en la causal de anulación por falta de competencia, pues la ley ha deferido esa función al alcalde de la localidad y no al Ministerio de Educación Nacional. En la adición de la demanda incluyó un cuarto y quinto cargos: 4.- Violación del literal a) y parágrafo primero del artículo 64 de la Ley 30 de 1992. Estima el actor que la redacción de esta norma es clara en cuanto tratándose de universidades distritales o municipales no pueden coexistir el Delegado del Ministerio de Educación y el del Alcalde Municipal o Distrital, en su criterio en esos eventos sólo puede haber un delegado designado por el Alcalde, quien además deberá presidir dicho Consejo Superior. 5 5.- Violación del artículo 9° de la Ley 489 de 1998. En cuanto estima que el Ministerio de Educación Nacional con el acto acusado, transfiere el ejercicio de funciones a uno de sus colaboradores que no le son propias ni son de su competencia, pues se encuentra excluido de manera expresa para integrar el Consejo Superior de la Universidad Distrital, de conformidad con lo previsto en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992.

2. La disposición demandada

“MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

RESOLUCION NUMERO 3722 DE 2004 (26 DE OCTUBRE DE 2004) Por la cual se hace una delegación LA MINISTRA DE EDUCACION NACIONAL en ejercicio de sus facultades legales, y en especial las conferidas en el

artículo 64 de la Ley 30 de 1992 y artículo 9º de la Ley 489 de 1998.

RESUELVE ARTICULO PRIMERO: Designar a la doctora CAROLINA GUZAMN RUIZ, Subdirectora de Análisis, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 52.256.351, como Delegada de la Ministra de Educación Nacional, ante el

Consejo Superior de la UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE

CALDAS.

ARTICULO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.” (…) 3.- Contestación de la demanda por el Ministerio de Educación Nacional El Ministerio de Educación Nacional, por medio de apoderada judicial, contestó la demanda y como fundamentos de la defensa esgrimió los siguientes: 6 1.- Los cargos de la demanda se reducen a que el acto acusado fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y a la falta de competencia del Ministerio de Educación Nacional para hacer la designación contenida en la Resolución 3722 de 2004, pues según el actor, de acuerdo con el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, tal designación corresponde de manera exclusiva y excluyente al Alcalde de Bogotá por tratarse de una universidad distrital y no de una del orden nacional. 2.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Constitución Política, las universidades gozan de autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos. Igualmente, el artículo 67 establece que la Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la

Ley. 3.- La Ley 30 de 1992, en los artículos 28 y 57, reconoce a la Universidades Oficiales o Estatales una naturaleza jurídica especial: la de ser entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional. Su autonomía o capacidad de gestión, entre otros aspectos, las habilita para darse y modificar sus estatutos, designar a sus autoridades académicas y administrativas y adoptar sus correspondientes regímenes, con arreglo a la Constitución y a la Ley. Si bien la vinculación de las Universidades Públicas al Ministerio de Educación Nacional no se traduce en control de tutela, aquella relación jurídica permite que el Ministerio de Educación Nacional oriente la ejecución de políticas y la planeación del sector, con las Universidades Oficiales en articulación y coordinación de esfuerzos con miras a lograr los fines supremos que frente a la naturaleza del servicio y la finalidad social se demanda especialmente de los organismos que hace parte del Estado. 7 4.- El Estatuto General que cada Universidad Oficial expide es la máxima norma interna de organización y funcionamiento, la cual debe enmarcarse tanto en su contenido como en su alcance, en los preceptos superiores. 5.- La Corte Constitucional en Sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997, frente a la demanda que en acción pública de inconstitucional se presentó contra el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, declaró la exequibilidad de la norma fundamentando su decisión en dos principios constitucionales, que por estar directamente relacionados con loa decisión (ratio decidendi), constituyen cosa

juzgada constitucional. El primero de tales principios se refiere a la constitucionalidad de la participación del Estado en los Consejos Superiores Universitarios de las universidades públicas. Para la Honorable Corte Constitucional, dicha participación es una forma de colaboración armónica y coordinación de actuaciones, necesarias para el adecuado cumplimiento de las funciones de las instituciones educación superior y, un mecanismo para la participación, en la dirección, financiación y administración del servicio de educación del cual es responsable de conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política. El segundo de los principios que se relacionan directamente con la decisión de la sentencia, se refiere a la constitucionalidad de la proporción en que el Estado puede participar en los Consejos Superiores Universitarios de las universidades públicas. Para la Corte, tal participación debe ser en grado que garantice la autonomía universitaria, así, no puede ser mayoritaria ni desproporcionada. Concluye, en estos términos, que es natural que únicamente la ratio decidendi tenga efectos vinculantes sobre otras decisiones judiciales y adquiera la obligatoriedad de un precedente. 8 6.- De conformidad con el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, los Consejos Superiores Universitarios de las universidades públicas, están integrados por nueve personas, y tan sólo 3 de ellos son representantes del Estado, luego no es mayoritaria su participación, razón por la cual la Corte declaró la exequibilidad de la norma analizada a la luz de la Constitución. Finalmente, concluye de las consideraciones precedentes, que la Ley 30 de 1992, en su artículo 64, indica en forma expresa la integración que debe tener el

Consejo Superior Universitario, máximo órgano de dirección y gobierno de cada una de las Universidades Oficiales. Dicha disposición señala que integra el Consejo Superior el Ministerio de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en las instituciones del orden nacional. Frente al concepto de violación sostiene que la entidad que representa con la expedición del acto acusado no infringió las normas invocadas por el actor, tampoco carece de competencia para designar su delegado ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende el actor se declare la nulidad de la Resolución 3722 del 26 de octubre de 2004, proferida por el Ministerio de Educación, por medio de la cual se nombró la Delegada de la Ministra de Educación Nacional ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, por considerar que fue expedida sin competencia y contrariando el ordenamiento jurídico que le sirvió de fundamento. Problema Jurídico El problema jurídico se concreta, en establecer sí el Ministerio de Educación Nacional tiene competencia para designar un delegado suyo para integrar el 9 Consejo Superior de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, cuando por tratarse de una universidad distrital, ésta facultad es exclusiva y excluyente del Alcalde Distrital. Para resolver el problema planteado se tendrá en cuenta el marco normativo y jurisprudencial que determinan la integración del Consejo Superior de dicho ente universitario. Sobre los cargos de la demanda Violación de los artículos 29, 113 y 243 de la Constitución Política y del

Decreto 2067 de 1991, los artículos 21 y 23, expedición irregular e incompetencia. Artículos 113 y 243 de la Constitución Política: ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. “ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.” Artículos 21 y 23 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. 10 ARTICULO 21. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares. ARTICULO 23. La doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte Constitucional, mientras no sea modificada por ésta, será criterio auxiliar para las autoridades y corrige la jurisprudencia. Las modificaciones a la doctrina existente, deberán ser explícitas en la sentencia”.

Estima el actor que el acto de delegación desconoce estos preceptos porque la Corte Constitucional, en sentencias C-109 de 1994 y C-589 de 1997, definió claramente que para el caso de las Universidades Distritales o Municipales, no pueden actuar simultáneamente como delegados del Consejo Superior Universitario de esas universidades locales el Ministro de Educación o su delegado y el alcalde de la respectiva localidad, en cuanto quebrantaría el equilibrio de los representantes a favor del Gobierno. El Ministerio de Educación Nacional desatendió el contenido decisorio de dichos fallos al nombrar un delegado suyo, con lo cual desconoció el debido proceso. Al respecto estima esta Agencia del Ministerio Público que los cargos no están llamado a prosperar por cuanto, si bien es cierto que de conformidad con el artículo 69 de la Constitución Política, las universidades gozan de autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, esa autonomía no es absoluta y está sujeta a lo que disponga la ley. Por su parte, la Ley 30 de 1992 reconoce a las universidades oficiales o estatales una naturaleza jurídica especial: ser entes autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional. El artículo 64 de la Ley 30 de 1992 establece la forma de integración de los Consejos Superiores Universitarios, al disponer: ARTÍCULO 64. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: 11 a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional.

b) El Gobernador, quien preside en las universidades departamentales. c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un exrector universitario. e) El Rector de la institución con voz y sin voto. PARÁGRAFO 1o. En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador. PARÁGRAFO 2o. Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo. La Corte Constitucional en sentencia C-589 de 1997, declaró la exequibilidad de esta disposición, basada en dos principios constitucionales:  La constitucionalidad de la participación del Estado en los Consejos Superiores Universitarios de las universidades públicas: “(…) La participación del Estado en el Consejo Superior de las universidades estatales es una forma de colaboración armónica y coordinación de actuaciones, necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones que tales instituciones de educación están llamadas a cumplir(…).  La constitucionalidad de la proporción en que el Estado puede participar en los Consejos Superiores Universitarios de las universidades públicas, respecto de lo cual afirmó: “(…) Si bien es cierto que la participación de los representantes del Estado en el Consejo Superior Universitario no vulnera, en principio, la autonomía

universitaria, también lo es que dicha participación no puede constituirse en un mecanismo a través del cual el Estado ejerza el control absoluto sobre los entes universitarios, de ahí que la representación no pueda ser mayoritaria. La participación de sus funcionarios no tiene por objeto imponer la política de sus gobiernos en el desarrollo de la educación, sino coordinar las políticas 12 nacionales o territoriales con las que fije el órgano de dirección universitario, a fin de que ésta se integre al sistema general. (…)”. Dentro de este marco normativo y jurisprudencial, resulta claro que, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, los Consejos Superiores Universitarios de las universidades oficiales, están integrados por el Ministro de Educación o su delegado. Además, la misma disposición señala que en el caso de las instituciones del orden nacional los consejos serán presididos por el Ministro de Educación Nacional o su delegado y en las del orden departamental por el Gobernador. En el parágrafo primero de la norma en cita, señala que cuando se trate de universidades distritales y municipales, el Gobernador será reemplazado por el Alcalde, quien además lo presidirá, sin que se refiera a la participación del Ministerio de Educación o su delegado, lo que significa que el legislador no hizo referencia alguna para excluir del Consejo Superior al Ministerio de Educación o su delegado. La norma no ofrece discusión alguna, luego donde el legislador no distingue, no le es dable hacerlo al intérprete. Cabe advertir, como lo hizo la Corporación en el auto admisorio de la demanda2, que una cosa es la integración del Consejo Superior Universitario y

otra muy distinta la de a quien corresponde presidirlo, que es quizá la confusión en la cual incurre el actor, pues mientras en los Consejos Universitarios del orden Nacional corresponde presidirlos al Ministro de Educación o a su delegado, si se trata del orden municipal o distrital, corresponde presidirlo al Alcalde, lo que no significa que se haya excluido al Ministerio de Educación Nacional para integrar los Consejos Superiores de las universidades públicas del orden distrital o municipal. Así las cosas, la Resolución 3722 de 2004, acusada no contraría el Ordenamiento Jurídico superior en que debía fundarse y fue expedida por el 2 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, auto de 8 de febrero de 2007, (…) en el acto acusado no se está delegando a una funcionaria del Ministerio de Educación Nacional para PRESIDIR el Consejo Superior de la Universidad Distrital, lo que sí resultaría contrario a la disposición legal transcrita. Del análisis de las normas en estudio no se infiere que al Ministro de Educación Nacional le esté vedada su presencia en los Consejos Directivos de las Universidades Oficiales, sino que, dependiendo del carácter de la institución universitaria, le corresponde presidirlo o no.(…)” 13 Ministerio de Educación Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales de designar su delegado ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”. En estos términos, los cargos de la demanda no tienen vocación de prosperidad, y así solicita que se declare a esa Honorable Corporación. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa

RASV/CVB/MOMC