PGN - VENTA DE BIENES - Parques nacionales naturales

Procurador General Bogotá, D.C., 13 de octubre de 2002 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13

(parcial) de la Ley 2 de 1959, “Sobre economía forestal de la Nación y conservación de los recursos naturales renovables”

Demandante: LUDWING MANTILLA CASTRO

Magistrado Sustanciador: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Expediente No. D-5948 Concepto No. 3955 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró el ciudadano LUDWING MANTILLA CASTRO contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 2 de 1959, el cual prohíbe la venta de tierras en las áreas de parques nacionales naturales.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano MANTILLA CASTRO pretende la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “las ventas de tierras”, contenida en el artículo 13 de la Ley 2 de 1959, pues a su juicio vulnera los artículos 2, 5, 8, 13, 58, 63, 79 y 102 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 1.1. Según el actor, el artículo 13 de la Ley 2 de 1959 al prohibir la venta de los predios que se encuentran dentro del área de los parques naturales desconoce la

garantía a la propiedad privada y a los derechos adquiridos consagrada en el artículo 58 superior, pues podría llegar a afectar el núcleo esencial de la misma. 2 Procurador General 1.2. La norma acusada discrimina de manera injustificada a los propietarios de predios ubicados en el área de parques naturales al prohibirles la venta de los mismos, vulnerando el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 constitucional. 1.3. La disposición demandada desconoce el artículo 63 superior, al prohibir la venta de predios de propiedad privada en el área de los parques nacionales naturales, puesto que si bien tal disposición constitucional establece que los parques nacionales naturales son inalienables, esto debe interpretarse en el sentido que las áreas que los integran no pueden ser objeto de sustracción ni cambio de destinación por parte del legislador o de la administración.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si el artículo 13 de la Ley 2º de 1959 al determinar que en los parques nacionales naturales queda prohibida la venta de tierras, vulnera los artículos 58 constitucional que consagra la garantía a la propiedad privada y a los derecho adquiridos; 13 superior que contempla el derecho a la igualdad y 65 de la Carta Política que establece que los parques naturales son inalienables.

Sobre el particular el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Consideraciones Generales Lo primero que debe señalarse, es que no obstante que el actor señala como normas constitucionales vulneradas los artículos 2, 5, 8, 13, 58, 63, 79 y 102 de la

Carta Política, los cargos de inconstitucionalidad se contraen al desconocimiento de los artículos 13, 58 y 63 superior, por lo tanto, en relación con ellos se emitirá el concepto del Ministerio Público. 3 Procurador General 3.1. La ley 2º de 1959, “sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables”, fue expedida por el legislador, entre otras razones, con el fin de contrarrestar la amenaza que para la flora, la fauna, el agua y los suelos constituía la colonización agrícola indiscriminada. Consciente de la carencia de recursos para vigilar eficazmente la caza, la pesca y la explotación de bosques, el Congreso consideró necesario escoger zonas en los diferentes climas de Colombia, las cuales serian cerradas totalmente a la colonización y a todas aquellas actividades que pudieran causarles algún perjuicio con fines de conservación. Tales áreas inicialmente servirían como refugios intocables y más tarde se convertirían en parques nacionales, cuya extensión no perjudicaba el desarrollo agrícola y ganadero del país y, por el contrario, sus beneficios de conservación serían muy grandes. (Historia de las Leyes Exposición de Motivos del proyecto de ley “sobre conservación de recursos naturales y fundación de parques nacionales”, Congreso de la República, Tomo IV, 1959, páginas 119 y 120). Fue así como la citada ley, en el artículo 13, acusado parcialmente, dispuso: “Con el objeto de conservar la flora y fauna nacionales, declárense “Parques Nacionales Naturales” aquellas zonas que el Gobierno

Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, delimite y reserve de manera especial por medio de decretos en las distintas zonas del país y en sus distintos pisos térmicos y en las cuales quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservación o embellecimiento de la zona. Dentro de estos parques pueden crearse reservas integrales biológicas, en los casos que ello se justifique a juicio del Ministerio de Agricultura y de la Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. Parágrafo. Los nevados y las áreas que los circundan se declaran “Parques Nacionales Naturales”. El Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, a solicitud del Ministerio de Agricultura, establecerá los límites de estas áreas circundantes y elaborará los planos respectivos, así como los de los otros Parques Nacionales 4 Procurador General Naturales que decrete el Gobierno Nacional en obedecimiento de la presente ley.” Por su parte, el artículo 14 Ibídem declaró de utilidad pública las zonas establecidas como parques nacionales naturales, señalando que el Gobierno podrá expropiar las tierras o mejoras de particulares que se encuentren en ellas. 3.2. Posteriormente, fue expedido el Decreto 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, el cual señala en su artículo 1 que el ambiente es patrimonio común y en el artículo 7 consagra

el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano. En el artículo 47 el mismo código estableció el régimen de reservas de los recursos naturales renovables, señalando que sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de ese código, podrá declararse reservada la totalidad o una parte determinada de los recursos naturales renovables de una zona o región cuando fuere necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de tales recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos. Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares. El mismo código, en el Título II, Capítulo V, contempla las áreas de manejo especial, señalando en artículo 308 que son aquellas que se delimitan para la administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables. Entre las áreas de manejo especial se encuentran los distritos de manejo integrado (artículos 310 y 311 Ibídem), las cuencas hidrográficas (artículo 312 Ibídem) y las áreas que pertenecen al sistema de parques nacionales naturales (artículos 327 a 336 Ibídem). 5 Procurador General Según los artículos 327 y 329 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables el sistema de parques nacionales está conformado por el conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que, en beneficio de los habitantes de la nación y debido a sus características naturales, culturales o históricas, se reserva y declara comprendida en cualquiera de las siguientes

categorías: parque nacional, reserva natural, área natural única, santuario de flora, santuario de fauna o vía parque. Las actividades permitidas en las áreas del sistema de parques nacionales se contraen a la conservación, investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y control, estando prohibidas la introducción y transplante de especies animales o vegetales exóticas, el vertimiento, introducción, distribución, uso o abandono de sustancias tóxicas o contaminantes que puedan perturbar los ecosistemas o causar daños en ellos; la utilización de cualquier producto químico de efectos residuales y de explosivos, salvo cuando los últimos deban emplearse en obra autorizada y las demás establecidas por la ley o el reglamento (artículos 334 y 336 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables). De conformidad con el artículo 335 del citado código, cuando sea necesario incorporar tierras o mejoras de propiedad privada en el sistema de parque nacionales se podrá decretar su expropiación conforme a la ley. 3.3. El Presidente de la República en el año 1977 expidió el Decreto 622 a través del cual reglamentó la Ley 23 de 1973, el Código Nacional de Recursos Naturales en lo relativo al sistema de parques nacionales y la Ley 2º de 1959, hoy acusada parcialmente. En relación con el uso de las áreas del sistema de parques nacionales naturales, el artículo 23 del citado decreto determina que las actividades permitidas en ellas se podrán realizar siempre y cuando no sean causa de alteraciones significativas del ambiente natural. 6 Procurador General 3.4. La Carta Política de 1991, denominada por la jurisprudencia constitucional

como la “Constitución Ecológica”, elevó a rango constitucional el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, ya consagrado en el Decreto Ley 2811 de 1974, e impuso a los particulares y al Estado una serie de obligaciones tendientes a preservar las riquezas naturales de la nación, tales como proteger la diversidad e integridad del ambiente; fomentar la educación para el logro de estos fines; salvaguardar la diversidad e integridad del ambiente; conservar las áreas de especial importancia ecológica; planificar el manejo y aprovechamiento de tales recursos para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental e imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (artículos 8, 79, 80, 95 y 339 superiores). El artículo 58 superior reafirma lo dispuesto por la Constitución de 1886 en cuanto a que la propiedad es una función social que implica obligaciones, pero le suma una función ecológica, destacando así que la propiedad no es un derecho absoluto, pues debe ceder en aras de la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Por su parte, el artículo 63 constitucional, con el fin de garantizar su protección, señala que los parques naturales, entre otros bienes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables; ello con el fin de evitar su deterioro y conservarlos para el desarrollo futuro. Ese fue el motivo que tuvo el Constituyente para incluir tal disposición en el ordenamiento constitucional, lo cual se deduce del texto del inciso segundo del artículo 56 del Proyecto de Acto Reformatorio de la

Constitución Política de Colombia Nº 7, presentado por los Delegatarios Antonio Navarro Wolf y otros, cuyo texto fue el siguiente: “Aprovechamiento de los recursos naturales…La Nación y las entidades territoriales podrán expropiar, reservar y controlar el uso y finalidad en áreas de importancia ambiental, ecológica y de recursos naturales para evitar su deterioro y conservarlas para el desarrollo futuro…” (Gaceta Constitucional, nº 8, de febrero 19 de 1991, página 3. Negrilla fuera de texto). 7 Procurador General 3.5. En desarrollo de la constitución ecológica, se expidió la Ley 99 de 1993, a través de la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovable y se atribuyó al citado organismo, entre otras funciones, la de reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, lo mismo que reglamentar su uso y funcionamiento (artículo 5, numeral 18). De igual manera, corresponde al Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial administrar, directamente o a través de las Corporaciones Autónomas Regionales, las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica (Ley 99 de 1993, artículos 5, numeral 19 y 31, numeral 15).

3.6. La Corte Constitucional a través de la sentencia C-649 de 1997 examinó la constitucionalidad de la expresión “y sustraer”, contenida en el numeral 18 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, declarando su inexequibilidad, en cuanto se entiende referida a las área que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, por considerar que: “la voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el artículo 63 debe entenderse, en armonía con los artículos 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es que las áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración facultada por éste, pueden sustraer, por cualquier medio las área referidas al mencionado sistema.” (negrilla fuera de texto). 8 Procurador General Con base en las anteriores consideraciones, procede el Despacho a realizar el análisis de los cargos de inconstitucionalidad presentados por el actor.

4. La disposición demandada no vulnera sino que desarrolla el artículo 58 del ordenamiento constitucional 4.1. Según el actor, el artículo 13 de la Ley 2 de 1959 al prohibir la venta de los predios que se encuentran dentro del área de los parques naturales desconoce la garantía a la propiedad privada y a los derechos adquiridos consagrada en el artículo 58 superior, pues podría llegar a afectar el núcleo esencial de la misma.

4.2. Tal como se desprende de las disposiciones señaladas en el capítulo anterior, el Estado respecto de los recursos naturales renovables tiene derechos y deberes, por tanto, en cumplimiento de la obligación de protección de tales bienes colectivos debe llevar acabo acciones concretas tendientes a su defensa, una de las cuales es reservar una parte de ellos, con el fin de adelantar programas de conservación o restauración de los mismos, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros. 4.3. Una especie de ese género denominado reservas de los recursos naturales renovables es el Sistema de Parques Nacionales Naturales, el cual está conformado por áreas que debido a sus características naturales, culturales o históricas tienen un gran valor para el patrimonio nacional y que por lo tanto deben ser sometidas únicamente a determinadas actividades como las de conservación, investigación, recuperación y, control, entre otras, es decir, el uso de tales áreas no puede ser pleno sino limitado a aquellas actos encaminados a lograr el fin para el cual fue creada la reserva. Dado que los recursos naturales renovables que por sus características merecen ser objeto de reserva pueden estar ubicados tanto en áreas que pertenecen al Estado como en terrenos de propiedad privada, pues la naturaleza no conoce ese tipo de divisiones, es lógico pensar que los parques nacionales naturales pueden estar integrados por áreas de una y otra clase, lo cual en el caso que nos ocupa 9 Procurador General nos lleva a preguntarnos si, tal como lo interpreta el actor, la Ley 2º de 1959 le impide al particular vender las tierras de su propiedad, vulnerando así la garantía a la propiedad privada y a los derechos adquiridos consagrada en el artículo 58

superior. La respuesta es no, pues si bien el ejercicio del derecho de propiedad debe estar acorde con las finalidades propias del área reservada, la propiedad se mantiene en cabeza de su titular y éste puede disponer de ella, siempre y cuando el uso del área, que es el afectado, esté conforme con aquel que exige la protección de los recursos naturales renovables y el medio ambiente. Así lo determina el artículo 47 del Decreto 2811 de 1997, cuando expresa que la reserva de los recursos naturales renovables se llevará a cabo sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros. Lo que efectivamente no se puede enajenar, por que así lo ordena el artículo 63 de la Carta Política de 1991, son las área que forman parte del Sistema de Parques Nacionales Naturales que pertenecen al Estado. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C– 649 de 1997, antes citada, manifestó lo siguiente: “dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques naturales, no solo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos caso subsiste la propiedad privada, que es enajenable, ella está afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de parques nacionales, aplicación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con dicha finalidad.” (negrilla fuera de texto). Es cierto que la prohibición de realizar determinadas actividades en las áreas integradas al sistema de Parques Nacionales Naturales puede llegar a constituir una limitación al ejercicio de los derechos económicos del propietario del bien,

pero ello en lugar de vulnerar el artículo 58 superior lo desarrolla, pues no debe olvidarse que el Constituyente de 1991 adicionó a la función social que debía cumplir la propiedad de conformidad con la reforma constitucional de 1936 una función ecológica, más aún cuando se trata de áreas con valores naturales 10 Procurador General excepcionales para el patrimonio nacional que resulta imprescindible mantener para el beneficio de las generaciones presentes y futuras, en ara de derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y de la necesidad de obtener un verdadero desarrollo sostenible, tal como lo disponen los artículos 79 y 80 del ordenamiento constitucional. Teniendo en cuenta que debido a las limitaciones al ejercicio de derecho de propiedad en los terrenos particulares que se encuentran dentro de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, puede afectarse el núcleo esencial del derecho de propiedad, la misma ley demandada en su artículo 14 señala que el Gobierno podrá expropiar las tierras o mejoras de particulares que se encuentran en tales zonas. En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia antes mencionada, en la cual manifestó: “No obstante debe aclararse, que en cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación.” Así las cosas, hay que concluir que el artículo 13 de la Ley 2º de 1952 no vulnera el artículo 58 superior, sino que por el contrario lo desarrolla.

5. El artículo 13, parcial, de la Ley 2º de 1959 no vulnera los artículos 13 y

63 de la Carta Política 5.1. A juicio del actor, la norma acusada discrimina de manera injustificada a los propietarios de predios ubicados en el área de parques naturales al prohibirles la venta de los mismos, vulnerando el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 constitucional. Dado que en el capítulo anterior se demostró que, a diferencia de lo afirmado por el ciudadano Mantilla Castro, la disposición acusada no prohíbe la venta de tierras particulares sino que limita de manera justificada su uso, no puede existir vulneración alguna del principio de igualdad consagrado por el artículo 13 superior en los términos planteados por el demandante. 11 Procurador General 5.2. Por otra parte, afirma el demandante la disposición acusada desconoce el artículo 63 superior al prohibir la venta de predios de propiedad privada en el área de los parques nacionales naturales, puesto que si bien tal disposición constitucional establece que los parques nacionales naturales son inalienables, esto debe interpretarse en el sentido que las áreas que los integran no pueden ser objeto de sustracción ni cambio de destinación por parte del legislador o de la autoridad administrativa. Al respecto es preciso reiterar que el carácter de inalienables que le da el artículo 63 de la Carta Política a los parques naturales, entre otros bienes, se refiere a aquellas zonas que están vinculadas a ellas pero que pertenecen al Estado, luego no ve el Despacho de que manera la disposición acusada parcialmente vulnera la citada disposición constitucional.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresión “las ventas de

tierras”, contenida en el artículo 13 de la Ley 2º de 1959, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/MLOB