PGN - VALORACION PROBATORIA - Está probado que el defensor de derechos humanos nunca recib

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Falla del servicio por omisión en el deber de protección de un defensor de derechos humanos amenazado y asesinado OMISIÓN DE LOS DEBERES DE PROTECCIÓN-Falla del servicio Consiste en determinar si la Nación – MINISTERIO DEL INTERIOR – DAS/ UNIDAD DE PROTECCIÓN – POLICÍA NACIONAL incurrieron en una falla del servicio por omisión en el deber de protección del señor fallecido y, de ser así, determinar la cuantía de los perjuicios. Ninguno de los apelantes cuestiona la liberación de responsabilidad declarada a favor de la Fiscalía General de la Nación y del Ejército Nacional. La parte actora tampoco controvierte la negativa a reconocer perjuicios a la vida de relación. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN-Está probado que no se adoptaron medidas de protección que requería el defensor de derechos humanos Se estableció que el señor desarrollaba actividades de defensor de derechos humanos, que en razón de tales actividades se encontraba en una situación de riesgo la cual dio a conocer a las autoridades en 2001, en 2003, 2004 y 2005, quienes no adoptaron medidas para salvaguardar su vida en tanto calificaron su Nivel de riesgo como medio – bajo, al cual solo correspondían recomendaciones de auto protección. FALLA DEL SERVICIO-Por omisión en la omisión de protección/OMISIÓN DE LOS DEBERES DE PROTECCIÓN-No salvaguardaron la vida del defensor de derechos humanos Del análisis en conjunto de los medios de pruebas debe concluir el Ministerio Público, como lo hiciera el a-quo, que se acreditó una falla del servicio del Ministerio del Interior,

Das y Policía Nacional, habida cuenta que al calificar el nivel de riesgo del señor como Medio Bajo, no se le brindaron medidas de protección que requería pues es un hecho notorio que el desempeño de actividades de defensor de derechos Humanos es una labor peligrosa en Colombia que impone por parte de la autoridades que tiene a su cargo la protección, la adopción de medidas que permitan salvaguardar la vida de estas personas, lo cual no se cumplió en este caso. DAÑO ANTIJURÍDICO-Existe prueba de la conexidad entre la actividad del defensor de derechos humanos y las amenazas sobre las cuales denunciaba Los elementos de juicio acreditan de manera plena que las actividades como defensor de los derechos de las personas desplazadas fue la causa de las amenazas que puso en conocimiento de las autoridades, existió la prueba de la conexidad entre la actividad y las amenazas sobre las cuales informaba. OMISIÓN DE LOS DEBERES DE PROTECCIÓN-El Estado debió brindar medidas de protección adecuadas y eficientes para evitar la muerte del defensor Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) Se demostró que desde el año 2001 se informó por parte del defensor de derechos humanos y por parte de otras personas que integraban la Asociación “Por una Colombia Nueva” de los hechos que constituían persecución y amenazas; que algunas personas del sector donde desarrollaba su labor el señor fueron asesinadas; que en el año 2003, 2004,

y 2005 se dio respuesta a las solicitudes de protección con la evaluación de un nivel de riesgo Medio Bajo que, significaba que solo se hacían recomendaciones de auto protección. Si bien en el año 2001 se le otorgaron al señor ayudas económicas y pasajes, las solicitudes en razón de amenazas continuaron en los años posteriores sin que se le brindaran medidas de seguridad siendo obligación de las autoridades hacerlo, pues, se reitera, la actividad de defensor de derechos humanos en Colombia implica un riesgo que impone al Estado adoptar medidas especiales de protección, que por lo menos minimicen esos riesgos propios de la actividad. VALORACIÓN PROBATORIA-Está probado que el defensor de derechos humanos nunca recibió medidas efectivas de protección/DEFENSOR DE DERECHOS HUMANOS-Implica per se un riesgo contra la seguridad y vida de quien la ejerce La prueba documental da cuenta que desde el año 2001 el señor venía recibiendo amenazas de muerte, desde esa fecha puso en conocimiento de las autoridades la situación y solicitó protección, sin que hubiera recibido medidas efectivas después del año 2001. Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional referida, la actividad de defensor de derechos humanos implica per se un riesgo contra la seguridad y vida de quien la ejerce, en este caso las autoridades conocieron el desarrollo de esa labor, también conocieron que la población desplazada a la que el señor ayudaba era perseguida por grupos paramilitares y adicionalmente que algunas de las personas de esa comunidad habían sido asesinadas. Estas circunstancias eran suficientes para que las entidades que tenían el deber de

brindar seguridad y protección hubieran evaluado el nivel de riesgo superior al medio bajo y, en consecuencia, adoptaran medidas efectivas que protegieran y redujeran el riesgo contra la vida del defensor de derechos humanos, acciones que no se desplegaron. FALLA DEL SERVICIO-Está evidenciado la existencia de situaciones que ameritaban medidas de seguridad al defensor de derechos humanos/FALLA DEL SERVICIO-Imputable al Ministerio del Interior Policía Nacional y DAS En el sub judice la calificación del riesgo Nivel Medio bajo a un defensor de derechos humanos de la población desplazada constituyó una falla en el servicio que impidió que el defensor de derechos humanos contara con las medidas de seguridad que le hubieran dado la oportunidad de proteger su vida e integridad. Lo anterior, no obstante que en la evaluación de riesgo (fl. 298 c. 2) se había evidenciado la existencia de situaciones que ameritaban medidas de seguridad, En ese orden de ideas el daño resulta imputable al Ministerio del Interior, a la Policía Nacional y al DAS (hoy ANP) entidades encargadas de evaluar el riesgo y determinar las medidas de protección. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN-Jurisprudencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado 2 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-En la protección de los defensores y activistas de Derechos Humanos según jurisprudencia de la Corte Constitucional

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS MORALES-Aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado PERJUICIOS MATERIALES-Jurisprudencia del Consejo de Estado 3 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01)

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 028 / 2016

Bogotá, D.C., 24 de febrero de 2016

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente DOCTOR JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

EXPEDIENTE: 51.353 (080012331000 2009 00318 01)

Acción de Reparación Directa ACTOR: MARÍA CELINA PÉREZ DE ESCALANTE DEMANDADO: Nación – Ministerio del Interior y Justicia y otros El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia para efectos de la audiencia de conciliación1.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda.- El 16 de octubre de 2007 (fl. 22 c. 1) la señora María Celina Pérez de Escalante (madre de la víctima), quien actúa en su nombre y en el de la señora Ana Delia Escalante –de quien dice es su hija y se encuentra en estado de incapacidad- (hermana), Ramón Elías Gallo Escalante (sobrino), Evanes Robles Pérez

(hermana), Eislen Javier y Robinson Fabián Robles Pérez y Holmer Pacheco Robles2 y XXXX Pacheco Robles (sobrinos), demandaron a la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Ejército NacionalFiscalía General de la Nación y Departamento Administrativo de 1 Por auto de 12 de enero de 2016 con fundamento en el numeral 1° del art. 42 del CGP el Consejero Ponente fijó el 24 de febrero del año en curso para llevar a cabo audiencia de conciliación (fl. 592 c. Consejo de Estado). 2 Para la fecha mayores de edad 4 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) Seguridad DAS para que se les declarara responsables de los perjuicios morales3, materiales4 y a la vida de relación5 causados con la muerte del señor EISLEN ESCALANTE PÉREZ, en hechos ocurridos el 14 de octubre de 2005. Se adujo que el señor Eislen Escalante Pérez era líder comunal y político en Cúcuta y debió salir de esa ciudad por amenazas de grupos al margen de la ley; viajó a Barranquilla en donde impulsó y desarrolló programas de acompañamiento a víctimas de desplazamiento, para lo cual creó la Asociación de desplazados víctima del Sistema “Por una Colombia Nueva”, por denuncias se dio

acompañamiento en el sector La Isla – la Loma sección 1, hecho por el que se derivaron amenazas, razón por la cual solicitaron protección para él y otras personas; el señor Escalante Pérez presentó tutela en busca de las medidas de protección y el Tribunal Superior de Barranquilla tuteló sus derechos; el señor Escalante continuó con su labor de intervención ante diferentes entidades y por la problemática del sector la Isla – la Loma sección 1. Agrega que ante inminente peligro se reiteró en diferentes ocasiones la solicitud de protección para el señor Escalante y miembros de la comunidad La IslaLa Loma; por denuncias de la Asociación y de las víctimas del sector se inició investigación por desplazamiento forzado. El 12 de agosto de 2005 el señor Escalante como representante de la Asociación y como representante de la Mesa Nacional de Prevención, Protección y Promotor de Derechos Humanos RedVeer presentó al Gobernador solicitud de alerta temprana y en octubre 7 de 2005 se presentó oficio a Derechos Humanos – Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia CRER. Que el 14 de octubre de 2005 fue asesinado el señor Eislen Escalante Pérez, época para la cual era reconocido activista de derechos humanos en el Atlántico, especialmente en Barranquilla y Soledad, sin ninguna clase de protección. 1.2. Contestación de la demanda. 3 300 smlm a favor de la madre señora María Celina Pérez y 100 smlm para cada uno de los restantes actores;

4 A favor de la madre, en una suma superior a 50 millones de pesos 5 100 smlm para cada actor 5 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01)  Ministerio de Defensa – Policía Nacional (fls. 193 s 196 c. 1). Alegó que los hechos fueron ocasionados por el accionar de terceros.  Ministerio de Defensa – Ejército Nacional (fls. 206 a 211 c. 1). Afirma que se presentó el hecho de un tercero, que no existe nexo causal con la entidad y que se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva.  Departamento Administrativo de Seguridad DAS (fls. 221 a 229, 236 a 244 c. 2). Sostuvo que se trató de una actuación criminal de un grupo al margen de la ley, que el DAS no es cuerpo de policía ni fuerza de choque, no asume protección de cualquier persona sino de Presidencia, Ex presidentes y personas que ordene el CRER del Ministerio del Interior. Como excepción planteó que los hechos no los causó el DAS ni otra autoridad. La Fiscalía General de la Nación no contestó la demanda. Tampoco lo hizo el Ministerio del Interior y de Justicia (había presentado escrito ante el juzgado fls. 130 a 150 c. 1, pero no ante el Tribunal una vez asumió competencia). 1.3. Fallo de Primera Instancia (fls. 444 a 470 vto. c. Consejo de Estado) El Tribunal

Administrativo del Atlántico6 declaró no probadas las excepciones planteadas por las entidades; declaró responsable al Ministerio del Interior y de Justicia, al Departamento Administrativo de seguridad DAS y a la Policía Nacional de manera solidaria por los hechos ocurridos el 14 de octubre de 2005 donde resultó muerto el señor Eislen Escalante Pérez por la omisión de seguridad y los condenó a pagar por perjuicios morales 100 smlm a favor de la señora María Celina Pérez y 50 smlm para la señora Ana Delia Escalante Pérez7. Pero a renglón seguido señala que no se reconoce a favor de esta última, ni de su hijo Ramón Elías porque carecen de legitimación activa para reclamar –dice que se demostró el parentesco pero no la incapacidad que se adujo para que fuera representada por la señora María 6 22 de marzo de 2013 7 En la parte motiva que el reconocimiento es para la señora Evanes Robles Pérez. 6 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) Celina de Pérez-tampoco para los otros 4 sobrinos de la víctima –porque no se probó afectación-. No reconoce perjuicios materiales –porque la víctima era mayor de 25 años y no se probó dependencia económica de la madre frente a aquella-. Exonera de responsabilidad al Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares y a la Fiscalía General de la Nación.

El a-quo encontró probado que el estudio que le hicieron al señor Escalante Pérez fue deficiente pues arrojó un nivel medio bajo, razón por la cual fueron negadas las medidas de protección adecuadas, dado que solo se le indicaron unas recomendaciones y se le dijo que porque antes se le había bridando seguridad como Fiscal de Advicora. Que como el estudio indicaba nivel medio bajo no se le prestó las medidas de protección y por ello el señor Escalante Pérez fue asesinado en octubre de 2005, lo que evidenciaba falla del servicio. Refirió que el art. 81 de la ley 448 de 1997, prorrogado por la ley 548 de 1999 y por la ley 782 de 2002, establece que el Gobierno Nacional y el Ministerio del Interior y de Justicia podrán en funcionamiento un programa de protección a personas que se encuentran en riesgo inminente por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o con el conflicto armado interno y como el señor Escalante era el representante de la Asociación de Desplazados víctimas del Sistema “Por una Colombia Nueva”, era obligatorio para el Ministerio del Interior y de Justicia y el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos CRER y la Policía y el DAS brindarle las medidas de protección adecuadas y eficientes para evitar su muerte, como escoltas, blindaje, entre otros. Que al señor Escalante se le dieron tiquetes y ayuda humanitaria cuando trabajaba en otra organización y por esa razón fue rechazada la nueva medida de protección solicitada. Señaló que la Policía y el DAS debían responder solidariamente porque

estudiaron el nivel de riesgo del señor Escalante Pérez y lo calificaron de medio bajo. 1.4. Apelación.  El Ministerio del Interior (fls. 494 Y 495 c. Consejo de Estado). Alega que no se 7 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) probó la falla del servicio.  DAS (fls. 481 a 488 c. Consejo de Estado). Pide revocar el fallo, negar todas las pretensiones y absolver a la entidad. Dice que le sugirió la práctica de medidas auto protectivas que debió observar para minimizar los riesgos, porque no se le puede dar un escolta a cada ciudadano. Los hechos se desencadenaron por culpa de la propia víctima y por el hecho determinante de un tercero.8  Ministerio de Defensa – Policía Nacional (fls. 501 a 506 c. Consejo de Estado). Alega que el señor Escalante de acuerdo con las condiciones que presentaba no ameritaba un nivel superior al medio bajo y que en ello coincidieron la Policía y el DAS; resulta contradictorio que se le condene por cumplir el ordenamiento legal y que el Ministerio del Interior le dio tiquetes aéreos para que viajara a otra región y dinero para sus actividades, pero ignoró y desperdició esos medios entregados.  La parte actora (fls. 509 a 516 c. Consejo de Estado). Apela para que se

reconozcan perjuicios materiales a favor de la señora María Celina Pérez de Escalante y Evanes Robles Pérez –dice que se probó con el testimonio de Santiago Medina Medina-; reconocer a favor de los sobrinos perjuicios inmateriales por estar probados los vínculos afectivos y que se reconozcan perjuicios morales a las señoras María Celina Escalante y Evanes Robles en la cuantía que se solicitó en la demanda.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema Jurídico. Consiste en determinar si la Nación – MINISTERIO DEL INTERIOR – DAS/ UNIDAD DE PROTECCIÓN – POLICÍA NACIONAL 8 Por auto de 7 de julio de 2014 se reconoció a la Unidad Nacional de Protección UNP la calidad de sucesor procesal del DAS, de conformidad con lo dispuesto en el decreto 4057 de 2011, decreto 1444 de 29011 y decreto 2893 de 2011 (fls. 541 a 543 C. Consejo de Estado)

8 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) incurrieron en una falla del servicio por omisión en el deber de protección del señor EISLEN ESCALANTE PÉREZ y, de ser así, determinar la cuantía de los perjuicios. Ninguno de los apelantes cuestiona la liberación de responsabilidad declarada a favor de la Fiscalía General de la Nación y del Ejército Nacional. La parte actora

tampoco controvierte la negativa a reconocer perjuicios a la vida de relación. 2.2. Precedente. Responsabilidad por omisión. Imputación fáctica y jurídica. En sentencia de 18 de enero de 2012. Radicación: 68 001 23 15 000 1995 11029 01 (21196), la Subsección C, indicó: “Finalmente, la Sub-sección C en la sentencia de 31 de enero de 2011 [Exp.17842], planteó cinco criterios para valorar la falla del servicio con base en la cual cabe endilgar la responsabilidad patrimonial al Estado: i) que con anterioridad y posterioridad a la ocurrencia de los hechos había “conocimiento generalizado” de la situación de orden público de una zona, que afectaba a organizaciones y a las personas relacionadas con éstas; ii) que se tenía conocimiento de “circunstancias particulares” respecto de un grupo vulnerable; iii) que existía una situación de “riesgo constante”; iv) que había conocimiento del peligro al que estaba sometida la víctima debido a la actividad profesional que ejercía, y; vi) que no se desplegaron las acciones necesarias para precaver el daño. (Subrayas y negrillas fuera del texto) La Subsección B, en sentencia de 26 de junio de 2014. Exp. 26 029. Radicación: 500012331000199801262 01 de manera extensa se refirió a las obligaciones del Estado como garante de la vida, integridad y seguridad de las personas, en el derecho convencional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el caso particular frente a los defensores de derechos humanos: “16. Derechos fundamentales que adquieren especial importancia en personas o sujetos

que requieren protección especial como los defensores de derechos humanos, dada su condición y desempeño social. Al respecto la Corte ha precisado: 9 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) El reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad personal, imponen al Estado una carga prestacional significativa dependiendo del grado y el tipo de amenaza existente en cada caso, razón por la cual el legislador juega un papel importante a la hora de precisar el contenido de este derecho mediante programas, procedimientos, medidas e instituciones dispuestas para tal fin. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que en aquellos casos en los que no hay norma aplicable al caso concreto, “la autoridad administrativa competente y, en subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de ponderación, adicional al de determinar la intensidad de la amenaza a que está expuesta la persona, para establecer cuál es la medida de protección aplicable al caso”, pues lo contrario implicaría desconocer la aplicación directa de la Constitución (art. 4 C.P) y el carácter inalienable de los derechos fundamentales (art. 5 C.P.). Con fundamento en lo anterior, se tiene que las autoridades están instituidas para garantizar la efectividad del derecho fundamental a la seguridad personal, no sólo de las personas que están expuestas a un nivel de amenaza ordinaria, sino que tienen el deber constitucional de garantizar los derechos a la vida e integridad personal, cuando se trata de una amenaza de tipo extremo. Así mismo, que no proceden medidas preventivas cuando se ha

concretado y materializado un daño consumado, sino de otro orden, en especial sancionatorias y reparatorias 9.

17. De acuerdo con lo anterior, la Sala resalta que en lo atinente a la protección de los derechos humanos se desarrollaron una serie de criterios para sustentar los alcances y límites de la responsabilidad del Estado por no brindar las medidas de protección eficaces a quien las requiere; sobre el particular ha expresado: (…) los daños sufridos por las víctimas de hechos violentos cometidos por terceros, han de considerarse imputables al Estado cuando en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión constitutiva de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o cuando la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a su protección10.

18. La razón de ser de las instituciones y autoridades estatales es la defensa material y formal de todos los individuos del país, más aún, cuando se trata de una persona con necesidad de protección especial. Luego entonces, omitir el cumplimiento de esa garantía de protección no solo genera la responsabilidad del Estado en cabeza del órgano o la persona encargada de la defensa, si no también deslegitima la institucionalidad del Estado, en tanto es este el protagonista en la defensa de los derechos a la vida, la seguridad personal y la integridad física de los defensores de derechos humanos.

19. En relación con la responsabilidad del Estado por omisión, la Sala ha considerado que, cuando se busque imputarle responsabilidad a sus instituciones por fallas en la prestación de servicios de seguridad, se precisa la acreditación de los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad responsable de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; c) un daño antijurídico, y d) la relación causal entre la omisión y el daño11.

20. Dichos criterios toman un cariz distinto cuando de lo que se trata es de la obligación de la administración de brindar una protección especial a personas bajo amenazas. Eventos en los que se necesita precisar el nivel de riesgo y amenaza que se proyecta sobre la víctima para determinar, según grados, la adecuada prestación de la garantía de protección especial a cargo del Estado. 9 (pie de página de la cita) Corte Constitucional. Sentencia T – O78 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 10 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de julio de 2011, exp. 20112, C.P Ruth Stella Correa Palacio. 11 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 23 de mayo de 1994, exp. 7616 y la Sentencia de 26 de septiembre de 2002, exp. 14.122. C.P Carlos Betancur Jaramillo.

10 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado

Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01)

21. Así, la Corte Constitucional en la sentencia T-339 de 201012, concretó la diferencia entre riesgo y amenaza, con el fin de ajustar cuándo se hace necesario por parte del Estado brindar medidas de protección eficaces para cada contexto en particular.

Teniendo en cuenta esto, la Corte señaló que: i) el riesgo es “abstracto” y las amenazas suelen ser “concretas” en tanto denotan la inminencia de la agravación del daño, por ello, “cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una amenaza’”; ii) comoquiera que la seguridad personal no es absoluta, para su protección especial debe estar amenazada de manera “extraordinaria” y “relevante”, es decir, no puede ser incoada por cualquier motivo o persona sin riesgo alguno, o con un riesgo menor o común al que están expuestos los asociados, caso este último en el que, “en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, esta deberá asumirlo y no podrá exigirle al Estado medidas concretas de protección”; iii) la solicitud de protección del derecho a la seguridad personal exige “probar”, al menos de manera sumaria, los hechos que permitan colegir que la persona se encuentra expuesta a una amenaza, de lo que se deriva que ante la presencia de hechos reales y tangibles, el riesgo pasa a convertirse en una amenaza que envuelve “la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la

persona corre peligro” 13 .

22. Con similar orientación, con relación a la escala de riesgos y amenazas que deben ser aplicadas a casos en los que es solicitada la protección especial por parte del Estado, la Corte Constitucional en sentencia T–234 de 201214, señaló: 1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.

Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión. 2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la

destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías: a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si están presentes las siguientes características: 12 (pie de página de la cita) En este caso, el ciudadano Luis Alberto Cabeza Espinel interpuso acción de tutela contra la Nación–Ministerio del Interior y de Justicia, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la igualdad, los cuales habrían sido vulnerados, pese a ser beneficiario del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia “por haber sido vocero público del proceso de paz de la Corriente de Renovación Socialista y en los años posteriores por su actividad social como defensor de derechos humanos (…), asesorando a víctimas del conflicto armado” en la Corporación Nuevo Arco Iris. 13 (pie de página de la cita) Corte Constitucional, sentencia T–339 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 14 (pie de página de la cita) Acción de tutela contra el Ministerio del Interior y la Fiscalía General de la Nación, por considerar que a la accionante, en su condición de defensora de derechos humanos, le fueron vulnerados los derechos fundamentales a la vida, integridad, libertad, seguridad personal y acceso a la administración de justicia, en tanto no había contado con las medidas de protección que requería como víctima de los delitos de abuso sexual, desplazamiento forzado y tentativa de secuestro. 11 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado

Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. Expediente No. 51.353 (080012331000 2009 00318 01) i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual; iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y finalmente, v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio ciert