PGN - ZONA FRANCA - No se encuentra en la normativa que rige las zona

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. CONFIGURACIÓN NORMATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-El cual incluye la facultad de crear, modificar y eliminar impuestos, establecer los elementos que los integran (sujetos, hecho y base gravable, tarifas, etc.), así como conceder beneficios y deducciones fiscales/CONFIGURACIÓN NORMATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites en el respeto de los distintos mandatos superiores En atención a lo dispuesto en los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha señalado que el legislador tiene un amplio margen de libertad de configuración normativa en materia tributaria, el cual incluye la facultad de crear, modificar y eliminar impuestos establecer los elementos que los integran (sujetos, hecho y base gravable, tarifas, etc.), así como conceder beneficios y deducciones fiscales Con todo, la libertad de configuración normativa del legislador en materia fiscal encuentra límites en el respeto de los distintos mandatos superiores, entre ellos, los principios de igualdad y equidad tributaria contemplados en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Carta Política. Sobre el particular, en la jurisprudencia constitucional se ha explicado que: PRINCIPIO DE IGUALDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA-Están inescindiblemente ligados en materia fiscal, pero pueden ser particularizados Entonces, los principios de igualdad y equidad tributaria están inescindiblemente

ligados en materia fiscal, pero pueden ser particularizados en atención a que “el principio de equidad tributaria es una manifestación de la igualdad en el campo impositivo, que resulta diferenciable del derecho a la igualdad, en tanto este último corresponde a un criterio universal de protección, mientras que el principio de equidad adquiere una especial relevancia en el ámbito tributario, como límite al ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador”. TEST LEVE DE RAZONABILIDAD-Para determinar si una norma tributaria es conforme a los principios de igualdad y equidad tributaria/ TEST LEVE DE RAZONABILIDAD-En relación con el trato diferencial cuestionado, supera un test leve de razonabilidad Para empezar, se advierte que los preceptos demandados tienen una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, ya que buscan optimizar el mandato superior de eficiencia tributaria. En concreto: ZONA FRANCA-No se encuentra en la normativa que rige las zonas francas una prohibición de exportar para los usuarios industriales Aunado a lo anterior, se advierte que la norma acusada tampoco afecta la igualdad y la equidad tributaria, porque “no se encuentra en la normativa que rige las zonas francas una prohibición de exportar para los usuarios industriales” y, por consiguiente, aquellos Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 pueden acceder al beneficio tributario examinado modificando su modelo de negocio a fin de incorporar actividades comerciales en el exterior

DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Al superar el test leve de razonabilidad, puede concluirse que no desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria (artículos 13, 95.9 y 363 Superiores) Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 20 de febrero de 2024 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15530

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Natalia Torres Pérez contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada Ponente: Paola Andrea Meneses

Mosquera

Concepto No.: 7318

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes La ciudadana Natalia Torres Pérez interpone demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 (numerales 1°, 2° y 3°, así como parágrafos 6° y transitorio), que modifica el artículo 240-1 del Estatuto Tributario, cuyo texto puede consultarse en el Diario Oficial 52.247.

En concreto, la actora considera que la norma acusada desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria2, ya que carece de fundamento constitucional el

trato diferente que establece en la tarifa del impuesto de renta entre los usuarios de zonas francas que realizan exportaciones y los sujetos que no adelantan dicha actividad económica.

II. Consideraciones del Ministerio Público En atención a lo dispuesto en los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha señalado que el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en materia tributaria3, el cual incluye la competencia para crear, modificar y eliminar impuestos, para establecer los elementos que los 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5.

Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política. 3 “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 integran (sujetos, hechos y bases gravables, tarifas, etc.), así como para conceder

beneficios y deducciones fiscales4. Con todo, la referida libertad de configuración normativa encuentra límites en el respeto de los distintos mandatos superiores, entre ellos, los principios de igualdad y equidad tributaria contemplados en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Carta Política. Sobre el particular, en la jurisprudencia constitucional se ha explicado que: (a) El principio de igualdad es un criterio general de naturaleza relacional que gobierna las diferentes relaciones entre el Estado y los individuos, el cual involucra: “(i) el deber de prodigar tratamiento análogo a los sujetos que están en condiciones relevantes similares; (ii) la procedencia del tratamiento jurídico diverso a los mismos sujetos o situaciones, cuando sus condiciones fácticas son disímiles; y (iii) la obligación de asegurar la eficacia de los derechos de aquellas personas o grupos tradicionalmente discriminados, o que están en situación de debilidad manifiesta”5; y (b) El principio de equidad hace referencia a la necesidad de ponderar “la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados”6. Así pues, es claro que los principios de igualdad y equidad tributaria están inescindiblemente ligados en materia fiscal, pero pueden ser particularizados en atención a que “el principio de equidad tributaria es una manifestación de la igualdad en el campo impositivo, que resulta diferenciable del derecho a la igualdad, en tanto este último corresponde a un criterio universal de protección, mientras que el principio de equidad adquiere una especial relevancia en el ámbito

tributario, como límite al ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador”7. Ahora bien, en cuanto a la metodología para determinar si una norma tributaria es conforme a los principios de igualdad y equidad tributaria, en la jurisprudencia se ha sostenido que se debe utilizar un test leve de razonabilidad, que se “limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, es decir, se verifica si el fin y el medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”8. 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-430 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-711 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-625 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-1003 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), y C-333 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo). 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-117 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-734 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-117 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 8 Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 2017 (M.P. José Antonio Cepeda Amarís). Ciertamente, se ha advertido que el escrutinio debe ser débil “en la medida en que el Congreso tiene un amplio margen de

configuración” en materia fiscal y, por ende, “sólo si de manera directa la norma (…) incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar su inconstitucionalidad” (Sentencia C-087 de 2019, M.P Antonio José Lizarazo Ocampo). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 Claro lo anterior, la Procuraduría General de la Nación considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, porque la norma acusada es una manifestación legítima de la libertad de configuración del legislador en materia fiscal, dado que supera un test leve de razonabilidad, conforme pasa a explicarse. Para empezar, se tiene que la disposición demandada reduce la tarifa ordinaria del impuesto de renta de los usuarios industriales de zonas francas del 35% al 20% para aquellos que realicen exportaciones en las condiciones fijadas en la ley, generando dos regímenes de contribución9. Específicamente, por una parte, se encuentran “los usuarios industriales de bienes y/o servicios de zonas francas que exportan” y, por otra, “los mismos usuarios, pero que no tienen vocación exportadora”. Al respecto, en primer lugar, se pone de presente que la norma acusada contiene una diferenciación que persigue una finalidad que no se encuentra prohibida por la Constitución Política. En efecto: (i) A partir de los antecedentes legislativos, se observa que el objetivo “del tratamiento preferencial en el impuesto de renta y complementarios al cual pueden acceder los usuarios de Zona Franca” es “incentivar las exportaciones

del segmento productivo”10; y (ii) El referido propósito no se encuentra prohibido por las normas de la Carta Política y, en cambio, se asocia con el mandato superior de promover la internacionalización de las relaciones económicas, así como la facultad constitucional de la administración de incentivar determinadas actividades productivas11. En segundo lugar, se advierte que la reducción de la tarifa del impuesto de renta es un instrumento adecuado para cumplir la mencionada finalidad, dado que su aplicación reduce la carga fiscal de las empresas exportadoras y, en este sentido, permite mejorar la gestión financiera en procura de la competitividad12. En punto de ello, la Corte Constitucional ha resaltado que “la existencia de tarifas especiales –que excluyan las ordinarias– para el cobro de un impuesto” constituye una medida idónea y razonable para “fomentar la inversión e impulsar el crecimiento económico”, en tanto “beneficia al contribuyente” con la disminución del monto de sus obligaciones tributarias, pero no “deja de lado el recaudo de recursos”13. Así las cosas, se comparte la posición de los intervinientes que ponen de presente que el precepto cuestionado “persigue un fin constitucional válido, pues busca promover las exportaciones, compensando la carga tributaria que causa el 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-384 de 2023 (M.P. Diana Fajardo Rivera y Alejandro Linares Cantillo). 10 Cfr. Gaceta del Congreso 917 de 2022, página 15. 11 Cfr. Artículos 226 y 334 de la Constitución Política. 12 Cfr. Cárdenas, M., & Mercer, V. El sistema tributario colombiano: Impacto sobre la eficiencia y la

competitividad. Bogotá: Cámara de Comercio Colombo-Americana (2005). 13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-304 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 impuesto de renta para que las compañías colombianas puedan competir frente a compañías extranjeras”14. Aunado a lo anterior, se advierte que la norma acusada tampoco afecta la igualdad y la equidad tributaria, porque “no se encuentra en la normativa que rige las zonas francas una prohibición de exportar para los usuarios industriales”15 y, por consiguiente, aquellos pueden acceder al beneficio tributario examinado modificando su modelo de negocio a fin de incorporar actividades comerciales en el exterior16. En este orden de ideas, el Ministerio Público solicitará que se declare la exequibilidad de la norma acusada (numerales 1°, 2° y 3°, así como parágrafos 6° y transitorio del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022), ya que, al superar el test leve de razonabilidad, puede concluirse que no desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria (artículos 13, 95.9 y 363 Superiores)17.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de los numerales 1°, 2° y 3°, así como de los parágrafos 6° y transitorio del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022,

“Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Gloria María Arcila Aristizábal – Asesora Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 14 Cfr. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 15 Cfr. Intervención Presidencia de la República. 16 Cfr. Concepto 7224 del 24 de julio de 2023 de la Procuraduría General de la Nación (Proceso D-15215). 17 Así, la Procuraduría General de la Nación comparte la posición defendida en las intervenciones presentadas por la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero.

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