PGN - VIOLACION AL PRINCIPIO DE IGUALDAD - Trato a personas en la misma situación de hecho

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos Dichos requisitos y contenidos mínimos, o exigencias materiales que debe cumplir la demanda, los cargos formulados en ella deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. La imputación que hace el actor debe ser comprensible; recaer sobre el contenido cierto de la norma acusada; mostrar de qué manera se vulnera la Carta; construir un discurso con argumentos constitucionales pertinentes y no legales o doctrinarios, ni referidos a situaciones que sean sólo individuales; y ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma. En el presente caso, la demanda no cumple con los requisitos y contenidos mínimos antedichos, pues la imputación que hace la actora no es clara, ni cierta, ya que sus argumentos son incomprensibles y, en no pocas ocasiones, contradictorios, y las acusaciones no recaen sobre el contenido cierto de la norma acusada. COMPETENCIA TRIBUTARIA-Creación de tributos en el nivel territorial Frente a la censura de la actora sobre la condición de sujetos pasivos del tributo de los antedichos contratistas, es menester advertir que su mera existencia no puede considerarse prima facie como inconstitucional, puesto que en materia de tributos, en el orden territorial, al tenor de los artículos 317 y 338 Superiores, la ley puede autorizar su creación y las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales pueden fijar sus elementos. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato a personas en la misma situación de hecho Cuando se plantea un cargo por violación del derecho a la igualdad, según lo precisa la Corte

en la Sentencia C-1047 de 2001, lo primero que debe estar acreditado es que la norma acusada realmente establezca un trato diferente para personas que se encuentran en una misma situación de hecho. Quines construyen, edifican o realizan cualquier tipo de mejoras sobre bienes de uso público en los Distritos Especiales están en una situación diferente de aquellos que realizan esa actividad en otra entidad territorial, dado el régimen especial a que tales Distritos está sometidos. e igual manera, están en una situación de hecho diferente quienes ocupan bienes de uso público en su condición de contratistas de obra pública o de concesión de obra pública y quienes son titulares de un permiso o concesión para la explotación de un bien público en provecho propio, tales como las minas o los parques naturales. Bogotá, D.C., sello: (8 NOV.2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002, “por la Concepto 5042 cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico,

Cultural e Histórico de Santa Marta”.

Demandante: Patricia Mier Barros.

Magistrado Ponente: LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente: D-8255

Concepto 5042. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la

demanda que en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, instauró la ciudadana PATRICIA MIER BARROS contra una expresión del numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002, cuyo texto se resalta a continuación.

LEY 768 DE 2002

(julio 31) Diario Oficial No. 44.893, de 07 de agosto de 2002 PODER EJECUTIVO – RAMA LEGISLATIVA Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. (...) ARTÍCULO 6o. ATRIBUCIONES. Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales:

1. Expedir las normas con base en las cuales se reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales, deportivas en las playas y demás espacios de uso público, exceptuando las zonas de bajamar.

2. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio público y el medio ambiente. 3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.

Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este

tributo. El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.

1. Planteamientos de la demanda.

2 Concepto 5042 La actora considera que la expresión acusada vulnera los artículos 13, 150, inciso final, 158, 169, 363, 313, numeral 4, y 317 de la Carta. Esta consideración se funda en tres razones: i) que la norma comprende aspectos de orden tributario y contractual, propios de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007; ii) que la norma no señala los hechos gravables, ni los sujetos pasivos del impuesto predial, lo cual permite la inclusión de todas las personas que “a cualquier título” ocupen un bien de uso público, lo cual desconoce lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-183 de 2003; iii) que la norma discrimina, de manera injustificada, a los contratistas estatales que deben realizar obras en bienes de uso público de los citados Distritos, pues mientras ellos deben pagar el impuesto predial, quienes ejecuten un contrato igual en otro territorio no son sujetos de tal gravamen. En síntesis, la actora cuestiona que la expresión acusada no determina el fin para el cual se ocupa el bien de uso público. Esta omisión, a su juicio, permite que los particulares contratistas que ocupen esos bienes, en cumplimiento de un contrato de obra pública o de concesión de obra pública celebrado con el Estado y con destino al servicio público, también sean sujetos pasivos de dicha carga tributaria.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la norma demandada, al gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo

de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares, quienes serán los responsables exclusivos del tributo, vulnera los artículos 13, 150, inciso final, 158, 169, 363, 313, numeral 4, y 317 de la Carta.

3. Análisis jurídico.

3 Concepto 5042 El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe reunir toda demanda de inexequibilidad. Entre estos requisitos, el numeral 3º del precitado artículo, exige señalar las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman vulneradas. En Auto del 29 de julio de 1997, en el expediente D-1718, la Corte precisa que si bien la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos, y que en su trámite debe prevalecer la informalidad, para que ésta pueda ser estudiada por el juez se debe satisfacer unos requisitos y contenidos mínimos, es decir, la demanda por medio de la cual se ejerce la acción debe ser susceptible de generar un verdadero debate constitucional. La Corte, en las Sentencias C-1052, C-1121 y C-1256 de 2001, señala dichos requisitos y contenidos mínimos, o exigencias materiales que debe cumplir la demanda, al establecer que los cargos formulados en ella deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. La imputación que hace el actor debe ser comprensible; recaer sobre el contenido cierto de la norma acusada; mostrar de qué manera se vulnera la Carta; construir un discurso con argumentos constitucionales pertinentes y no legales o doctrinarios, ni

referidos a situaciones que sean sólo individuales; y ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma. En el presente caso, la demanda no cumple con los requisitos y contenidos mínimos antedichos, pues la imputación que hace la actora no es clara, ni cierta, ya que sus argumentos son incomprensibles y, en no pocas ocasiones, contradictorios, y las acusaciones no recaen sobre el contenido cierto de la norma acusada, como pasa a verse en los siguientes párrafos. El artículo 338 Superior señala que “solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. De igual manera, la citada disposición 4 Concepto 5042 se refiere a los elementos del tributo, al establecer que “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Por su parte, los artículos 330.4 y 313.4 ibidem otorgan a los departamentos y municipios la potestad para decretar los tributos, de conformidad con la Constitución y la Ley. Además, el artículo 317 ibid faculta de manera exclusiva a los municipios para gravar la propiedad inmueble, lo cual no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. Llama la atención que en la demanda no se invoque como vulnerado el artículo 338 Superior, a pesar de que se cuestiona la norma por no señalar los hechos gravables, ni los sujetos pasivos del impuesto predial. No se trata

de una omisión irrelevante, pues si de una parte se aduce que la ley no precisa los sujetos pasivos del tributo, a renglón seguido no puede decirse, como se hace en la demanda, que son sujetos pasivos todos los particulares que ocupen un bien de uso público sin distinciones. Esta trasgresión al principio de no contradicción, sirve de fundamento a la demanda para sostener que los contratistas que utilicen dicho bien, para prestar un servicio público a cargo del Estado o para ejecutar un contrato de obra pública, deben ser excluidos de esa carga. Frente a la censura de la actora sobre la condición de sujetos pasivos del tributo de los antedichos contratistas, es menester advertir que su mera existencia no puede considerarse prima facie como inconstitucional, puesto que en materia de tributos, en el orden territorial, al tenor de los artículos 317 y 338 Superiores, la ley puede autorizar su creación y las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales pueden fijar sus elementos. Sobre este asunto la Corte, en la Sentencia C-183 de 2003, señala: Es importante recordar que el órgano legislativo tiene la facultad de crear impuestos de orden nacional, evento en el cual la ley debe definir los elementos que conforman la obligación tributaria. No obstante, tratándose de tributos de orden territorial, la ley puede autorizar 5 Concepto 5042 su creación, caso en el cual las corporaciones correspondientes de representación popular pueden desarrollar el tributo autorizado por la ley, circunstancia que armoniza con lo dispuesto por el artículo 338 superior, en el cual se ordena la predeterminación del tributo, sin que ello signifique que la fijación de sus elementos sea

facultad exclusiva del legislador, como quiera que la norma superior citada específicamente habla de las ordenanzas y los acuerdos. (Negrilla fuera de texto). Ahora bien, el impuesto predial es un gravamen de orden municipal según lo establece la misma Carta Política en su artículo 317 al preceptuar que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble...”. Ello significa que por mandato constitucional los municipios están facultados para gravar la propiedad inmueble, a través de sus concejos municipales o distritales. La demanda también es imprecisa al afirmar que la norma demandada omite señalar el hecho generador del gravamen. Basta una simple lectura de la misma para establecer que esa afirmación no corresponde a la realidad, pues la norma consagra ese elemento del tributo de manera clara y precisa cuando dispone: “Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación”. En cuanto a la posible vulneración del principio de igualdad que gobierna el sistema tributario, consagrado en los artículos 13, 95.9 y 363 Superiores, se debe poner de presente que la actora no integra los extremos necesarios para hacer un juicio de igualdad, pues quienes construyen, edifican o realizan cualquier tipo de mejoras sobre bienes de uso público en los Distritos Especiales están en una situación diferente de aquellos que realizan esa actividad en otra entidad territorial, dado el régimen especial a que tales Distritos está sometidos. De igual manera, están en una situación de hecho diferente quienes ocupan bienes de uso público en su condición de contratistas de obra pública o de concesión de obra pública y quienes son titulares de un permiso o concesión

para la explotación de un bien público en provecho propio, tales como las minas o los parques naturales. 6 Concepto 5042 Cuando se plantea un cargo por violación del derecho a la igualdad, según lo precisa la Corte en la Sentencia C-1047 de 2001, lo primero que debe estar acreditado es que la norma acusada realmente establezca un trato diferente para personas que se encuentran en una misma situación de hecho. Como lo precisa la Corte en la Sentencia C-183 de 2003, al estudiar un caso relevante para el que ahora se estudia, Así las cosas, la norma demandada no “legaliza” la ocupación de bienes de uso público como erradamente lo interpreta el demandante, lo que hace la norma, como lo señalan el Ministerio Público y la entidad interviniente, es reconocer una situación fáctica y a partir de ella imponer una obligación tributaria con fundamento en el principio de equidad y de igualdad ante las cargas públicas, sin que el pago de ese impuesto implique algún derecho sobre el terreno como la misma ley lo establece. (Negrilla fuera de texto). En relación con la posible violación del principio de unidad de materia, es menester destacar que la Corte, al estudiar este punto en la Sentencia C-183 de 2003, precisa que: (…) la posibilidad de gravar con el impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso público que estén en manos de particulares, se aviene con el objeto y finalidad de la Ley 768 de 2002 de la cual hace parte la norma acusada, cual es dotar a los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta “de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las

funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias especiales que presentan éstos, considerados en particular”. Las anteriores falencias configuran la ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual amerita de la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo, como en su momento se le solicitará. En el poco probable evento de que la Corte decida, a pesar de lo anterior, pronunciarse de fondo en este caso, se le solicitará que tenga en cuenta las consideraciones hechas en este concepto para declarar la exequibilidad de la 7 Concepto 5042 disposición acusada, pues no se aprecia de qué manera ésta desconoce los preceptos superiores invocados como vulnerados.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del las expresiones demandadas del numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda. En el caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo, el Ministerio Público le solicita declarar EXEQUIBLE la disposición acusada, pues no aprecia de qué manera ésta desconoce los preceptos superiores invocados como vulnerados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/MLOvalleB. 8