PGN - VIOLACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD - En razón a que desfavorecería a quien efectiva

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra la norma que regula la titulación y explotación de las tierras baldías AUTO INHIBITORIO-Los cargos esgrimidos carecen de certeza y recaen materialmente sobre otras disposiciones que no fueron demandadas/VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-La disposición acusada sí adolece de vicio de inconstitucionalidad Para esta jefatura la Corte Constitucional debe inhibirse de pronunciarse de fondo sobre los cargos relativos a la democratización de la propiedad y a la presunta injusticia y vulneración de la propiedad de los poseedores, por cuanto los cargos esgrimidos carecen de certeza, en la medida que recaen materialmente sobre otras disposiciones que no fueron demandadas y que, dicho sea de paso, ya han sido juzgados en otras oportunidades. Esta vista fiscal estima que los cargos referidos carecen de certeza, en tanto se dirigen contra el contenido normativo contenido en el artículo 3° de la Ley 48 de 1882, en el artículo 61 de la Ley 110 de 1912 y en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, y no en el artículo específicamente demandado. No obstante, el ministerio público estima que la disposición acusada sí adolece de un profundo vicio de inconstitucionalidad que deriva de una manifiesta e injustificada violación al derecho a la igualdad. Y, en tal sentido, solicitará que se declare la inexequibilidad de la expresión. FORMULACIÓN DE LA IMPUTACIÓN-La censura se dirige contra la inaplicación de las normas ordinarias del código civil frente a las tierras baldías

En efecto, al revisar los referidos cargos se encuentra que el inconformismo expresado por el actor no recae sobre la prohibición prevista en el artículo demandado, esto es, que no se pueda adjudicar un bien baldío a quien posee otro predio rural, sino sobre la falta de reconocimiento de ciertos fenómenos como la explotación del baldío, la posesión, la suma de posesiones y la compra de la posesiones, en tanto situaciones generadoras (o que se pretende que lo sean) de derechos adquiridos. Lo que significa en suma, que la verdadera censura se dirige contra la inaplicación de las normas ordinarias del código civil frente a las tierras baldías. NORMAS DEMANDADAS-Ya han sido juzgadas en su constitucionalidad y por cargos muy similares en otras sentencias Se evidencia que los cargos en estudio, por lo tanto, antes de enfilarse contra la norma acusada, se dirigen contra otras disposiciones, como son el artículo 3 de la Ley 48 de 1882 —de acuerdo con el cual “[l]as tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil”—; el artículo 61 de la Ley 110 de 1912 — que señala que “[e]l dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción"—; y el artículo 65 de la misma Ley 160 de 1994 — en donde se dispone que “[l]os ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa” Procurador General

Concepto (subrayados fuera del original) —. Esto último por cuanto es en tales apartes en los que no se permite que se configure la posesión sobre los baldíos ni el saneamiento por el paso del tiempo ni la compraventa de posesiones en aquellos, es decir lo que hace que no resulte aplicable a los baldíos el régimen ordinario de tierras. De otra parte, resulta relevante señalar que tales normas ya han sido juzgadas en su constitucionalidad y por cargos muy similares en las sentencias C-097 de 1996 y C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Asunto que hace que no sea posible siquiera considerar como una opción que en este proceso se realice una integración de la unidad normativa, pues reabrir esos debates sin duda exigiría de una carga argumentativa mucho mayor que la efectivamente asumida por el accionante. DERECHO A LA IGUALDAD-En la titulación de baldíos entre el propietario rural y otros propietarios En lo que tiene que ver específicamente con la prohibición demandada y el derecho a la igualdad, esta vista fiscal advierte que en el artículo acusado efectivamente se dan los siguientes tratamientos diferenciados: (i) no se permite al poseedor o propietario rural acceder a la titulación de un baldío, mientras sí se faculta para ello a los propietarios o poseedores urbanos; y dicha prohibición, leída en concordancia con el artículo 71 de la ley acusada, implica que (ii) se autoriza la titulación de baldíos al no propietario o poseedor mientras su patrimonio no supere los mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-El artículo demandado configura un

tratamiento injustificado en contra de la clase campesina minifundista Debe precisarse que el hecho de la explotación del baldío es una condición previa e indispensable para acceder a cualquier titulación y que, por ello, para efectuar un juicio de igualdad respecto de la condición censurada, esto es, la imposibilidad de acceder a la titulación, no es suficiente que exista tal propiedad o posesión anterior de un predio baldío. Así, descendiendo a la prohibición referida, el ministerio público encuentra que podría hallarse alguna justificación en abstracto para impedir la titulación a quien ya sea propietario o poseedor de otro predio rural, pero no a quien lo sea frente a un predio urbano, pues resulta ser un fin legítimo favorecer la democratización de la explotación del campo. Es decir, que como el suelo rural permite unos usos distintos al suelo urbano, quien es poseedor o propietario citadino no puede ejercer las labores agropecuarias que sí permite el campo. Mientras que el hecho de que no existan coincidencias entre el fin social de una y otra modalidad de propiedad podría ser una razón suficiente para ejercitar el tratamiento diferenciado. No obstante, esta vista fiscal encuentra que tal aparente justificación se desvanece al leerse la norma demandada en conjunto con la condición referida en el artículo 71 de la Ley 160 de 1994, esto es, con la disposición según la cual están permitidas las adjudicaciones de bienes o terrenos baldíos a quien no posea un patrimonio superior a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. En efecto, esta última situación implica que con el artículo demandado se configura un verdadero tratamiento injustificado en contra de la clase campesina minifundista, cuando

2 Procurador General Concepto efectivamente un campesino se encuentra explotando un baldío y posee un patrimonio que no excede los mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, incluyéndose en este otro predio rural. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-La distinción entre propietario rural y urbano del artículo demandado pierde su legitimidad constitucional/VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-En razón a que desfavorecería a quien efectivamente explota la tierra y ha concentrado patrimonio en el campo Para esta vista fiscal resulta que cuando el legislador dispone como límite para la titulación del baldío tener un patrimonio no mayor a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes efectúa una opción política concreta, cual es que la democratización del campo no tiene por objeto a los desposeídos sino, por el contrario, a quienes pueden explotar la tierra, independientemente que cuenten con un patrimonio equivalente al de la clase media e incluso al de la clase media alta. O, para decirlo en otras palabras, que la finalidad de la ley demandada es la garantía la su función social y ecológica de la propiedad, antes que el acceso a la tierra y al patrimonio en sí mismo considerado. Por lo tanto, dado que la opción política que hizo el legislador fue no reservar los baldíos únicamente a los más pobres sino permitir su acceso a los miembros de la clase media e incluso media alta, la distinción entre propietario rural y urbano a la que alude el artículo demandado pierde completamente su legitimidad constitucional. Y, en cambio, resulta contraria a la Carta Política, toda vez que desfavorecería a quien efectivamente explota la

tierra y ha concentrado patrimonio en el campo colombiano; y, en cambio, favorece a quien explota el baldío pero ha concentrado sus haberes en la ciudad. NORMAS DEMANDADAS-Es necesario excluir del ordenamiento jurídico el artículo demandado En todo caso, debe destacarse y advertirse que la opción política elegida, sin necesidad de distinguir entre propietarios urbanos y rurales, en todo caso logra efectivamente evitar que la titulación de baldíos a latifundistas o a personas económicamente acomodadas, motivo por el cual se considera que la expulsión de la norma demandada no tiene efectos en cuanto a las restricciones principales que el legislador decidió hacer con la expedición original de la norma. En conclusión, esta vista fiscal considera que definitivamente es necesario excluir del ordenamiento jurídico el artículo 72 de la Ley 160 de 1994. TIERRAS BALDÍAS ADJUDICABLES-Jurisprudencias de la Corte Constitucional 3 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 10 de mayo de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

Accionante: Laura Marcela Forero Forero.

Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero.

Expediente D-11263. Concepto No. 6097 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en

los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º superiores, presentó la ciudadana Laura Marcela Forero Forero contra el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, cuyo texto se transcribe a continuación: “LEY 160 DE 1994 (Agosto 3) Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria<1> y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: […] ARTÍCULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional”.

4 Procurador General Concepto

1. Planteamientos de la demanda Aducen los accionantes que el artículo acusado desconoce lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 58, 60 y 64 de la Constitución Política por las siguientes razones: 1.1. En primer lugar, señala que con este artículo se desconoce la prevalencia de un orden justo y la búsqueda de la prosperidad general, pues la falta de claridad en los baldíos por parte del Estado, unida a su incapacidad para evitar la explotación y transferencia de tales predios por décadas, ha hecho que los campesinos exploten y negocien de buena fe con tales propiedades, resultando sumamente injusto despojarlos de repente de tales las propiedades cuando únicamente después de mucho

tiempo se esclarece que se trata de terrenos baldíos. En este sentido, indica que como la Ley acusada impide reconocer dicha realidad histórica, al imponer restricciones a la titulación de tales tierras comete una grave injusticia para quienes han obrado de buena fe. Y señala, de igual forma, que el Estado tiene el deber de democratizar la propiedad y, por tanto, resulta injusto que lleve a quienes han comprado de buena fe a una situación de incertidumbre e incluso a tener que vender “al mejor postor” de los terrenos que han explotado por años, porque ellos no podrían resultar adjudicatarios de los baldíos. De otra parte, manifiesta que con esta norma el legislador efectúa unas distinciones odiosas, y que desconocen el derecho a la igualdad, pues allí se prohíbe que se titule un baldío a quien posee otro predio rural sin distinguir en relación con el tamaño del predios previamente poseído y el predio baldío pretendido. En tal sentido, reprocha que se trate igual a 5 Procurador General Concepto quien pretende la titulación de un baldío y que posee otro predio pequeño o sin mucho valor; que a quien lo hace siendo latifundista. Igualmente resalta que la norma demandada sí permite que se adjudiquen baldíos a quienes tengan predios urbanos, resultando que el trato odioso es precisamente en contra el pequeño propietario rural. Y, así mismo, señala como la disposición también autoriza la titulación de baldíos a quienes posean un patrimonio que no exceda de mil salarios mínimos mensuales legales, se confirma que el tratamiento diferenciado injustificado es para quienes son pequeños propietarios rurales, lo que

desconoce el derecho a la igualdad. Así también, en la demanda señala que resulta desigual que al campesino, —que es también pequeño propietario— se le imponga un racero tan fuerte para acceder a la propiedad mientras que al gran latifundista no se le aplique con la misma severidad el principio relativo a función social de la propiedad. Finalmente, el actor censura que la disposición no tenga en cuenta la realidad campesina, pues en ocasiones la correcta explotación del agro requiere de más de una propiedad (sin decir con ello que ambos sean de grandes extensiones) en atención a fenómenos climáticos o similares.

2. Problema jurídico De acuerdo con la demanda arriba resumida, esta vista fiscal considera que en el presente proceso deberán resolverse si el legislador desconoció sus deberes de democratizar la propiedad y de promover un orden justo teniente a la prosperidad general cuando, con el artículo demandado,

6 Procurador General Concepto impide la titulación de baldíos a los campesinos ocupantes y explotadores efectivos de la tierra que son dueños o propietarios de otro predio rural. Así mismo, deberá determinarse si el artículo demandado desconoce el principio-derecho a la igualdad, en razón a que confiere tratamiento igualitario a quienes debería tratar de forma diferenciada, es decir, a los minifundistas y los latifundistas; y por cuanto presuntamente impone un criterio o restricción más gravosa a los propietarios rurales que a los propietarios urbanos, pues a estos últimos sí les permite acceder a los bienes baldíos, siempre y cuando su patrimonio no exceda los mil salarios mínimos mensuales vigentes.

3. Análisis constitucional Para esta jefatura la Corte Constitucional debe inhibirse de pronunciarse de fondo sobre los cargos relativos a la democratización de la propiedad y a la presunta injusticia y vulneración de la propiedad de los poseedores, por cuanto los cargos esgrimidos carecen de certeza, en la medida que recaen materialmente sobre otras disposiciones que no fueron demandadas y que, dicho sea de paso, ya han sido juzgados en otras oportunidades.

No obstante, el ministerio público estima que la disposición acusada sí adolece de un profundo vicio de inconstitucionalidad que deriva de una manifiesta e injustificada violación al derecho a la igualdad. Y, en tal sentido, solicitará que se declare la inexequibilidad de la expresión. 3.1 Ineptitud sustancial de los cargos relacionados con la función social de la propiedad, la propiedad privada y la democratización de la propiedad rural 7 Procurador General Concepto Esta vista fiscal estima que los cargos referidos carecen de certeza, en tanto se dirigen contra el contenido normativo contenido en el artículo 3° de la Ley 48 de 1882, en el artículo 61 de la Ley 110 de 1912 y en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, y no en el artículo específicamente demandado. En efecto, al revisar los referidos cargos se encuentra que el inconformismo expresado por el actor no recae sobre la prohibición prevista en el artículo demandado, esto es, que no se pueda adjudicar un bien baldío a quien posee otro predio rural, sino sobre la falta de reconocimiento de ciertos fenómenos como la explotación del baldío, la posesión, la suma de posesiones y la compra de la posesiones, en tanto

situaciones generadoras (o que se pretende que lo sean) de derechos adquiridos. Lo que significa en suma, que la verdadera censura se dirige contra la inaplicación de las normas ordinarias del código civil frente a las tierras baldías. Lo anterior evidencia que los cargos en estudio, por lo tanto, antes de enfilarse contra la norma acusada, se dirigen contra otras disposiciones, como son el artículo 3 de la Ley 48 de 1882 —de acuerdo con el cual “[l]as tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil”—; el artículo 61 de la Ley 110 de 1912 —que señala que “[e]l dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción"—; y el artículo 65 de la misma Ley 160 de 1994 — en donde se dispone que “[l]os ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa” (subrayados fuera del original) —. Esto 8 Procurador General Concepto último por cuanto es en tales apartes en los que no se permite que se configure la posesión sobre los baldíos ni el saneamiento por el paso del tiempo ni la compraventa de posesiones en aquellos, es decir lo que hace que no resulte aplicable a los baldíos el régimen ordinario de tierras. De otra parte, resulta relevante señalar que tales normas ya han sido juzgadas en su constitucionalidad y por cargos muy similares en las

sentencias C-097 de 1996 y C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Asunto que hace que no sea posible siquiera considerar como una opción que en este proceso se realice una integración de la unidad normativa, pues reabrir esos debates sin duda exigiría de una carga argumentativa mucho mayor que la efectivamente asumida por el accionante. 3.2 La igualdad en la titulación de baldíos entre el propietario rural y otros propietarios En lo que tiene que ver específicamente con la prohibición demandada y el derecho a la igualdad, esta vista fiscal advierte que en el artículo acusado efectivamente se dan los siguientes tratamientos diferenciados: (i) no se permite al poseedor o propietario rural acceder a la titulación de un baldío, mientras sí se faculta para ello a los propietarios o poseedores urbanos; y dicha prohibición, leída en concordancia con el artículo 71 de la ley acusada, implica que (ii) se autoriza la titulación de baldíos al no propietario o poseedor mientras su patrimonio no supere los mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. 9 Procurador General Concepto De otra parte, debe precisarse que el hecho de la explotación del baldío es una condición previa e indispensable para acceder a cualquier titulación y que, por ello, para efectuar un juicio de igualdad respecto de la condición censurada, esto es, la imposibilidad de acceder a la titulación, no es suficiente que exista tal propiedad o posesión anterior de un predio baldío. Así, descendiendo a la prohibición referida, el ministerio público encuentra que podría hallarse alguna justificación en abstracto para

impedir la titulación a quien ya sea propietario o poseedor de otro predio rural, pero no a quien lo sea frente a un predio urbano, pues resulta ser un fin legítimo favorecer la democratización de la explotación del campo. Es decir, que como el suelo rural permite unos usos distintos al suelo urbano, quien es poseedor o propietario citadino no puede ejercer las labores agropecuarias que sí permite el campo. Mientras que el hecho de que no existan coincidencias entre el fin social de una y otra modalidad de propiedad podría ser una razón suficiente para ejercitar el tratamiento diferenciado. No obstante, esta vista fiscal encuentra que tal aparente justificación se desvanece al leerse la norma demandada en conjunto con la condición referida en el artículo 71 de la Ley 160 de 1994, esto es, con la disposición según la cual están permitidas las adjudicaciones de bienes o terrenos baldíos a quien no posea un patrimonio superior a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. En efecto, esta última situación implica que con el artículo demandado se configura un verdadero tratamiento injustificado en contra de la clase campesina minifundista, cuando efectivamente un campesino se encuentra explotando un baldío y posee un patrimonio que no excede los 10 Procurador General Concepto mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, incluyéndose en este otro predio rural. Así, para esta vista fiscal resulta que cuando el legislador dispone como límite para la titulación del baldío tener un patrimonio no mayor a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes efectúa una opción política concreta, cual es que la democratización del campo no tiene por objeto

a los desposeídos sino, por el contrario, a quienes pueden explotar la tierra, independientemente que cuenten con un patrimonio equivalente al de la clase media e incluso al de la clase media alta1. O, para decirlo en otras palabras, que la finalidad de la ley demandada es la garantía la su función social y ecológica de la propiedad, antes que el acceso a la tierra y al patrimonio en sí mismo considerado. Por lo tanto, dado que la opción política que hizo el legislador fue no reservar los baldíos únicamente a los más pobres sino permitir su acceso a los miembros de la clase media e incluso media alta, la distinción entre propietario rural y urbano a la que alude el artículo demandado pierde completamente su legitimidad constitucional. Y, en cambio, resulta contraria a la Carta Política, toda vez que desfavorecería a quien efectivamente explota la tierra y ha concentrado patrimonio en el campo colombiano; y, en cambio, favorece a quien explota el baldío pero ha concentrado sus haberes en la ciudad. En todo caso, debe destacarse y advertirse que la opción política elegida, sin necesidad de distinguir entre propietarios urbanos y rurales, en todo caso logra efectivamente evitar que la titulación de baldíos a latifundistas o a personas económicamente acomodadas, 1 Lo anterior teniendo en cuenta que el salario mínimo legal mensual vigente de este año asciende a los seiscientos ochenta y nueve mil, cuatrocientos cincuenta y cinco pesos MCTE ($689.455), la suma equivalente a los mil salarios mínimos es seiscientos ochenta y nueve millones, cuatrocientos cincuenta y cinco mil pesos MCTE ($689.455.000).

11 Procurador General Concepto motivo por el cual se considera que la expulsión de la norma demandada no tiene efectos en cuanto a las restricciones principales que el legislador decidió hacer con la expedición original de la norma2. En conclusión, esta vista fiscal considera que definitivamente es necesario excluir del ordenamiento jurídico el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

4. Solicitud Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional que se declare INEXEQUIBILE el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación ABG/dffm 2 Se resalta que la distinción de los mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, prevista en el artículo 71 de la Ley 160 de 1994 existe desde su promulgación original, como puede corroborarse en su publicación en el en el diario oficial 41.479, de 5 de agosto de 1994. Lo que indica, en pocas palabras, que dicha distinción no puede asimilarse con una modificación posterior, como las efectuada por los artículos 60 a 62 de Ley 1450 de 2011, que a la postre resultaron inconstitucionales por ser regresivas. 12