PGN - VICTIMA - Definición

Procurador General VÍCTIMA-Definición En un proceso anterior, al analizar el noción legal de víctima para los efectos previstos en la Ley 1448 de 2011, en el Concepto 5207, rendido dentro del trámite del Expediente D8593, el Ministerio Público puso de presente la necesidad de comprender esta noción a partir de los referentes del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en cuanto sea aplicable a los conflictos armados internos. También se señaló el carácter no arbitrario, sino ponderado, del ejercicio del principio de libre configuración de la ley, para establecer unas definiciones, límites y umbrales fundadas en criterios de razonabilidad y de proporcionalidad, de tal manera que se logre un equilibrio entre la necesidad de indemnizar a las víctimas del conflicto armado interno y las posibilidades reales del Estado frente a sus demás cometidos. Tanto las definiciones como los límites y umbrales previstos en las expresiones demandadas, no son producto del capricho o de la improvisación del legislador. Por el contrario, son resultado claro de un debate razonable y responsable, en el cual se escuchó a los voceros de las distintas posiciones ideológicas y de los intereses de los involucrados, como corresponde al ejercicio del principio democrático. LEY DE VÍCTIMAS-Alcances La reparación de las víctimas, según lo dice de manera explícita la propia Ley 1448 de 2011, no implica que el Estado reconozca su responsabilidad. Se trata de un modelo especial de justicia transicional, en el cual se privilegia a la víctima. No es un modelo de

justicia ordinaria o contencioso administrativa, en el cual es necesario ejercer las acciones pertinentes dentro del término previsto por la ley procesal, ante determinados jueces o tribunales, probar la existencia del daño sufrido y cuantificarlo, establecer la responsabilidad del Estado por el hecho o la omisión y el vínculo de causalidad entre ésta y el daño. La Ley 1448 de 2011 no es, y tampoco puede entenderse así, una oportunidad extra para revivir los términos de prescripción o caducidad ya expirados. A las personas cuyo daño ocurrió con anterioridad a las fechas previstas en las expresiones demandadas, la Ley 1448 de 2008 no les niega sus derechos. En efecto, en el parágrafo 4° del artículo 3° de esta ley, se reconoce a estas personas el derecho a la verdad, a la reparación simbólica y a la garantía de no repetición, en tanto parte del conglomerado social y sin necesidad de ser indemnizadas. Y es que el paso del tiempo no es una circunstancia cualquiera en materia de reparación, pues de él dependen, como se anotó atrás, instituciones jurídicas tan importantes como la prescripción y la caducidad. Aducir que el tiempo no importa, o que es irrelevante, es desconocer de manera injustificada la realidad de los hechos y la propia estructura del derecho y de los derechos. Bogotá, D.C., 24 de octubre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Procurador General Concepto 5237

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3° y 75 de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas

de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

Actores: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA, ANÍBAL CARVAJAL

VÁSQUEZ y FERNANDO ANTONIO VARGAS QUEMBA.

Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

Expedientes D-8590, D-8613 y D-8614 (acumulados). Concepto 5237 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con las demandas instauradas por los ciudadanos GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA, ANÍBAL CARVAJAL VÁSQUEZ y FERNANDO ANTONIO VARGAS QUEMBA en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en las que solicitan declarar la inconstitucionalidad de los artículos 3° y 75 de la Ley 1448 de 2011, y de algunas expresiones de los mismos, cuyos textos, con las expresiones demandadas en negritas, es el siguiente: LEY 1448 de 2011 (junio 10) Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.096 del 10 de junio de 2011

ELCONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 3°. VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para los efectos de esta

ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente. De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización. 2 Procurador General Concepto 5237 La condición de víctima se adquiere con independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima. Parágrafo 1°. Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable. De la misma forma, tendrán derecho a las medidas de satisfacción y garantías de no repetición señaladas en la presente ley. Parágrafo 2°. Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán considerados víctimas, salvo en los casos en los que los

niños, niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad. Para los efectos de la presente ley, el o la cónyuge, compañero o compañera permanente, o los parientes de los miembros de grupos armados organizados al margen de la ley serán considerados como víctimas directas por el daño sufrido en sus derechos en los términos del presente artículo, pero no como víctimas indirectas por el daño sufrido por los miembros de dichos grupos. Parágrafo 3°. Para los efectos de la definición contenida en el presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común. Parágrafo 4º. Las personas que hayan sido víctimas por hechos ocurridos antes del 1° de enero de 1985 tienen derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición previstas en la presente ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas. Parágrafo 5º. La definición de víctima contemplada en el presente artículo, en ningún caso podrá interpretarse o presumir reconocimiento alguno de carácter político sobre los grupos terroristas y/o armados ilegales, que hayan ocasionado el daño al que se refiere como hecho victimizante la presente ley, en el marco del Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos Humanos, de manera particular de lo establecido por el artículo tercero (3º) común a los Convenios de Ginebra de 1949. El ejercicio de las competencias y funciones que le corresponden en virtud de la Constitución,

la ley y los reglamentos a las Fuerzas Armadas de combatir otros actores criminales, no se afectará en absoluto por las disposiciones contenidas en la presente ley. (...) ARTÍCULO 75.TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3° de la presente Ley, entre el 1° de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.

1. Planteamiento de las demandas.

3 Procurador General Concepto 5237 Las demandas de las que se da cuenta en los Expedientes D-8590 y D8613 se dirigen contra las expresiones transcritas en negritas. La demanda de la que se da cuenta en el Expediente D-8614 se dirige contra la totalidad del texto de los artículos transcritos. Las demandas relativas a las expresiones transcritas en negritas, consideran que éstas vulneran el derecho a la igualdad, pues introducen discriminaciones injustificadas a partir de un criterio temporal. En la demanda contenida en el Expediente D-8590, se toma como fundamento lo dicho por el Magistrado Jaime Araujo Rentería en su salvamento de voto a la Sentencia C-1040 de 2005, para sostener la existencia de límites

temporales para acceder a la condición de víctima, corresponde a un ejercicio arbitrario del principio de libre configuración de la ley. En palabras del actor: Entonces, aplicándosete principio de igualdad de oportunidades, una víctima del 1° de enero de 1985 o un despojado de su tierra del 1° de enero de 1991, estaría partiendo en esa competencia por una reparación económica indemnizatoria, desde un punto de partida mucho más ventajoso y adelantado que la víctima del 31 de diciembre de 1984 o el despojado de sotierra del 31 diciembre de 1990. Por qué no ubicarlos ambos desde un mismo punto de partida para que esa igualdad de oportunidades les garantice su cometido final cual es la reparación económica. (…) La conclusión válida que se extrae de este análisis, es que la igualdad como valor, principio y derecho fundamental supremo, es tan esencial para la teoría del derecho y la filosofía jurídica que es la regla de oro que permite llenar cualquier laguna del sistema y del control de constitucionalidad. En la demanda contenida en el Expediente D-8613, se aduce que las expresiones demandadas establecen una discriminación respecto de las víctimas que sufrieron daño por hechos ocurridos con anterioridad al 1° de enero de 1985 y al 1° de enero de 1991, sin que exista razón legal o moral que permita aplicar una discriminación positiva o negativa al interior del grupo de personas que sufrió dicho daño. La demanda relativa al texto completo de los artículos transcritos, contenida en el Expediente D-8614, parte del supuesto de que la Ley 1448

4 Procurador General Concepto 5237 de 2011 va dirigida a las víctimas del conflicto armado interno, pero el legislador, en un sesgo inaceptable, “discrimina aberrantemente” a las personas que sufrieron daño por hechos ocurridos antes de las fechas previstas en la ley. Reprocha también que no se considere como víctima a quien haya sufrido daños como consecuencia del obrar de la delincuencia común, pues asume que estos daños están relacionados al conflicto armado, ya que fueron cometidos por varias organizaciones comunistas en armas, que iniciaron a mediados de la década de los años cincuenta.

2. Aclaración previa.

Es menester advertir que de la inexequibilidad de los artículos 3° y 75 de la Ley 1448 de 2011, no se sigue un nuevo concepto de víctima, que permita incluir bajo esta categoría a otras personas, como lo asume el autor de la demanda de la cual se da cuenta en el Expediente D-8614. Por el contrario, si se llegare a declarar la inexequibilidad de los artículos en comento, la ley no se podría aplicar, pues carecería de una definición precisa de los sujetos a los cuales se aplica, valga decir, de una parte importante de sus beneficiarios, sin la cual no sería operativa. Por tanto, esta demanda no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, necesarios para que la Corte pueda pronunciarse de fondo. Esta circunstancia conduce, como lo reconoce la Corte en la Sentencia C1052 de 2001, a una decisión inhibitoria, y así se lo solicitará el Ministerio

Público a la Corte. De otra parte, dada la circunstancia de que no se alude de manera especial en las demandas al parágrafo 4° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, pese a su clara relevancia en el caso, al establecer los derechos que tienen las víctimas por hechos ocurridos antes del 1° de enero de 1985, es necesario solicitar a la Corte que haga la integración normativa de este parágrafo a las expresiones demandadas, para realizar el correspondiente análisis jurídico. 5 Procurador General Concepto 5237

3. Problema jurídico.

Corresponde establecer si los artículos 3° y 75 de la Ley 1448 de 2011, al fijar unas fechas a partir de las cuales las personas que hayan sufrido daño se pueden considerar como víctimas, vulneran el derecho a la igualdad, por realizar una discriminación injustificada respecto de otras personas que también hayan sufrido daño con anterioridad a tales fechas.

4. Análisis jurídico.

En un proceso anterior, al analizar el noción legal de víctima para los efectos previstos en la Ley 1448 de 2011, en el Concepto 5207, rendido dentro del trámite del Expediente D-8593, el Ministerio Público puso de presente la necesidad de comprender esta noción a partir de los referentes del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en cuanto sea aplicable a los conflictos armados internos. También se señaló el carácter no arbitrario, sino ponderado, del ejercicio del principio de libre configuración de la ley, para establecer unas

definiciones, límites y umbrales fundadas en criterios de razonabilidad y de proporcionalidad, de tal manera que se logre un equilibrio entre la necesidad de indemnizar a las víctimas del conflicto armado interno y las posibilidades reales del Estado frente a sus demás cometidos. En lo pertinente se dijo: Es menester advertir que la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, es una norma especial que difiere de las normas generales establecidas en materia de reparación patrimonial. Por lo tanto, su análisis debe hacerse dentro de este contexto. Luego de estudiar el proceso de formación de la Ley 1448 de 2011, al revisar el trámite del Proyecto de ley 213 de 2010 Senado - 107 de 2010 Cámara, se puede constatar que la definición del concepto de víctima, para los efectos de esta ley, no careció de fundamento ni obedeció a una actitud caprichosa del legislador, (…) En efecto, desde su exposición de motivos, consignada en la ponencia para primer debate, se considera de manera 6 Procurador General Concepto 5237 explícita asuntos como la magnitud y complejidad que implica atender, asistir y reparar a las víctimas, la efectividad de las soluciones a quienes ostentan la calidad de víctimas, y la necesidad de robustecer el sistema para poder satisfacer las necesidades de las víctimas. En los debates el tema de los destinatarios de la ley fue uno de los ejes centrales. Y lo fue, porque había una clara preocupación por hacer una ley

responsable, que pudiese ser cumplida en la realidad. Por lo tanto, los límites establecidos para reconocer a una persona como víctima no son, (…) producto de un capricho del legislador, sino el resultado del estudio y del debate en el Congreso. En este caso el principio de libre configuración de la ley no se ejerció de manera irrazonable, pues se consideró una multiplicidad de temas y posiciones respecto de las víctimas, y se procuró armonizar esta materia con el propósito de brindarles una adecuada atención, asistencia y reparación integral. Al tratarse de una norma especial, tanto en sus sujetos como en su objeto, es razonable que el legislador establezca una serie de definiciones, de límites y de umbrales que permitan hacerla viable. Sin dichas definiciones, límites y umbrales, ninguna norma especial de este tipo sería viable, ya que la indeterminación y la generalización de sus destinatarios, desbordaría las posibilidades presupuestales y generaría un grave impacto a los demás cometidos propios del Estado. No debe pasarse por alto que en la ley se brinda atención, asistencia y reparación integral a personas que sufrieron daños a partir del 1° de enero de 1985, es decir, hace más de un cuarto de siglo, cuyas acciones de índole patrimonial probablemente ya no podrían ejercerse, merced a la prescripción de sus derechos o a la caducidad de sus acciones. Considerar la situación de las víctimas del conflicto armado, a pesar del tiempo transcurrido, con las implicaciones jurídicas y económicas que de ello se derivan, como una medida especial, requiere de una definición clara y razonable de las personas que deben ser reconocidas como tales.

Tanto las definiciones como los límites y umbrales previstos en las expresiones demandadas, no son producto del capricho o de la improvisación del legislador. Por el contrario, son resultado claro de un debate razonable y responsable, en el cual se escuchó a los voceros de las distintas posiciones ideológicas y de los intereses de los involucrados, como corresponde al ejercicio del principio democrático. El discurso de los actores sobre la existencia de una discriminación injustificada en las expresiones demandadas, pasa por alto importantes circunstancias relevantes en este caso. La primera circunstancia es la de que la reparación de las víctimas, según lo dice de manera explícita la propia Ley 1448 de 2011, no implica que el Estado reconozca su responsabilidad. Se trata de un modelo especial de justicia transicional, en 7 Procurador General Concepto 5237 el cual se privilegia a la víctima. No es un modelo de justicia ordinaria o contencioso administrativa, en el cual es necesario ejercer las acciones pertinentes dentro del término previsto por la ley procesal, ante determinados jueces o tribunales, probar la existencia del daño sufrido y cuantificarlo, establecer la responsabilidad del Estado por el hecho o la omisión y el vínculo de causalidad entre ésta y el daño. La Ley 1448 de 2011 no es, y tampoco puede entenderse así, una oportunidad extra para revivir los términos de prescripción o caducidad ya expirados. La segunda circunstancia es la de que a las personas cuyo daño ocurrió con anterioridad a las fechas previstas en las expresiones demandadas, la

Ley 1448 de 2008 no les niega sus derechos. En efecto, en el parágrafo 4° del artículo 3° de esta ley, se reconoce a estas personas el derecho a la verdad, a la reparación simbólica y a la garantía de no repetición, en tanto parte del conglomerado social y sin necesidad de ser indemnizadas. Y es que el paso del tiempo no es una circunstancia cualquiera en materia de reparación, pues de él dependen, como se anotó atrás, instituciones jurídicas tan importantes como la prescripción y la caducidad. Aducir que el tiempo no importa, o que es irrelevante, es desconocer de manera injustificada la realidad de los hechos y la propia estructura del derecho y de los derechos. Un conflicto armado interno como el sufrido por los habitantes de la República de Colombia, durante tantos años, tiene una clara dimensión histórica, cuya huella es visible tanto en la vida de muchos individuos como en la de nuestra sociedad. Por eso la exigencia de verdad, y la necesidad de una memoria histórica, son ineludibles. Pero de ahí, a sostener que la reparación debe hacerse sin definiciones, límites y umbrales, como parecen pretenderlo los actores, hay mucho trecho. Uno de los principales obstáculos a esta pretensión desmesurada, y esta es la tercera circunstancia, es el de que la ley debe ser aplicable conforme a criterios razonables y ponderados, pues de no ser así, habría que sumar a 8 Procurador General Concepto 5237 los agravios sufridos por las víctimas uno nuevo, el de una ley que se queda en el papel, el de una promesa que no es posible cumplir, en suma, el de

una mentira vergonzosa.

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLES las expresiones: “a partir del 1° de enero de 1985” y “entre el 1° de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley”, contenidas en los artículos 3° y 75 de la Ley 1448 de 2011, respectivamente, por los aspectos analizados; y que se declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo en relación con los cargos contenidos en la demanda de la cual se da cuenta en el Expediente D-8614, por ineptitud sustantiva de la misma. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 9