PGN - VOTO NOMINAL Y PUBLICO - Reglas para los congresistas

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el literal a) del artículo 3° la Ley 1431 de 2011 VOTO NOMINAL Y PÚBLICO-Reglas para los congresistas El artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009, que modifica el artículo 133 Superior, establece la regla de que el voto de los congresistas debe ser nominal y público. A renglón seguido, este mismo artículo prevé la posibilidad de que la ley pueda determinar excepciones a esta regla Si bien es cierto que la regla constitucional es la del voto nominal y público, no lo es menos que la Carta autoriza a la ley para determinar excepciones a esta regla en la cual se encuentra la norma demandada, corresponde justamente al ejercicio de la competencia del legislador que emana de dicha autorización constitucional. La discusión sobre la conveniencia o inconveniencia de la Ley 1431 de 2011 puede darse en el ámbito político, pero no cabe en el ámbito jurídico, en especial al momento de realizarse el control de constitucionalidad. Y no cabe en este ámbito, porque el mismo artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009, al tiempo que fija como regla la votación nominal y pública de los congresistas, autoriza a la ley para determinar las excepciones a esta regla. Es obvio que la excepción choca con la regla, por eso mismo es excepción, pero de ello no se sigue que la excepción, sólo por serlo, resulte contraria a la Carta. En el caso sub examine el legislador tiene competencia constitucional para determinar excepciones a la regla de la votación nominal y pública; la Carta no fija límites explícitos o

precisos al ejercicio de esta competencia, por lo tanto, el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa; y la norma legal demandada, en sí misma considerada, no resulta irrazonable o desproporcionada. Estas circunstancias son innegables, así fuera deseable que la regla en comento no tuviese excepciones Bogotá, D.C., julio 19 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 3° la Ley 1431 de 2011, “Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la

Constitución Política”.

Actor: JULIÁN ARTURO POLO ECHEVERRY.

Magistrada Ponente: ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO.

Expediente D-9102. Concepto 5403 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada, en ejercicio de su ciudadanía, por JULIAN ARTURO POLO Procurador General Concepto 5403 ECHEVERRY, en la cual solicita que se declare la inexequibilidad del literal a) del artículo 3° de la Ley 1431 de 2011, cuyo texto, con lo demandado en negritas, es el siguiente: LEY 1431 DE 2011 (enero 4) Diario Oficial No. 47.942 de 4 de enero de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de

la Constitución Política.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: Artículo 129. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.

Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3o de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5o del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito:

1. Consideración y aprobación del orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo.

2. Consideración y aprobación de actas de las sesiones.

3. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley.

4. Suspensión o prórroga de la sesión, declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza

mayor.

5. Declaratoria de sesión reservada.

6. Declaratoria de sesión informal.

7. Declaración de suficiente ilustración.

8. Mociones o expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario.

9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes.

10. Resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la corporación o de las comisiones.

11. Proposiciones para citaciones de control político, información general o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas.

12. Adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad.

2 Procurador General Concepto 5403

13. Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión.

14. Decisión sobre excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas.

15. Adopción de los informes de las Comisiones de Ética sobre suspensión de la condición Congresional.

16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.

17. El título de los proyectos siempre que no tenga propuesta de modificación.

18. La pregunta sobre si la cámara respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución.

19. La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso, alguna de sus cámaras o sus comisiones.

20. Los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza.

PARÁGRAFO 1o. La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista. PARÁGRAFO 2o. Aceptado o negado un impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo. ARTÍCULO 2o. El artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: Artículo 130. Votación nominal. Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen. En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará de manera

verbal su voto sí o no. Cuando se utilicen medios electrónicos en las votaciones, será el presidente de la Corporación o Comisión quien determine los tiempos entre la iniciación de la votación y el anuncio de su resultado sin exceder los treinta (30) minutos por votación. Dentro del año siguiente a la expedición de esta ley, las cámaras deberán implementar un sistema electrónico que permita que las votaciones nominales y el sentido del voto de los congresistas y los conteos correspondientes puedan visualizarse en tiempo real, por la Internet en archivos y formatos de fácil acceso y divulgación pública. Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se 3 Procurador General Concepto 5403 publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. El área administrativa en coordinación con las Secretarías Generales y las Secretarías Generales de las Comisiones Constitucionales y legales implementarán los mecanismos necesarios para que la publicación de que trata este artículo, sea a la mayor brevedad posible ágil y eficiente. El título de los proyectos de ley o de acto legislativo, tanto como el tránsito a la otra cámara y la pregunta sobre si la cámara o comisión respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o Acto Legislativo, podrá hacerse en una sola votación. ARTÍCULO 3o. La Ley 5ª de 1992 tendrá un artículo 131, el cual quedará

así: Artículo 131. Votación secreta. No permite identificar la forma como vota el Congresista. Las rectificaciones solo serán procedentes cuando el número de votos recogidos no sean igual al de los votantes. Esta votación solo se presentará en los siguientes eventos: a) Cuando se deba hacer elección; b) Para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos. Aprobado la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, la leyenda “Sí” o “No”, y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según el orden alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna dispuesta para el efecto. Previamente el Presidente designará una comisión escrutadora. ARTÍCULO 4o. Las disposiciones establecidas en la presente ley correspondientes a la votación nominal y pública, la votación ordinaria, se aplicarán a las demás corporaciones públicas de elección popular en el nivel departamental, distrital y municipal, e igualmente lo dispuesto en el artículo 131 antes previsto, sobre votación secreta. ARTÍCULO 5o. La presente ley rige desde su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que el literal a) del artículo 3° de la Ley 1431 de 2011, que modifica el artículo 131 de la Ley 5 de 1992, al establecer que la votación será secreta cuando se deba hacer una elección, vulnera los artículos 108 y 133 Superiores, que prevén la regla de la votación nominal y pública de los miembros del Congreso de la República.

Aduce que la norma demandada es contraria a la Carta, por cuanto los miembros de las corporaciones públicas, al momento de elegir, deben actuar consultando la justicia y el bien común. En sus palabras: “…se evidencia una contradicción y ambigüedad por cuanto los miembros de las corporaciones públicas (…) [cuando] realizan elecciones, deben 4 Procurador General Concepto 5403 hacerlo conforme al principio de responsabilidad política ante los electores y frente a la sociedad por mandato expreso reconocido en el artículo 133 Constitucional, el cual se desvirtúa y pierde su razón de ser si la decisión o acto –voto del representante populares secreto y por tanto desconocido”. Agrega que la votación secreta en materia tan importante como la elección de servidores públicos, entre ellos los responsables de los órganos de control y de defensa y protección de los derechos y garantías de los asociados y del patrimonio público, impide el control de los electores sobre sus representantes, en especial en cuanto tiene que ver con la posibilidad de verificar la coherencia entre las convicciones, ideales, propósitos y objetivos de dichos representantes y sus votos. Asume que existe un contrasentido al permitirse una votación secreta, cuando el acceso a las sesiones es público, las decisiones y sus correspondientes actas se publican, las sesiones se transmiten por los medios de comunicación. Todo puede saberse, menos lo más importante: el voto. Arguye que la votación secreta no permite verificar si se acata o no el régimen de bancadas, pues hace imposible la tarea de verificar al interior de los miembros de la bancada la sujeción a las directrices u órdenes de

ésta. Para que el texto cuestionado guarde armonía con la norma constitucional que implementó el régimen de bancadas, debe permitirse que el voto de un miembro de un partido o movimiento político que actúa como bancada sea público, nominal y, con ello verificable, en cuanto la norma demandada no lo permite, su texto es inconstitucional. Aclara en su demanda el ciudadano Polo Echeverry, que cuando la Corte hizo su pronunciamiento sobre un texto similar, en la Sentencia C-245 de 1996, no se encontraba vigente el régimen de bancadas establecido en el Acto Legislativo 01 de 2009 modificatorio del artículo 108 de la Carta Política. 5 Procurador General Concepto 5403

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el literal a) del artículo 3° de la Ley 1431 de 2011, que modificó el artículo 131 de la Ley 5ª de 1992, al regular el voto secreto de los congresistas cuando se deba hacer una elección, vulnera la regla del voto nominal y público, e impide a los partidos y movimientos políticos el control de la sujeción de sus miembros al régimen de bancadas.

3. Análisis jurídico.

El artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009, que modifica el artículo 133 Superior, establece la regla de que el voto de los congresistas debe ser nominal y público. A renglón seguido, este mismo artículo prevé la posibilidad de que la ley pueda determinar excepciones a esta regla. Para constatarlo, basta traer a cuento su texto, que es el siguiente: Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al

pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Si bien es cierto que la regla constitucional es la del voto nominal y público, no lo es menos que la Carta autoriza a la ley para determinar excepciones a esta regla. La Ley 1431 de 2011, “Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”, en la cual se encuentra la norma demandada, corresponde justamente al ejercicio de la competencia del legislador que emana de dicha autorización constitucional. La discusión sobre la conveniencia o inconveniencia de la Ley 1431 de 2011 puede darse en el ámbito político, pero no cabe en el ámbito jurídico, en especial al momento de realizarse el control de constitucionalidad. Y no cabe en este ámbito, porque el mismo artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009, al tiempo que fija como regla la votación nominal y pública de los 6 Procurador General Concepto 5403 congresistas, autoriza a la ley para determinar las excepciones a esta regla. Es obvio que la excepción choca con la regla, por eso mismo es excepción, pero de ello no se sigue que la excepción, sólo por serlo, resulte contraria a la Carta. En el caso sub examine el legislador tiene competencia constitucional para determinar excepciones a la regla de la votación nominal y pública; la Carta no fija límites explícitos o precisos al ejercicio de esta competencia, por lo

tanto, el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa; y la norma legal demandada, en sí misma considerada, no resulta irrazonable o desproporcionada. Estas circunstancias son innegables, así fuera deseable que la regla en comento no tuviese excepciones. En vista de las anteriores circunstancias, la norma demandada no vulnera el artículo 133 Superior, sino que lo realiza. De que el voto sea secreto no se sigue per se, como parece asumirlo el actor, que el voto no consulte la justicia y el bien común. Por ser secreto el voto, no es posible identificar la forma cómo vota cada congresista, y ello puede hacer difícil la tarea de constatar su coherencia o su sujeción a la bancada, pero estas son consecuencias que se siguen de su condición excepcional, que está permitida por la propia Carta. Dado que el actor omite considerar en su demanda el contenido completo del artículo 133 Superior, para quedarse sólo con la regla, sus cargos carecen de los mínimos argumentativos que deben satisfacer toda demanda de inconstitucionalidad, conforme lo precisa la Corte, entre otras, en la Sentencia C-1052 de 2001. Ante esta circunstancia, el Ministerio Público solicitará a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del literal a) del artículo 3 de la Ley 1431 de 2011.

4. Conclusión.

7 Procurador General Concepto 5403 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que se INHIBA de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del literal a) del artículo 3 de la Ley 1431 de 2011, por ineptitud sustancial de la demanda.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 8