PGN - VALORACION ADUANERA - Seis métodos para las mercancías en proceso de importación

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Liquidación oficial de revisión de impuestos aduaneros LEGALIDAD DE LA SENTENCIA-Expedida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del caso en la referencia. PRECIOS DE REFERENCIA-No eran precios obligatorios para los importadores, sino como su nombre lo indica, eran un referente VALORACION ADUANERA-Seis métodos para las mercancías en proceso de importación ... “ARTICULO 247. MÉTODOS PARA DETERMINAR EL VALOR EN ADUANA. Los métodos para determinar el valor en aduana según el Acuerdo son los siguientes: Método del "Valor de Transacción". Se regirá por lo dispuesto en los artículos 1o. y 8o. del Acuerdo y sus Notas Interpretativas. Método del "Valor de Transacción de Mercancías Idénticas". Se regirá por el artículo 2 del Acuerdo y su Nota Interpretativa. Método del "Valor de Transacción de Mercancías Similares". Se regirá por el artículo 3 del Acuerdo y su Nota Interpretativa. Método "Deductivo". Se regirá por el artículo 5o. del Acuerdo y su Nota Interpretativa. Método del "Valor Reconstruido". Se regirá por el artículo 6o. del Acuerdo y su Nota Interpretativa Método del "Último Recurso". Se regirá por el artículo 7o. del Acuerdo y su Nota Interpretativa.” ARTICULO 248. APLICACIÓN SUCESIVA DE LOS MÉTODOS DE VALORACIÓN. Cuando el valor en aduana no se pueda determinar según las reglas del Método del valor de Transacción, se determinará recurriendo sucesivamente a cada uno de los Métodos

siguientes previstos en el Acuerdo, hasta hallar el primero que permita establecerlo, excepto cuando el importador solicite y obtenga de la autoridad aduanera, autorización para la inversión del orden de aplicación de los métodos de valoración "Deductivo" y del "Valor Reconstruido". ARTICULO 249. FACTURA COMERCIAL Y DEMÁS DOCUMENTOS SOPORTE. La factura comercial deberá expresar el precio efectivamente pagado o por pagar directamente al vendedor y deberá ser expedida por el vendedor o proveedor de la mercancía. Las facturas y los demás documentos soporte que sean exigibles con motivo de la importación, no podrán presentar borrones, enmendaduras o muestra de alguna adulteración.”... Así las cosas, la DIAN de Cartagena no explicó las razones por las cuales no tuvo en cuenta las facturas comerciales presentadas por el importador y donde se plasmaba el valor de transacción como primer método de valoración de la mercancía. Su actuación se limitó a indicar, que los precios declarados no se ajustaban a los parámetros de los precios referencia.

1. Con base en la duda razonable, debió adelantar un proceso de liquidación oficial de revisión de valor, conforme al trámite previsto en el artículo 514 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, donde como parte del procedimiento realizara un estudio de valor e indicara porque desvirtuaba el método de transacción y cual método aceptaba. Estudio que no llevó a cabo, por lo cual no se sustenta técnica y jurídicamente las conclusiones que arroja dicho el mismo, lo cual se convierte en una violación al debido proceso.

Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado

Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 2 No obstante lo anterior, si bien es cierto, que el artículo 256 del Decreto 2685 de 1999, al referirse a la carga de la prueba en valoración aduanera, señala: ... “ARTICULO 256. CARGA DE LA PRUEBA. Corresponde al importador la carga de la prueba, cuando la autoridad aduanera le solicite los documentos e información necesarios para establecer que el valor en aduana declarado, corresponde al valor real de la transacción y a las condiciones previstas en el Acuerdo.

2. Esta absolutamente demostrado dentro del expediente, que el importador allegó al mismo como pruebas, las pruebas facturas y certificaciones obtenidas en el exterior y de sus contadores donde se demostraba que el valor aduanero declarado en las declaraciones de importación presentadas correspondia al valor realmente pagado o por pagar, es decir el valor de transacción.

3. Sin embargo, tales documentos no fueron valorados ni tenidos en cuenta por la DIAN ni el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del fallo administrativo ni en la sentencia de primera instancia.

Concepto 056 2019 - 098190 Bogotá D.C., Febrero 26 de 2019 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Referencia: 1300123333000201500117 01

Radicado: 24140

Asunto: Impuestos aduaneros

Actor: AD ELECTRONICS S.A.S

Demandada: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES (DIAN) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política, 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005, expedida por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia, así:

A. ANTECEDENTES

1. HECHOS En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el apoderado de la sociedad AD ELECTRONICS S.A.S, solicitó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, que se declarara: 1.1. Nula la Liquidación Oficial de Revisión de Valor 1420124164400000075 del 23 de enero de 2013, expedida por la Division de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, donde se establece un mayor valor declarado en la importación de televisores importados por la sociedad demandante.

Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 4 1.2. Nula la Resolución 01223 de agosto 8 de 2013, a través de la cual se confirma la decisión inicial, una vez resuelto el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión de Valor antes indicada 1.3. A título de restablecimiento del derecho, se solicitó que se declare que la

firmeza de las declaraciones de importación tramitadas por la parte actora y cuestionadas por la DIAN. 1.4. Así mismo, se ordene a la DIAN no hacer efectiva la póliza 232DL 000728, expedida por la Confianza Compañía de Seguros y la cual otorgo el importador para obtener el levante y si se canceló algún valor, se ordene su devolución

2. DE LA DEMANDA Los hechos en que fundamento la demanda, así como las normas violadas y el concepto de violación se encuentran plasmados en el respectivo escrito, razón por la cual no serán nuevamente transcritos.

Sin embargo, es preciso indicar que el actor considera que se le violó el debido proceso pues cuando se inició la investigación se le cuestionó sobre el valor declarado respecto a la Declaración de Importación 07532280067724, pero la DIAN termina haciendo un requerimiento frente a ocho declaraciones. Que no se requirió información de las declaraciones de importación, por lo que considera que se le violó el derecho de defensa. Por ultimo señala, que no se allegó al expediente ninguna prueba que permitiera soportar técnicamente las razones del descarte de los métodos de valoración secundario.

3. DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales actuando mediante apoderado legalmente constituido, dio respuesta a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la actora e indicando: 3.1. Que la sociedad actora importó mercancías consistentes en televisores marca Hyundai a través de diversas declaraciones de importación (8), cuyo valor declarado fue cuestionado por la entidad de control aduanero

al encontrar que los precios declarados eran inferiores a los precios de referencia establecidos por la DIAN. 3.2. Una vez surtido el proceso de liquidación oficial de revisión de valor aduanero, la DIAN no aceptó los precios declarados por el actor en la declaración de importación, por lo que se formuló la liquidación oficial correspondiente, conforme a la eliminación de los diferentes métodos de valoración aduanera establecidos en el Acuerdo GATT, en el Decreto 2685 de 1999 y la Resolución 4240 de 2000.

4. DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 18 de julio de 2018, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al actor por la suma de $3.808.000.oo Dentro de los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Bolívar para adoptar la sentencia, encontramos: 4.1. Que por considerarse pertinente, la DIAN expidió el auto de apertura del expediente para iniciar la investigación con base en la declaración 07532280067724 de octubre de 2011 y que dio lugar, a que por medio de la Resolución 243 de 2012, se formulara requerimiento especial aduanero a AD ELECTRÓNICS, al encontrarse unos ajustes en la nota de contabilidad 1156, 4.2. Además por cuanto revisado el documento de transporte 73332-0457108.104 se encontró que en otras declaraciones era la base para otras declaraciones de importación, con lo que según el Tribunal no se violó el debido proceso. 4.3. Adicionalmente a lo anterior, por cuanto la DIAN al abrir la investigación a la sociedad actora, le coloco de presente que debía aportar todos los

documentos que demostraran que el valor declarado era el mismo que el de la mercancía importada. 4.4. Revisados los documentos aportados por el actor en la respuesta al requerimiento especial y que obra en el proceso, el actor no logró demostrar el valor real de la importación, debido a que los valores declarados son distintos a los que tenía la DIAN como precios de referencia

5. RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR.

Mediante escrito radicado por el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 18 de julio de 2018, emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual se sustentó en los siguientes términos: 5.1. Considera que en la sentencia recurrida se presentó ausencia de motivación por cuanto es evidente, según el actor, que una exigencia de racionalidad mínima de toda actuación judicial es que se exprese los argumentos que hacen inferir la decisión correspondiente y cuando este Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 6 presupuesto no puede verificarse, la sentencia contradice aspectos que hacen parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso. En el caso subjudice, señala el recurrente, que la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar carece de motivación y es contraria a lo demostrado en el proceso, más aun si se tiene en cuenta que no se valoró la certificación en español expedida por American Distributors Inc., donde se plasmaron los términos de negociación entre el importador y el exportador de

los bienes que fueron fiscalizados por la DIAN, así como tampoco las certificaciones expedidas por la Contadora de Departamento de Contabilidad de Ad Electronics S.A.S. donde se describe el proceso de ajuste en las importaciones realizadas por la citada empresa. 5.2. Considera que se vulneraron los principios generales establecidos en la Ley 1609 de 2013 o “ley marco de aduanas”, en especial, lo referente al debido proceso y favorabilidad, pues no se adelantó estudio de valor para determinar el precio realmente pagado o por pagar, conforme lo estipulan las normas de valoración aduanera de la Comunidad Andina de Naciones, el Decreto 2685 de 1999 y la Resolución 4240 de 2000. 5.3. Nulidad de la sentencia de primera instancia por cuanto el Tribunal no se pronunció respecto a los elementos que conforman el valor de la mercancía y los cuales son fundamentales para liquidar los tributos aduaneros.

B. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De conformidad con las normas vigentes, le corresponde a esta Agencia del Ministerio Público emitir concepto sobre la legalidad de sentencia del 18 de julio de 2018, expedida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del caso en la referencia.

4. Lo primero que debemos señalar es, que la DIAN podía jurídicamente realizar los estudios de valor sobre las ocho (8) declaraciones de importación tramitadas por el AD ELECTRONICS S.A.S, tomando como base los criterios iniciales que le generaron dudas sobre el valor aduanero declarado en una de las declaraciones de importación presentadas, conforme a lo expresado en los artículos 469, 470 y siguientes del Decreto 2685 de 1999 y en uso de las

amplias facultades de fiscalización con que cuenta.

5. Lo segundo que debemos resaltar, es las normas vigentes al momento en que la sociedad AD Electronics realizó las importaciones que fueron objeto de cuestionamiento por parte de la Dirección de Aduanas de Cartagena eran el Decreto 2685 de 1999, en concordancia con la Resolución 4240 de 2000.

6. Dentro del contenido de las referidas normas hay capítulos especiales que determinan como se valoran aduaneramente las mercancías en procesos de importación, como se controvierte el valor declarado, el procedimiento para liquidar los mayores valores y sanciones a que hubiere lugar, todo ello, en concordancia con el Acuerdo de Valoración del GATT y la Decisión 571 de la

Comunidad Andina de Naciones

7. Según lo preveía el artículo 237 del Decreto 2685 de 1999, los precios de referencia, eran: ... “El precio establecido por la Dirección de Aduanas, tomado con carácter indicativo para controlar durante el proceso de inspección, el valor declarado para mercancías idénticas o similares. También serán considerados precios de referencia los incorporados al banco de datos de la Aduana como resultado de los estudios de valor, así como los tomados de otras fuentes especializadas.” (Resaltado y/o subrayado fuera de texto) Así las cosas, los precios de referencia no eran precios obligatorios para los importadores, sino como su nombre lo indica, eran un referente para los funcionarios de la DIAN que adelantan labores de inspección aduanera en los lugares de nacionalización o en control posterior y que les daba un indicio para determinar si el valor declarado de las mercancías se ajustaba o no a la

realidad de la operación de comercio exterior efectuada.

8. Los artículos 247 a 250 del Decreto 2685 de 1999, determinaban los seis (6) métodos de valoración aduanera para las mercancías en proceso de importación, así: ... “ARTICULO 247. MÉTODOS PARA DETERMINAR EL VALOR EN ADUANA. Los métodos para determinar el valor en aduana según el Acuerdo son los siguientes: Método del "Valor de Transacción". Se regirá por lo dispuesto en los artículos 1o. y 8o. del Acuerdo y sus Notas Interpretativas.

Método del "Valor de Transacción de Mercancías Idénticas". Se regirá por el artículo 2 del Acuerdo y su Nota Interpretativa. Método del "Valor de Transacción de Mercancías Similares". Se regirá por el artículo 3 del Acuerdo y su Nota Interpretativa. Método "Deductivo". Se regirá por el artículo 5o. del Acuerdo y su Nota Interpretativa. Método del "Valor Reconstruido". Se regirá por el artículo 6o. del Acuerdo y su Nota Interpretativa Método del "Último Recurso". Se regirá por el artículo 7o. del Acuerdo y su Nota Interpretativa.”

ARTICULO 248. APLICACIÓN SUCESIVA DE LOS MÉTODOS DE VALORACIÓN.

Cuando el valor en aduana no se pueda determinar según las reglas del Método del valor de Transacción, se determinará recurriendo sucesivamente a cada uno de los Métodos siguientes previstos en el Acuerdo, hasta hallar el primero que permita establecerlo, excepto cuando el importador solicite y obtenga de la autoridad aduanera, autorización para la inversión del orden de aplicación de los métodos de

valoración "Deductivo" y del "Valor Reconstruido". ARTICULO 249. FACTURA COMERCIAL Y DEMÁS DOCUMENTOS SOPORTE. La factura comercial deberá expresar el precio efectivamente pagado o por pagar directamente al vendedor y deberá ser expedida por el vendedor o proveedor de la mercancía. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 8 Las facturas y los demás documentos soporte que sean exigibles con motivo de la importación, no podrán presentar borrones, enmendaduras o muestra de alguna adulteración.”... .

9. Así las cosas, la DIAN de Cartagena no explicó las razones por las cuales no tuvo en cuenta las facturas comerciales presentadas por el importador y donde se plasmaba el valor de transacción como primer método de valoración de la mercancía. Su actuación se limitó a indicar, que los precios declarados no se ajustaban a los parámetros de los precios referencia.

10. Con base en la duda razonable, debió adelantar un proceso de liquidación oficial de revisión de valor, conforme al trámite previsto en el artículo 514 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, donde como parte del procedimiento realizara un estudio de valor e indicara porque desvirtuaba el método de transacción y cual método aceptaba. Estudio que no llevó a cabo, por lo cual no se sustenta técnica y jurídicamente las conclusiones que arroja dicho el mismo, lo cual se convierte en una violación al debido proceso.

11. No obstante lo anterior, si bien es cierto, que el artículo 256 del Decreto 2685

de 1999, al referirse a la carga de la prueba en valoración aduanera, señala: ... “ARTICULO 256. CARGA DE LA PRUEBA. Corresponde al importador la carga de la prueba, cuando la autoridad aduanera le solicite los documentos e información necesarios para establecer que el valor en aduana declarado, corresponde al valor real de la transacción y a las condiciones previstas en el Acuerdo. 12.Esta absolutamente demostrado dentro del expediente, que el importador allegó al mismo como pruebas, las pruebas facturas y certificaciones obtenidas en el exterior y de sus contadores donde se demostraba que el valor aduanero declarado en las declaraciones de importación presentadas correspondia al valor realmente pagado o por pagar, es decir el valor de transacción. 13.Sin embargo, tales documentos no fueron valorados ni tenidos en cuenta por la DIAN ni el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del fallo administrativo ni en la sentencia de primera instancia. Así las cosas, en el caso en estudio encontramos que la DIAN al cuestionar el valor de la mercancía importada con base en los precios de referencia que tenía establecidos en los sistemas de Gestión del Riesgo actuó diligentemente. Sin embargo, debió proceder a efectuar un estudio de valor sobre los bienes objeto de importación, actuación que no llevó a cabo, para descartar el valor de transacción declarado por el Actor y que se encontraba plasmado en la factura y demás documentos aportados al proceso. Por el contrario, con la su actuación administrativa la DIAN se limitó a señalar que el valor declarado no era real por cuanto los precios informados por el importador no se ajustaban a los de referencia establecidos por la DIAN. Concluyendo que se debía

realizar un ajuste de valor sin fundamento técnico y jurídico para ello. El no haber realizado el estudio de valor correspondiente para determinar la validez de los precios declarados, en concepto de esta Procuraduría Delegada genera la nulidad de los actos administrativos demandados, por cuanto los mismos están falsamente motivados y para adoptar la decisión administrativa no se siguió el debido proceso para desvirtuar el valor declarado por importador y corroborado por el proveedor. Tales hechos tampoco fueron valorados por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia adoptada 18 de julio de 2018, motivo por el cual en nuestro concepto tal decisión debe ser revocada. En consecuencia, la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, le solicita a la Sección Cuarta revocar sentencia apelada, bajo el entendido que el valor declarado por la sociedad AD ELECTRONICS S.A.S. corresponde al valor de transacción de la operación de comercio exterior efectuada y por ende no hay lugar a la liquidación y pago de mayores tributos aduaneros, ni a la sanción de corrección que le fue liquidada erróneamente por la DIAN en los actos administrativos demandados. Frente a las costas consideramos que no se deben decretar por cuanto no se demostraron. De los señores Consejeros,

MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co