PGN - URGENCIA MANIFIESTA - Cuando están dados los elementos de juicio necesarios para q

PROCURADURIA DELEGADA PARA LA MORALIDAD PÚBLICA

RADICACIÓN: 080-0842-98

DISCIPLINADOS: ALVARO URIBE VELEZ

ANDRES GALLEGO HENAO

CARGOS: GOBERNADOR ANTIOQUIA

SECRETARIO DE OBRAS PUBLICAS

QUEJOSO: CONTRALORIA GENERAL DE ANTIOQUIA

ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Bogotá., D. C., 1 8 ABR. 2001 Decide este despacho proferir el fallo que corresponde a la presente actuación seguida en contra de los doctores ALVARO URIBE VELEZ y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO, en su condición de Gobernador y Secretario de Obras Públicas del Departamento de Antioquia, respectivamente. LOS CARGOS Al doctor URIBE VÉLEZ se le endilgó como conducta merecedora de reproche disciplinario, el haber declarado de Urgencia Manifiesta mediante la resolución 0597 de julio 10 de 1996, las reparaciones de la vía Pintada -Puente Iglesias, argumentando la imposibilidad del tránsito vehicular en el sector Peñalisa - Kilómetro 3; Pero de acuerdo con lo señalado por el Doctor ALBERTO RESTREPO ECHEVERRI, Director de apoyo vial de la Secretaría de Obras Públicas, el tránsito vehicular, nunca se interrumpió, lo que demerita la mencionada declaratoria de urgencia, pues esta no reunió los presupuestos que exige el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y los trabajos contratados para tal fin se ejecutaron a partir de enero de 1997, es decir seis meses después que se decretó la urgencia manifiesta, lo que

evidencia aun más el incumplimiento mencionado artículo 42. Por idénticos hechos y circunstancias, se solicitó la explicación correspondiente al

doctor ANDRES URIEL GALLEGO HENAO.

RECAUDO PROBATORIO A la investigación se trajeron como pruebas el informe oficial de la Contraloría General de Antioquia, que sirvió de fundamento para la presente investigación calendado enero 27 de 1998, la copia del contrato 97-C0-20-1273 celebrado entre el departamento de Antioquia, a través del secretario de obras públicas y el contratista HAYEN ORLANDO GARCIA GONZALEZ (folios 9 a 17), copia de la resolución 0597 de julio 10 de 1996, por la cual se decretó la Urgencia Manifiesta para la ejecución de las obras ( folios 18 y 19 ); los antecedentes legales del contrato, tales como registro presupuestal, certificado de paz y salvo expedido por la Contraloría de Antioquia, garantías y aprobación de las mismas (folios 22 y 23); Oferta del contratista (folio 24). También se aprobó copia del acta de liquidación del contrato de marzo 21 de 1997 (folio 132); Acta de iniciación de obras de marzo 21 de 1997, donde se acordó que el contrato inició actividades el 20 de enero del mismo año y su ejecución se llevó hasta el cinco de marzo de 1997 (folio 130); Diseños e informes técnicos (folios 158 a 179). Se escuchó en versión libre al doctor URIBE VÉLEZ (folios 138 a 140); Al doctor ANDRES GALLEGO HENAO (folios 187 a 190 y 210 a 214 ); Se recepcionaron los

testimonios de GUSTAVO LEON SALAZAR GONZALEZ, Director Jurídico del Departamento de Antioquia para la época de los hechos (folios 180 a 184); DIEGO LOPEZ ECHEVERRI, quien se desempeñó como Director de Apoyo Vial del departamento entre 1995 y comienzos de 1997 (folios 192 a 195); LIBARDO AUGUSTO RICO GIRALDO, quien laboró para el Departamento de Antioquia como ingeniero de la zona suroeste en la época de la declaratoria de urgencia manifiesta, cumpliendo las funciones de control del mantenimiento vial (folios 196 a 198); JORGE ELIÉCER CORDOBA, quien entre julio 10 de 1996 y marzo 21 de 1997 se desempeñó como Jefe de División de Interventoría de Vías y Director de Pavimentación de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia (folios 201 a 203); JAIME EDUARDO CORREA ESCOBAR, ocupó igualmente la jefatura de la zona Suroeste de la Dirección de Apoyo Víal (folios 205 a 208).

ALEGATOS DE LAS PARTES

RAUL FRANCISCO OCHOA JARAMILLO, defensor de ANDRES URIEL GALLEGO

presentó descargos que se resumen así:

1. Sobre la actuación de la Contraloría Departamental de Antioquia, indicó que el oficio 463444 se muestra impreciso por cuanto el tramo de la vía era La PintadaPuente IglesiasPeña Lisa y no La Pintada Valparaíso y que el órgano de control fiscal prejuzgó al hacer señalamientos en los numerales 3, 4 y 5 de su escrito que

nada tienen que ver con la revisión técnico económica del contrato.

2. Que el oficio 474121 del 29 de septiembre de 1997, dirigido por funcionarios de la Contraloría al Director Jurídico de la misma entidad, se dio visto bueno técnico respecto al contrato 1273, pero a renglón seguido se hacen observaciones que en nada inciden respecto de aquel.

3. Sobre el oficio 475985 de octubre 20 de 1997, dirigido al auditor especial de la Contraloría Departamental ante la Secretaría de Obras Públicas por funcionarios de esa misma entidad, el defensor señaló que su patrocinado no desconoció el artículo 11 y 42 de la ley 80 de 1993. Seguidamente indica que no es cierto que exista consenso respecto de las afirmaciones de los funcionarios de la Contraloría en el sentido que los contratos de urgencia manifiesta deban celebrarse inmediatamente, pues este tipo de contratos no esta consagrado en la legislación como contratos estatales, entonces no resulta técnico hablar de contratos de urgencia manifiesta, porque esta no es más que la declaración que hace la administración sobre unos hechos de connotaciones especiales y excepcionales que requieren ser atendidos en el inmediato futuro, para poder garantizar la continuidad del servicio obviando el procedimiento regular contractual que en condiciones normales debía agotarse.

Concluye sobre el particular que una cosa es el acto administrativo que declara la urgencia y otra los diferentes contratos que debe celebrar la administración como consecuencia de la declaratoria de urgencia, por lo que no es de recibo que se pretenda descalificar los dos mencionados contratos como lo hace la Contraloría sin

que previamente se haga un estudio y análisis sobre los hechos y circunstancias que determinaron la declaratoria de urgencia como lo exige la ley 80 de 1993, pues el cuestionamiento es injusto porque a pesar de las limitaciones existentes de la administración, esta resolvió eficazmente el problema, si se tiene en cuenta que la Contraloría no efectuó un estudio sobre el particular.

4. En lo que respecta a la presunta violación del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, indicó que los funcionarios de la Contraloría se limitaron a transcribir la norma sin ninguna explicación, e incurren en un yerro jurídico al indicar que la Urgencia Manifiesta lo que busca es obviar procesos engorrosos y el principio de selección objetiva, pues este se debe aplicar indistintamente si el contrato es de mayor o menor cuantía. Tampoco se muestra de acuerdo la defensa sobre la afirmación del órgano de control, en el sentido que la Urgencia se desvirtúa cuando se comparan las fechas de la declaratoria de urgencia y la ejecución del contrato, porque tales eventos no necesariamente deben darse de manera simultánea.

5. Refiriéndose a los documentos aportados por el doctor ALBERTO RESTREPO ECHEVERRI, director de la dirección de apoyo vial la Secretaría de Obras Pública, expresó que este no tuvo conocimiento alguno respecto al desarrollo del contrato, pues correspondió a los ingenieros JORGE ELIÉCER CORDOBA, AUGUSTO RICO, JAIME CORREA y DIEGO LÓPEZ ECHEVERRI. En cuanto a las afirmaciones del doctor RESTREPO ECHEVERRI, en el sentido de que el tránsito

vehicular no se interrumpió, pero los accidentes en esta vía llevaron a tomar la determinación de autorizar los trabajos de reparación de carpetas asfáltica, cordones, cunetas y barandas de los puentes, debe entenderse dentro de un contexto amplio, sistémico, finalista y técnico acorde con las circunstancias de tiempo modo y lugar en que se dieron los hechos y no aisladamente dando una interpretación exegética como se hizo en este caso.

6. Sobre el procedimiento disciplinario, cuestionó este señalando que el auto de indagación preliminar vinculó al doctor ALVARO URIBE VELEZ, en lo que tiene que ver con la celebración del contrato 97-CO-2-1273, siendo que solo se debió involucrar a su defendido quien suscribió el contrato por delegación del Gobernador y no a este, pues nada tiene que ver con el mencionado contrato, ya que no lo suscribió.

7. Plantea la nulidad de lo actuado porque no se comunicó a su defendido la apertura de la investigación, desconociéndose el artículo 131 numerales 2 y 4 de la Ley 200 de 1995.

8. Cuestiona el auto de cargos porque el señalamiento que se hace a su cliente se basa en un aprueba documental erróneamente interpretada, porque la conducta de su defendido además de eficaz se ajustó a derecho, en consecuencia no infringió norma alguna de las citadas en el referido auto, con lo que solicita la terminación del procedimiento y el archivo de lo actuado.

La Doctora VIRGINIA URIBE BETANCURT, en representación del doctor ALVARO URIBE VELEZ, respondió el auto de cargos en los siguientes términos

1. Sobre los hechos y pruebas materia de investigación indica que los conceptos de la Contraloría General sin el más mínimo análisis, llevaron a que la Procuraduría abriera una investigación con pruebas y argumentos insuficientes, desconociendo los alcances conceptuales de la figura de la Urgencia Manifiesta y de los aspectos técnicos de una obra pública, además de calificar la licitación pública y el concurso como "Trámite engorroso".

2. Indicó, que resulta evidente la carencia conceptual de los aspectos técnicos que motivaron la declaratoria de urgencia, frente a un hecho imprevisto en una vía pública, pues se concluyó que como la vía no estaba interrumpida, no había lugar a declarar esta, olvidando que la urgencia puede no solo radicar en este hecho sino en la peligrosidad por derrumbes, estado de los taludes o huecos, y el mal estado de la misma puede llevar a que ocurran accidentes.

3. Sobre el procedimiento expresó que resulta extraño la apertura de indagación preliminar por presuntas irregularidades atribuibles al doctor ALVARO URIBE VELEZ, en su calidad de Gobernador de Antioquia en la celebración del contrato 97-C0-2012, por cuanto este no celebró el contrato y se omita en dicho auto el nombre de quien lo suscribió, violando, según la defensa, el debido proceso. Expone que luego al abrir la investigación se vincula al doctor ANDRES URIEL GALLEGO argumentando que se obró con la constancia plena de que el tránsito vehicular no se interrumpió en ningún momento, constituyendo una afirmación técnicamente equivocada, por cuanto no existe

norma ni razón lógica de hecho que lleve a concluir que solo existe urgencia manifiesta en una vía cuando el tránsito se suspende.

4. Refiriéndose a la conducta imputada a su defendido, dijo que no es lógica su fundamentación reiterando lo expuesto anteriormente, pues la investigadora fraccionó la afirmación del doctor ALBERTO RESTREPO ECHEVERRI, toda vez que se tomó la afirmación en el sentido de la no interrupción del tránsito, pero también señaló que ".....los constantes accidentes en esta vía nos llevaron a tomar la determinación de autorizar los trabajos de reparación de carpetas asfáltica, cordones, cunetas y barandas de los puentes. " “Lo que demuestra que la urgencia se motivó en los accidentes causados por el mal estado de la vía y la ola invernal.

5. Frente a la iniciación de los trabajos seis meses después de la declaratoria de urgencia manifiesta para evidenciar que no se reunían los presupuestos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, dice la defensa, que esto demuestra las dificultades de la contratación administrativa, por cuanto era necesario una vez declarada esta, en virtud del principio de transparencia solicitar cotizaciones, evaluar ofertas, efectuar presupuesto, elaborar el contrato, aceptar las garantías y muchos otros trámites que se dan en el tiempo. Para ello cita el concepto del Consejo de Estado S. C. S .C. de marzo 24 de 1995 con ponencia del Magistrado LUIS CAMILO OSORIO, en el sentido que no existe término legal cuando la administración advierta que esta frente a una

situación de urgencia para decretarla y obrar en consecuencia.

6. En cuanto a las normas citadas como infringidas, señaló que su cliente al expedir la resolución 0597 de julio 10 de 1996, no violó norma alguna pues los hechos que justificaron la declaratoria de urgencia si existían y la reparación de la vía atendió el cumplimiento de obligaciones constitucionales y el principio de la responsabilidad.

7. Respecto a la calificación de la falta, se muestra en desacuerdo cuanto la administración del señor URIBE VELEZ fue ejemplarizante, obró en beneficio de la comunidad, y sus actuaciones se enmarcaron dentro de los deberes constitucionales y legales, especialmente los contenidos en el artículo 40 de la ley 200 de 1995.

8. Finalmente solicita se exonere de toda responsabilidad a su defendido en lo relacionado con la celebración del contrato y la expedición de la declaratoria de urgencia manifiesta que motivo la investigación, por cuanto su actuación se ajustó a derecho y amparado en estudios y recomendaciones técnicas de sus asesores.

En razón a que mediante auto de abril cinco (5) de dos mil la Procuraduría Regional de Antioquia, se pronunció sobre los planteamientos expuestos por los encartados en sus descargos, este despacho se abstiene de referirse nuevamente sobre estos tópicos. ANÁLISIS JURIDICO PROBATORIO A la luz de las pruebas arrimadas al plenario se procede examinar las conductas imputadas a los disciplinados de manera separada en los siguientes términos.

 DEL CARGO CONTRA ALVARO URIBE VELEZ

Al examinar el contenido de la resolución 0597 de julio 10 de 1996, es importante señalar las motivaciones que llevaron a tal determinación, pudiéndose observar que la contratación excepcional de las obras que se cuestionan, obedeció a tres aspectos. El primero, la ola invernal que se presentó en el Departamento de Antioquia y que llevó a una emergencia vial en el tramo Pintada -Puente IglesiasPeñalisa. En segundo lugar, la interrupción en el kilómetro tres, punto Peñalisa y varios puntos de desbordamientos del talud, que imposibilitaron el tránsito vehicular y, en tercer lugar, se invocó la inmediatez de la actuación gubernamental, a través de la Secretaría de Obras Públicas, Dirección de Conservación de Vías, para conjurar las anteriores situaciones. En este orden de ideas, y como quiera que el punto central de la conducta imputada es la injustificada expedición de la citada resolución para acceder a la contratación por la vía de la urgencia, resulta imperioso revisar si los hechos antes descritos tienen fundamento probatorio para dar certeza a tales justificaciones. El doctor GUSTAVO LEON SALAZAR, quien ocupó la Dirección Jurídica del Departamento para la época de los hechos, en declaración jurada que obra a folios 180 a 184 de la actuación refiriéndose al contrato 97-CO-20-1273 expresó lo siguiente: “…se celebró, previa declaración de una emergencia económica a causa del invierno, puesto que así me lo planteó la secretaría de obras públicas, por intermedio de su secretario, Doctor ANDRES URlEL GALEGO. Analizadas por el

despacho las circunstancias o motivaciones de la Urgencia Manifiesta, lo consideramos viable, ya que era un hecho demostrable y notorio la existencia de un fuerte invierno en el Departamento de Antioquia, lo cual había deteriorado varias carreteras.....” Refiriéndose a la suspensión del tránsito vehicular dijo " El tránsito no solo en esta carretera sino en algunas otras en las cuales se declaró la urgencia manifiesta, era también un hecho incontrovertible que su reparación se requería de la manera más rápida y posible, debido a que influía directa y peligrosamente en el transporte, independientemente que se imposibilitara el tránsito vehicular de manera total o en forma restringida...”. Seguidamente indicó que no recordaba si en la vía pintadapuente iglesias se imposibilitó el tránsito pero cree que la interrupción no fue total. El ingeniero DIEGO LOPEZ ECHEVERRI, quien ocupó para los años 1995 a 1997 la dirección de apoyo vial de la Secretaría de Obras Públicas Departamentales, reitera la existencia para el primer semestre de 1996 de una fuerte ola invernal que demandó la ejecución inmediata de algunas obras, reconoció la interrupción de algunas vías y afirmó que en la región suroeste del Departamento se presentaron para el primer semestre de 1996 problemas en la vía Pintada -Valparaíso y Pintada – Bolombolo, la vía Jericó y muchas otras, precisando que la vía Pintada Puente Iglesias, pertenece a la vía Pintada –Bolombolo, y que está fue interrumpida en tres

puntos diferentes por desbordamiento de la banca. Sobre la interrupción de la vía considera que tal información puede darla de manera más precisa el ingeniero jefe de zona. LIBRADO AUGUSTO RICO GIRALDO, quien se desempeñó como ingeniero de la zona Suroeste, señaló en declaración que aparece a folios 196198 de la actuación, que se vio la necesidad de ejecutar esas obras de la vía Pintada -Puente Iglesias, debido al deterioro de la carpeta asfáltica, la construcción de barandas en sectores de la vía y la construcción de cunetas para evitar accidentes y reconoció la interrupción del tránsito vehicular en algunos sectores, agregando que en todo el sector de suroeste existía inconformidad por la intransitabilidad en dicha vía. JORGE ELIÉCER CORDOBA MAQUILON, quien se desempeña como coordinador de la dirección de apoyo vial de la secretaría de obras publicas del Departamento de Antioquia, indicó en declaración jurada que aparece a folios 201 a 203 de la actuación, que para la época en que se decretó la urgencia manifiesta, se encontraba laborando como jefe de la división de interventoría de la mencionada secretaría, y que esta vía PintadaPuente Iglesias estaba muy mala por problemas del invierno, presentando cierres, según se lo informó el ingeniero JAIME CORREA, pues no tuvo conocimiento directo de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de urgencia pues se encontraba en otra dirección. JAIME EDUARDO CORREA ESCOBAR, en declaración que aparece a folios 205 a

208 indicó que para la época en que se profirió la resolución de urgencia manifiesta que se cuestiona se encontraba laborando como jefe de la zona suroeste de la dirección de apoyo vial, reconoció haber ejercido labores de interventoría de esa obra, reiteró la existencia del crudo invierno que se presentó y que afectó con derrumbes, perdida de la banca y deterioro de la carpeta asfáltica la vía. Preciso que para la época en que se decretó la urgencia, la vía si pudo haberse interrumpido, más no cuando se realizaron los trabajos de reparación. Las anteriores pruebas, apuntan a demostrar que efectivamente para la época en que se profirió la resolución que se cuestiona, estaban dados los elementos de juicio necesarios para que la administración departamental adoptara la decisión de decretar como de urgencia manifiesta la contratación de la reparación de la mencionada vía. Así las cosas no hay lugar a dudas, que cuando se expidió la citada resolución, estaban dadas las condiciones fácticas que permitieron declarar la urgencia manifiesta que se cuestiona y que fue la razón fundamental que motivó el cargo. Resulta oportuno hacer referencia de lo expuesto por el Consejo de Estado sobre este tema. 1 “Referida al tiempo, la “urgencia” debe tener además; el carácter de impostergable, lo cual indica que debe ser actual. El tratadista José Roberto Dromí, en su obra La licitación pública, expresa que estas características excluyen las “urgencias del futuro”, o sea aquellas que se exigen de modo mediato en virtud del bienestar general. El apremiar -expresa el citado autordebe ser concreto e inmediato, y de tal naturaleza que no pueda satisfacerse en tiempo oportuno más que por la vía de la contratación directa, pues la demora normal de una llamada a licitación provocaría mayores daños al interés público que los que ocasiona la omisión de un requisito exigido por razones de conveniencia o moralidad administrativa, en cuyo resguardo se halla también interesado ese mismo interés público....” Más adelante dice: ".....Seria extraño al requisito de inmediatez que exige la norma, propender a la satisfacción de necesidades futuras, referidas a hechos no ocurridos o cuya ocurrencia no sea inminente, toda vez que una necesidad de tal naturaleza podría atenderse dentro del régimen ordinario de contratación....” La Sala de consulta refiriéndose al artículo 42 de la Ley 80 de 1993 señaló: 2 En esos casos excepcionales de urgencia, en donde hay de por medio motivos superiores de interés colectivo, con mayor razón son de obligatoria aplicación los objetivos de la contratación administrativa, previstos en el artículo 3º. del nuevo estatuto, a saber: el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con entidades y organismos del Estado en la consecución de dichos propósitos, los mismos que otorgan un fundamento adicional al procedimiento de excepción que es materia de consulta Entonces, no encuentra este despacho irregularidad alguna en la decisión del Gobernador Uribe Vélez, respecto del acto administrativo que se le cuestiona desde

el punto de vista disciplinario, por cuanto resultó cierto y objetivo, además de evidente, actual e inminente los hechos que llevaron a tal decisión. Es importante señalar que la declaratoria de urgencia no buscó evitar o eludir los procesos de selección reglados contenidos en la ley de contratación, pues si se observa la cuantía del contrato que dio lugar a la medida excepcional, este no debió superar la mayor cuantía para el Departamento de Antioquia, pues los trabajos ascendieron a la suma de $33.988.800. En consecuencia no resulta probado el cargo imputado al doctor Uribe Vélez, y así se declarará en la parte resolutiva de este proveído, por cuanto con su proceder no vulneró la Constitución Política, ni la Ley de Contratación en los artículos que cita el auto de cargos. Menos pudo desconocer el decreto 855 de 1994 en el sentido de obtener dos ofertas con ocasión de la celebración del contrato, por cuanto delegó esta facultad en el Secretario de Obras y por mandato del artículo 211 constitucional la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario. Lo anterior tiene como efectos que el servidor público cuestionado, no pudo incurrir en la violación a los deberes contenidos en el artículo 40 numerales 1, 2,13,18 y 22 de la Ley 200 de 1995. 1 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, radicación 1412. Consejero ponente: doctor JAIME PAREDES TAMAYO, Anales del Consejo de Estado, tomo XCIX, segundo semestre, 1980,pags. 50 a 53 2 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, radicación 1073. Consejero ponente: doctor

JAVIER HENAO HIDRON, Enero 28 de 1998.

DEL CARGO CONTRA ANDRES URIEL GALLEGO HENAO Teniendo en cuenta que al doctor GALLEGO HENAO, se le endilgó el mismo cargo que al doctor URIBE VELEZ, resulta imperioso y por demás lógico concluir que se dan los presupuestos para resolver favorablemente, en el sentido de absolverlo de toda responsabilidad disciplinaria por las mismas razones expuestas al examinar la conducta del doctor URIBE VELEZ. Es importante que precisar que esta delegada no se pronuncia sobre los efectos de la declaratoria de urgencia, en el sentido de establecer responsabilidad disciplinaria por el retardo de los trabajos ejecutados con ocasión de la urgencia, toda vez que esta conducta en concreto no fue imputada al citado servidor público como se concluye de una lectura detenida del auto de cargos en lo que a la descripción de la conducta se refiere. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL PROCURADOR DELEGADO PARA LA MORALIDAD PÚBLICA, en uso de sus facultades legales, resuelve. PRIMERO. Declarar no probados los cargos imputados a los señores ALVARO URIBE VELEZ, en su condición de Gobernador del Departamento Antioquia y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO, como Secretario de Obras Públicas del mismo departamento. SEGUNDO. Absolver de toda responsabilidad disciplinaria a los mencionados servidores públicos, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva este proveído. TERCERO. Notificar la presente decisión a los disciplinados CUARTO. En firme esta decisión, envíese copia a la División de Registro y Control

de la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo. QUINTO.- En cumplimiento de lo ordenado en el artículo 110 de la Ley 200 de 1995, remítase a la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación la presenta actuación para que se surta el grado jurisdiccional de consulta.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

PROCURADOR DELEGADO

Proyecto/ J.R.M.C/ ASPDMP/ 220300/ EXP 080-0842-97