RELE CIDH - Informe Anual 2010

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OEA/Ser.L/V/II.

Doc. 5 7 marzo 2011

Original: Español

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INFORME DE LA RELATORÍA ESPECIAL PARA LA

LIBERTAD DE EXPRESIÓN

Dra. Catalina Botero Relatora Especial para la Libertad de Expresión

INFORME ANUAL DE LA RELATORÍA PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

2010 ÍNDICE Página INTRODUCCIÓN.................................................................................................................... v TABLA DE ACRÓNIMOS Y REFERENCIAS................................................................................vi CAPÍTULO I INFORMACIÓN GENERAL.................................................................................1

A. Creación de la Relatoría Especial y respaldo institucional......................................1

B. Mandato de la Relatoría....................................................................................4

C. Principales actividades de la Relatoría Especial....................................................5

1. Sistema de casos individuales: Litigio estratégico en materia de libertad de expresión dentro del sistema interamericano........................................5

2. Medidas cautelares...............................................................................9

3. Audiencias públicas............................................................................11

4. Visitas oficiales..................................................................................11

5. Seminarios y talleres de trabajo con actores estratégicos en la región.......13

6. Informe Anual y producción de conocimiento experto.............................19

1. Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión................................................................................19

7. Pronunciamientos y declaraciones especiales: el ejercicio de la magistratura de opinión.......................................................................21

D. Equipo de trabajo de la Relatoría Especial.........................................................22

E. Financiamiento .............................................................................................23

CAPÍTULO II EVALUACIÓN SOBRE EL ESTADO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN EL HEMISFERIO........................................................................................25

A. Introducción y metodología.............................................................................25

B. Evaluación sobre la situación de la libertad de expresión en los Estados miembros.26

1. Argentina..........................................................................................26

2. Bahamas...........................................................................................35

3. Belice................................................................................................36

4. Bolivia...............................................................................................37

5. Brasil................................................................................................43

6. Canadá..............................................................................................51

7. Chile.................................................................................................58

8. Colombia...........................................................................................60

9. Costa Rica.........................................................................................75

10. Cuba.................................................................................................78

11. Ecuador.............................................................................................82

12. El Salvador........................................................................................94

13. Estados Unidos..................................................................................96

14. Guatemala....................................................................................... 106

15. Guyana........................................................................................... 109

16. Haití................................................................................................ 110

17. Honduras......................................................................................... 112

18. Jamaica .......................................................................................... 123

19. Nicaragua........................................................................................ 124 iii

Página

20. Panamá........................................................................................... 126

21. Paraguay......................................................................................... 121

22. Perú................................................................................................ 133

23. República Dominicana....................................................................... 141

24. Surinam........................................................................................... 143

25. Trinidad y Tobago............................................................................. 144

26. Uruguay.......................................................................................... 144

27. Venezuela........................................................................................ 146

28. México: Informe Especial sobre la Libertad de Expresión en México 2010............................................................................... 184

29. Metodología para la elaboración de los informes especiales de país de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión................................. 289

CAPÍTULO III ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS................................................................................................. 317 El derecho de las víctimas de violaciones de derechos humanos de acceder a la

información que resida en dependencias estatales sobre dichas violaciones........ 317 1. ¿Tienen derecho las víctimas de graves violaciones de derechos humanos ... o sus familiares a acceder a la información sobre tales violaciones cuando esta repose en los archivos de las fuerzas de seguridad del Estado......... 317

2. Las obligaciones positivas del Estado en relación con el acceso a la información sobre violaciones masivas de derechos humanos ................ 324

3. La obligación de adecuar el régimen jurídico de los Estados a las obligaciones internacionales............................................................... 325

4. La sentencia de la Corte en el caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil y el derecho de acceso a la información............. 328

CAPÍTULO IV BUENAS PRÁCTICAS JUDICIALES EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN AMÉRICA................................................................ 331

A. Introducción ............................................................................................... 331

B. Buenas Prácticas Judiciales en Derechos Humanos.......................................... 332

C. Decisiones Nacionales que Constituyen Buenas Prácticas Judiciales en Materia de Acceso a la Información........................................................................... 333

1. Jurisprudencia sobre la naturaleza y alcance del derecho de acceso a la información como derecho fundamental autónomo......................... 334

2. Jurisprudencia sobre la titularidad universal del derecho de acceso a la información................................................................................ 337

3. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación........................ 340

4. Jurisprudencia sobre la aplicación del principio de máxima divulgación para ordenar el acceso a información sobre publicidad oficial................. 341

5. Jurisprudencia sobre acceso a la información sobre financiación de partidos políticos.............................................................................. 341

6. Jurisprudencia sobre el derecho a conocer los salarios o ingresos

provenientes de recursos públicos...................................................... 342

7. Jurisprudencia sobre publicidad de información estadística.................... 343

8. Jurisprudencia sobre acceso a información personal de beneficiarios de programas sociales....................................................................... 344

9. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación como garantía de participación y control ciudadano en el Estado democrático............... 345 iv

Página

10. Principio de máxima divulgación como límite frente al secreto bancario y bursátil cuando se trata de fondos públicos....................................... 347

11. Jurisprudencia sobre la obligación de contar con un procedimiento administrativo de acceso a la información: simple, rápido y gratuito........ 348

12. Jurisprudencia sobre el acceso a información y el deber de crear y conservar archivos......................................................................... 351

13. Jurisprudencia sobre el deber del Estado de justificar cualquier denegación de una solicitud de acceso a la información......................... 352

14. Jurisprudencia sobre el derecho de acceso ante una solicitud de información que representa una carga especialmente onerosa para el Estado............. 352

15. Jurisprudencia sobre acceso a la información de datos personales: la definición de ¨dato personal¨............................................................ 353

16. Jurisprudencia sobre el acceso a archivos y registros públicos en los cuales obra información solicitante................................................ 355

17. Jurisprudencia sobre el derecho de acceso a la información de individuos que son o hayan sido oficiales públicos............................................... 356

18. Jurisprudencia sobre las restricciones del derecho de acceso a la información: régimen general de los límites del derecho de acceso a la información.................................................................................. 357

19. Jurisprudencia sobre la necesidad de que los límites se encuentren fijados por ley.................................................................................. 359

20. Jurisprudencia sobre la necesidad de que la reserva de la información

se establezca por plazos limitados y razonables.................................... 360

21. Jurisprudencia sobre la prueba del daño y la necesidad de realizar un juicio de proporcionalidad estricto cuando se invoque el carácter reservado de la información.............................................................. 361.

22. Jurisprudencia sobre la aplicación restrictiva del concepto de seguridad nacional .......................................................................................... 363

23. Jurisprudencia sobre acceso a la información de documentos que guarden una relación directa con la comisión de violaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario............................................... 364

CAPÍTULO V PRINCIPIOS SOBRE REGULACIÓN D ELA PUBLICIDAD OFICIAL EN EL SISTEMA

INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS............... 369

A. El caso de la publicidad oficial....................................................................... 371

B. Principios rectores en materia de publicidad oficial........................................... 378

1. Establecimiento de leyes especiales, claras y precisas........................... 378

2. Objetivos legítimos de la publicidad oficial........................................... 379

3. Criterios de distribución de la pauta estatal.......................................... 380

4. Planificación adecuada...................................................................... 382

5. Mecanismos de contratación.............................................................. 382

6. Transparencia y acceso a la información.............................................. 383

7. Control externo de la asignación publicitaria......................................... 385

8. Pluralismo informativo y publicidad oficial............................................ 387

CAPÍTULO VI CONLUSIONES Y RECOMENDACIONES......................................................... 389

A. Violencia contra periodistas y medios de comunicación.................................... 389

B. Criminalización de la expresión e impulso de la proporcionalidad en las acciones ulteriores....................................................................................... 390 v

Página

C. Manifestaciones de altas autoridades estatales con base en la línea editorial....... 390

D. Censura previa............................................................................................ 391

E. Asignación discriminatoria de la publicidad oficial............................................ 391

F. Avances en materia de acceso a la información............................................... 391

G. Asignación de frecuencias radioeléctricas Anexos ............................................................................................................................ 395

A. Convención Americana sobre Derechos Humanos – Artículo 13........................ 395

B. Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión...................................... 396

C. Declaraciones Conjuntas

1. Declaración conjunta del Décimo Aniversario: Diez Desafíos Claves para la Libertad de Expresión en la Próxima Década.............................. 399

2. Declaración Conjunta Sobre Wikileaks................................................. 405

D. Comunidados de Prensa............................................................................... 407 vi

TABLA DE ACRÓNIMOS Y REFERENCIAS

CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos

CADHP: Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos Convención Americana: Convención Americana sobre Derechos Humanos Convenio Europeo: Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de

las Libertades Fundamentales Corte Interamericana: Corte Interamericana de Derechos Humanos Declaración de Principios: Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión Declaración Americana: Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

OEA: Organización de los Estados Americanos

OIT: Organización Internacional del Trabajo ONU: Organización de las Naciones Unidas OSCE: Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Relatoría Especial: Relatoría Especial para la Libertad de Expresión

Tribunal Europeo: Tribunal Europeo de Derechos Humanos UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura vii

INFORME ANUAL DE LA RELATORÍA PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

2010

INTRODUCCIÓN

1. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (en adelante la “Relatoría Especial”) fue creada por la CIDH en octubre de 1997, durante su 97º Período de Sesiones. Desde su establecimiento, la Relatoría Especial contó con el respaldo de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (en adelante la “OEA”), las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los periodistas y, principalmente, las víctimas de violaciones al derecho a la libertad de expresión. En efecto, quienes han acudido al sistema interamericano de derechos humanos como mecanismo de protección y garantía de la libertad de expresión, han visto en la Relatoría Especial un apoyo decisivo para restablecer las garantías necesarias al ejercicio de sus derechos y para asegurar que se reparen las consecuencias derivadas de su vulneración.

2. Desde su creación, la Relatoría Especial ha trabajado en la promoción del derecho a la libertad de expresión a través de la asistencia técnica en casos individuales ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Con el mismo propósito, y en el marco de la CIDH, la Relatoría Especial ha preparado informes temáticos y de países, ha realizado visitas oficiales y viajes de promoción, y ha participado en decenas de conferencias y seminarios que han logrado sensibilizar y capacitar a cientos de funcionarios públicos, periodistas y defensores del

derecho a la libertad de expresión.

3. El Informe Anual 2010 obedece a la estructura básica de informes anuales anteriores y cumple con el mandato establecido por la CIDH a la Relatoría Especial. El informe se inicia con un capítulo introductorio general que explica en detalle el mandato de la oficina, los logros más relevantes de la Relatoría Especial en sus doce años de trabajo y las actividades realizadas durante

2010.

4. El capítulo II presenta la tradicional evaluación de la situación de la libertad de expresión en el hemisferio. Durante 2010 la Relatoría Especial recibió información de múltiples fuentes sobre las situaciones que podrían afectar el ejercicio de la libertad de expresión y los avances en las garantías de este derecho. Siguiendo la metodología de los informes anuales anteriores, estos datos fueron evaluados a la luz de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión (en adelante la “Declaración de Principios”), aprobada por la CIDH en 2000. La Declaración de Principios constituye una interpretación autorizada del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la “Convención Americana”), así como un importante instrumento para ayudar a los Estados a abordar problemas y promover, garantizar y respetar el derecho a la libertad de expresión.

5. A partir del análisis de las situaciones que se reportan en el hemisferio, la Relatoría Especial subrayó algunos desafíos que enfrentan los Estados de la región. En particular, el capítulo II de este informe pone énfasis en los asesinatos, agresiones y amenazas contra los periodistas. Los Estados tienen la obligación de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de estos hechos, no

sólo para reparar a sus víctimas y familiares, sino también para prevenir la ocurrencia de hechos futuros de violencia e intimidación. Asimismo, la Relatoría Especial considera importante llamar la atención sobre otros aspectos de la libertad de expresión en las Américas, como el reconocimiento de algunas buenas prácticas judiciales respecto del derecho de acceso a la información; los avances en este derecho respecto de información sobre violaciones de derechos humanos contenida en archivos estatales; la importancia de reformar algunos mecanismos – como la publicidad oficial– que pueden ser empleados como formas de censura indirecta y la necesidad de establecer una metodología estándar que permita hacer un monitoreo adecuado de la situación en materia de libertad de expresión, entre otros temas. viii

6. La intensa labor desarrollada por la Relatoría Especial le ha permitido consolidarse como una oficina experta a cargo de la promoción y el monitoreo del respeto a la libertad de expresión en el hemisferio. Este posicionamiento ha generado, a su vez, un incremento sustancial en las expectativas de la sociedad regional sobre la labor y desempeño de la Relatoría Especial. Para hacer frente a esta demanda, es necesario dar atención no sólo al apoyo institucional y político de la Relatoría Especial, sino también a su respaldo financiero, pues sin éste no sería posible su funcionamiento ni el despliegue de las actividades que exige su mandato. La Relatoría Especial no recibe directamente recursos del fondo regular de la OEA, por lo que su sostén depende, en gran medida, de las contribuciones voluntarias que han realizado algunos Estados, y los aportes de

fundaciones y organismos de cooperación para proyectos específicos. Es importante exhortar, una vez más, a los Estados miembros de la OEA a seguir los pasos de aquellos países que han respondido al llamado de las cumbres hemisféricas de apoyar a la Relatoría Especial. El Plan de Acción aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec en abril de 2001, establece que, “para fortalecer la democracia, crear prosperidad y desarrollar el potencial humano, los Estados apoyarán la labor del sistema interamericano de derechos humanos en el área de libertad de expresión, a través del Relator Especial de la CIDH para la Libertad de Expresión”.

7. La Relatoría Especial agradece las contribuciones financieras recibidas durante 2010 por parte de Costa Rica, los Estados Unidos de América, Francia, el Reino Unido, Suecia, Suiza y la Comisión Europea. Una vez más, la Relatoría Especial invita a otros Estados a que se sumen a este importante apoyo.

8. La Relatora Especial, Catalina Botero Marino, agradece la confianza de la CIDH y destaca la labor de sus antecesores en la consolidación de la Relatoría Especial. En particular, la Relatora Especial agradece a su equipo de trabajo por la labor comprometida y ejemplar que ha llevado a cabo. Este informe anual es fruto de su esfuerzo y dedicación.

9. El presente informe anual pretende contribuir al establecimiento de un mejor ambiente para el ejercicio de la libertad de expresión en toda la región y, por ese mecanismo, asegurar el fortalecimiento de la democracia, el bienestar y el progreso de los habitantes del

hemisferio. Su objetivo es colaborar con los Estados miembros de la OEA en la visibilización de los problemas que todos queremos resolver, así como en la formulación de propuestas y recomendaciones viables asentadas en la doctrina y la jurisprudencia regional. Para lograr ese propósito, es necesario que el trabajo de la Relatoría Especial sea entendido como un insumo útil para la respuesta de los desafíos que afrontamos, que dé lugar a un diálogo amplio y fluido, no sólo con los Estados miembros de la OEA, sino también con los integrantes de la sociedad civil, y los y las comunicadoras sociales de toda la región. ix

CAPÍTULO I INFORMACIÓN GENERAL

A. Creación de la Relatoría Especial y respaldo institucional

1. La Relatoría Especial fue creada por la CIDH en octubre de 1997, durante su 97º Período de Sesiones, por decisión unánime de sus miembros. La Relatoría Especial fue establecida como una oficina permanente e independiente que actúa dentro del marco y con el apoyo de la CIDH. Con ello, la CIDH buscó estimular la defensa hemisférica del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, considerando su papel fundamental en la consolidación y desarrollo del sistema democrático, así como en la protección, garantía y promoción de los demás derechos humanos. En su 98º Período de Sesiones, celebrado en marzo de 1998, la CIDH definió de manera general las características y funciones de la Relatoría Especial y decidió crear un fondo voluntario para su asistencia económica.

2. La iniciativa de la CIDH de crear una Relatoría Especial de carácter permanente encontró pleno respaldo en los Estados Miembros de la OEA. En efecto, durante la Segunda Cumbre

de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron el papel fundamental que tiene el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, y manifestaron su satisfacción por la creación de la Relatoría Especial. En la Declaración de Santiago, adoptada en abril de 1998, los Jefes de Estado y de Gobierno señalaron lo siguiente: Coincidimos en que una prensa libre desempeña un papel fundamental [para la defensa de los derechos humanos] y reafirmamos la importancia de garantizar la libertad de expresión, de información y de opinión. Celebramos la reciente constitución de un Relator Especial para la Libertad de Expresión, en el marco de la Organización de los Estados Americanos1.

3. Asimismo, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas se comprometieron a apoyar a la Relatoría Especial. Sobre el particular, en el Plan de Acción de la citada cumbre se recomendó lo siguiente: Fortalecer el ejercicio y respeto de todos los derechos humanos y la consolidación de la democracia, incluyendo el derecho fundamental a la libertad de expresión, información y de pensamiento, mediante el apoyo a las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en este campo, en particular a la recién creada Relatoría Especial para la Libertad de

Expresión2.

4. Durante la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec, Canadá, los Jefes de Estado y de Gobierno ratificaron el mandato de la Relatoría Especial, agregando el siguiente punto a su agenda: Apoyarán la labor del [s]istema [i]nteramericano de [d]erechos [h]umanos en materia de

libertad de expresión a través del Relator Especial [para la] Libertad de Expresión de la CIDH, y procederán a la difusión de los trabajos de jurisprudencia comparada, y buscarán, asimismo, asegurar que su legislación nacional sobre libertad de expresión esté conforme a las obligaciones jurídicas internacionales3. 1 Declaración de Santiago. Segunda Cumbre de las Américas, 18-19 de abril de 1998, Santiago, Chile. En: Documentos Oficiales del Proceso de Cumbres de Miami a Santiago. Volumen I. Oficina de Seguimiento de Cumbres, OEA. 2 Plan de Acción. Segunda Cumbre de las Américas, 18-19 de abril de 1998, Santiago, Chile. En: Documentos Oficiales del Proceso de Cumbres de Miami a Santiago. Volumen I. Oficina de Seguimiento de Cumbres, OEA. 3 Plan de Acción. Tercera Cumbre de las Américas, 20-22 de abril de 2001, Quebec, Canadá. Disponible en: http://www.summit-americas.org/iii_summit/iii_summit_poa_sp.pdf 2

5. En distintas oportunidades, la Asamblea General de la OEA ha manifestado su respaldo a la labor de la Relatoría Especial y le ha encomendado el seguimiento o análisis de algunos de los derechos que integran la libertad de expresión. En 2005, la Asamblea General de la OEA aprobó la resolución 2149 (XXXV-O/05), que reafirmó el derecho a la libertad de expresión, reconoció las importantes contribuciones realizadas en el Informe Anual 2004 de la Relatoría Especial y exhortó al seguimiento de los temas incluidos en ese informe, tales como: la evaluación

de la situación de la libertad de expresión en la región; las violaciones indirectas a la libertad de expresión; el impacto de la concentración en la propiedad de los medios de comunicación social; y el tratamiento de las expresiones de odio en la Convención Americana4. La Relatoría Especial ha analizado estos temas en distintos informes anuales, en el marco de la evaluación de la situación de la libertad de expresión en la región, y en el cumplimiento de su tarea de crear conocimiento experto y promover estándares regionales en la materia.

6. En 2006, la Asamblea General de la OEA reiteró su respaldo a la Relatoría Especial a través de la resolución 2237 (XXXVI-O/06). En esta resolución, la Asamblea General reafirmó el derecho a la libertad de expresión, reconoció las importantes contribuciones realizadas en el Informe Anual 2005 de la Relatoría Especial, y exhortó al seguimiento de los temas que figuran en dicho informe, que incluyeron, entre otros, las manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la libertad de reunión, así como la libertad de expresión y los procesos electorales5. Al igual que en el caso anterior, la Relatoría Especial ha hecho un seguimiento de estos temas en su evaluación anual sobre la situación de la libertad de expresión en la región. En la misma resolución, la Asamblea General solicitó convocar a una sesión especial en la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos para profundizar la jurisprudencia internacional sobre el artículo 13 de la Convención Americana, y tratar específicamente temas como las manifestaciones públicas y la libertad de

expresión, así como los desarrollos y alcances del artículo 11 de la Convención Americana. Esta sesión se celebró el 26 y 27 de octubre de 2007.

7. En 2007, la Asamblea General de la OEA aprobó la resolución 2287 (XXXVII-O/07), por medio de la cual invitó a los Estados miembros a considerar las recomendaciones de la Relatoría Especial en materia de leyes sobre difamación. En esta resolución, la Asamblea General reiteró su pedido de convocar a una sesión especial en la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos para profundizar la jurisprudencia internacional existente relativa al artículo 13 de la Convención Americana. Esta sesión se realizó el 28 y 29 de febrero de 2008.

8. Durante 2008, la Asamblea General aprobó la resolución 2434 (XXXVIII-O/08), que reafirmó el derecho a la libertad de expresión y reiteró a la CIDH la tarea de hacer seguimiento adecuado al cumplimiento de los estándares en esta materia, así como la profundización del estudio de los temas contenidos en los informes anuales. En la resolución también se invitó a los Estados miembros de la OEA a considerar las recomendaciones de la Relatoría Especial en materia de leyes sobre difamación, en el sentido de derogar o enmendar las normas que tipifican como delito el desacato, la difamación, la injuria y la calumnia, y en tal sentido, regular estas conductas en el ámbito exclusivo del derecho civil.

9. En 2009 la Asamblea General aprobó la resolución 2523 (XXXIX-O/09), que resaltó la importancia de las recomendaciones de la Relatoría Especial contenidas en los informes anuales

2004, 2005, 2006, 2007 y 2008. Igualmente, reiteró a la CIDH realizar el seguimiento de las recomendaciones contenidas en dichos informes y, de manera especial, invitó a los Estados 4 CIDH. Informe Anual 2004. Volumen III. Capítulos II, V y VII. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=459&lID=2 5 CIDH. Informe Anual 2005. Volumen II. Capítulos V y VI. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=662&lID=2 3 miembros de la OEA a considerar las recomendaciones de la Relatoría Especial, en el sentido de derogar o enmendar las leyes