RELE CIDH - Informe Anual 2008

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OEA/Ser.L/V/II.134

Doc. 5 rev. 1 25 febrero 2009

Original: Español

IINNFFOORRMMEE AANNUUAALL DDEE LLAA

CCOOMMIISSIIÓÓNN IINNTTEERRAAMMEERRIICCAANNAA DDEE

DDEERREECCHHOOSS HHUUMMAANNOOSS

22000088

VOLUMEN III

INFORME DE LA RELATORÍA ESPECIAL PARA LA

LIBERTAD DE EXPRESIÓN

SECRETARÍA GENERAL

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

1889 F ST. N.W.

WASHINGTON, D.C. 20006

2009

Internet: http://www.cidh.org

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

IINNFFOORRMMEE DDEE LLAA RREELLAATTOORRÍÍAA

EESSPPEECCIIAALL PPAARRAA LLAA LLIIBBEERRTTAADD

DDEE EEXXPPRREESSIIÓÓNN

Dra. Catalina Botero Relatora Especial para la Libertad de Expresión

SECRETARÍA GENERAL

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

1889 F St. N.W.

WASHINGTON, D.C. 20006

2009

Internet: http://www.cidh.org IINNFFOORRMMEE AANNUUAALL DDEE LLAA RREELLAATTOORRÍÍAA PPAARRAA LLAA LLIIBBEERRTTAADD DDEE EEXXPPRREESSIIÓÓNN 22000088

ÍNDICE INTRODUCCIÓN GENERAL.....................................................................................................1

CAPÍTULO I INFORMACIÓN GENERAL......................................................................5

A. Creación de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión y respaldo institucional....................................................................................................5

B. Mandato de la Relatoría Especial.......................................................................7

C. Principales actividades de la Relatoría Especial....................................................9

1. Sistema de casos individuales: El litigio estratégico en materia de libertad de expresión dentro del sistema interamericano........................9

2. Medidas cautelares.............................................................................11

3. Audiencias públicas............................................................................12

4. Visitas oficiales..................................................................................13

5. Seminarios y talleres de trabajo con actores estratégicos en la región.......14

6. Informe anual y producción de conocimiento experto..............................16

7. Pronunciamientos y declaraciones especiales: el ejercicio de la magistratura de opinión.......................................................................17

D. Equipo de trabajo de la Relatoría Especial.........................................................19

E. Financiamiento..............................................................................................19

CAPÍTULO II EVALUACIÓN SOBRE EL ESTADO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN EL HEMISFERIO.................................................................................................21

A. Introducción y metodología.............................................................................21

B. Evaluación sobre la situación de la libertad de expresión por país ........................22

1. Argentina..........................................................................................22

2. Barbados...........................................................................................25

3. Bolivia...............................................................................................26

4. Brasil................................................................................................35

5. Canadá..............................................................................................41

6. Chile.................................................................................................43

7. Colombia...........................................................................................46

8. Costa Rica.........................................................................................51

9. Cuba.................................................................................................53

10. Dominica...........................................................................................57

11. Ecuador.............................................................................................57

12. El Salvador........................................................................................63

13. Estados Unidos..................................................................................64

14. Grenada............................................................................................67

15. Guatemala.........................................................................................67

16. Guyana .............................................................................................71

17. Haití..................................................................................................72

18. Honduras...........................................................................................73

19. Jamaica ............................................................................................77

20. México..............................................................................................78 v

21. Nicaragua..........................................................................................88

22. Panamá.............................................................................................93

23. Paraguay...........................................................................................94

24. Perú .............................................................................................96

25. República Dominicana....................................................................... 103

26. San Kitts y Nevis.............................................................................. 106

27. Uruguay.......................................................................................... 107

28. Venezuela........................................................................................ 112

CAPÍTULO III MARCO JURÍDICO INTERAMERICANO DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN ........................................................................................... 119

A. Importancia y función del derecho a la libertad de expresión............................. 119

1. Importancia de la libertad de expresión en el marco jurídico interamericano...................................................................... 119

2. Funciones del derecho a la libertad de expresión................................... 120

B. Características principales del derecho a la libertad de expresión....................... 122

1. Titularidad del derecho a la libertad de expresión.................................. 122

2. Doble dimensión -individual y colectivade la libertad de expresión......... 122

3. Deberes y responsabilidades que forman parte del contenido de la libertad de expresión......................................................................... 124

C. Tipos de discurso protegidos por la libertad de expresión. Características principales del derecho................................................................................. 124

1. Tipos de discurso protegidos según su forma....................................... 124 1.1 Formas de expresión específicamente protegidas por los instrumentos interamericanos.................................................. 124

2. Tipos de discurso protegidos según su contenido................................. 127 2.1. Presunción de cobertura ab initio para todo tipo de discurso expresivo, incluidos los discursos ofensivos, chocantes o perturbadores........................................................................ 127 2.2 Discursos especialmente protegidos......................................... 128

2.2.1 Discurso político y sobre asuntos de interés público................... 128 2.2.2 Discurso sobre funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones y sobre candidatos a ocupar cargos públicos.............. 130 2.2.3 Discursos que expresan elementos esenciales de la identidad o dignidad personales............................................... 133

3. Discursos no protegidos por la libertad de expresión............................. 134 vi

D. Limitaciones a la libertad de expresión........................................................... 135

1. Admisibilidad de limitaciones bajo la Convención Americana sobre Derechos Humanos........................................................................... 135

2. Condiciones que deben cumplir las limitaciones para ser legítimas según la Convención Americana......................................................... 136 2.1. Regla general: compatibilidad de las limitaciones con el principio democrático............................................................. 136 2.2. Condiciones específicas derivadas del artículo 13-2: el test tripartito............................................................. 137 2.2.1. Las limitaciones deben establecerse mediante leyes redactadas de manera clara y precisa............................... 137 2.2.2. Las limitaciones deben estar orientadas al logro de los objetivos imperiosos autorizados por la Convención.............. 138 2.2.2.1. La “protección de los derechos de los demás” como objetivo que justifica limitar la libertad de expresión................... 138 2.2.2.2. Contenido de la noción de “orden público” para efectos de la imposición de limitaciones a la libertad de expresión.......... 139 2.2.3. Las limitaciones deben ser necesarias en una sociedad democrática para el logro de los fines imperiosos que persiguen, estrictamente proporcionadas a la finalidad que buscan, e idóneas para lograr el objetivo imperioso que pretenden................................ 140

2.3 Tipos de limitaciones incompatibles con el artículo 13................ 142 2.3.1. Las limitaciones no deben equivaler a censura, por lo cual únicamente pueden ser establecidas mediante responsabilidades ulteriores proporcionadas por el ejercicio abusivo de la libertad de expresión..................... 142 2.3.2. Las limitaciones no pueden ser discriminatorias ni producir efectos discriminatorios............................................. 143 2.3.3. Las limitaciones no se pueden imponer a través de medios indirectos como los que proscribe el artículo 13-3 de la Convención................................................ 143 2.3.4. Carácter excepcional de las limitaciones.................................... 144

3. Estándares de control más estrictos para ciertas limitaciones en atención al tipo de discurso sobre el que recaen................................... 144

4. Medios de limitación de la libertad de expresión para proteger los derechos a la honra y a la reputación.................................................. 145 vii 4.1 Reglas generales.................................................................... 145 4.2 Casos en los que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha examinado la utilización de herramientas penales para proteger la honra, reputación o buen nombre de funcionarios públicos ............................................................. 150 4.3 Incompatibilidad fundamental entre las leyes de desacato y la Convención Americana sobre Derechos Humanos................ 152

E. La prohibición de la censura y de las restricciones indirectas a la libertad de expresión.............................................................................. 155

1. La prohibición de la censura previa..................................................... 155

2. La prohibición de restricciones indirectas a la libertad de expresión por las autoridades............................................................. 158

3. La prohibición de restricciones indirectas a la libertad de

expresión por causas distintas al abuso de restricciones estatales .......... 160

F. El derecho de acceso a la información............................................................ 162

1. Contenido y alcance del derecho de acceso a la información protegido por el artículo 13 de la Convención....................................... 162

2. Importancia y función ....................................................................... 162

3. Legitimación activa........................................................................... 163

4. Legitimación pasiva .......................................................................... 164

5. Objeto del derecho............................................................................ 165

6. Obligaciones impuestas al Estado por el derecho de acceso a la información..................................................................... 165

7. Limitaciones legítimas del derecho de acceso a la información ............... 168

G. Los periodistas y los medios de comunicación social........................................ 172

1. Importancia del periodismo y de los medios para la democracia; caracterización del periodismo bajo la Convención Americana................ 172

2. Responsabilidad inherente al ejercicio del periodismo ............................ 174

3. Derechos de los periodistas, y deberes estatales de protección de la integridad e independencia de los periodistas....................................... 174

4. Periodistas que cubren situaciones de conflicto armado o de emergencia............................................................................... 178

5. Condiciones inherentes al funcionamiento de los medios de comunicación.............................................................................. 178

H. El ejercicio de la libertad de expresión por parte de los funcionarios públicos....... 180

1. Deberes generales a los que está sujeto el ejercicio de la libertad de expresión por parte de los funcionarios públicos................... 180

2. El deber de confidencialidad al que pueden estar sujetos ciertos tipos de información manejada por el Estado........................................ 181

3. El derecho y deber de los funcionarios públicos de efectuar denuncias de violaciones a los derechos humanos................................ 181

4. La situación particular de los miembros de las Fuerzas Armadas............. 182 viii

I. La libertad de expresión en el ámbito de los procesos electorales...................... 183

J. Pluralismo, diversidad y libertad de expresión.................................................. 184

CAPÍTULO IV UNA AGENDA HEMISFÉRICA PARA LA DEFENSA DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

A. Introducción ........................................................................................... 189

B. Los logros obtenidos: contenido y alcance del derecho a la libertad de expresión en la jurisprudencia regional ........................................................... 191

1. La doble dimensión de la libertad de expresión..................................... 193

2. Las funciones de la libertad de expresión............................................. 193

3. Las formas y los discursos protegidos y especialmente protegidos por el derecho a la libre expresión, y los discursos no protegidos................. 194

4. Los requisitos que deben demostrarse para justificar una limitación al derecho a la libertad de expresión....................................................... 196

5. El derecho de acceso a la información................................................. 198

6. Otros desarrollos específicos y característicos del derecho a la libertad de expresión......................................................................... 199

C. La agenda de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: problemas persistentes y desafíos emergentes................................................ 201

1. Protección de periodistas y lucha contra la impunidad de los crímenes cometidos contra comunicadores en el ejercicio de su profesión. “Cállate o tu vas a ser el próximo .............................. 201

2. Del crítico al delincuente. La necesidad de eliminar las normas que criminalizan la expresión y de impulsar la proporcionalidad de las sanciones ulteriores..................................................................... 205 2.1 Las leyes de desacato y la legislación penal que protege la

privacidad y el honor.............................................................. 206 2.2 La injuria religiosa de símbolos o patrios o instituciones Públicas................................................................................ 207 2.3 La utilización de los tipos penales de “terrorismo” o “traición a la patria¨.............................................................................. 209 2.4 Aumento de los tipos penales orientados a criminalizar la protesta social....................................................................... 209

3. Las mil caras de la censura................................................................ 211

4. Secretos de Estado: el derecho de acceso a la información y el hábeas data..................................................................................... 214

5. Pluralismo, diversidad y libertad de expresión....................................... 217

CAPÍTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES............................................ 223 ix IINNFFOORRMMEE AANNUUAALL DDEE LLAA RREELLAATTOORRÍÍAA PPAARRAA LLAA LLIIBBEERRTTAADD DDEE EEXXPPRREESSIIÓÓNN 22000088

INTRODUCCIÓN

1. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (en adelante, la “Relatoría Especial”) fue creada en octubre de 1997 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la “CIDH”) durante su 97º Período Ordinario de Sesiones. Desde su establecimiento, la Relatoría Especial contó con el respaldo, no sólo de la CIDH, sino de los Estados, las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los periodistas y, principalmente, las víctimas de violaciones a la libertad de expresión, quienes han visto en la Relatoría Especial un apoyo decisivo para restablecer las garantías necesarias al ejercicio de sus derechos y para asegurar que se reparen las consecuencias derivadas de su vulneración.

2. Durante sus diez años de funcionamiento, la Relatoría Especial ha trabajado en la promoción del derecho a la libertad de expresión a través de la asistencia técnica en casos individuales ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Con el mismo propósito, y en el marco de la CIDH, la Relatoría Especial ha preparado informes temáticos y de países, ha realizado visitas y viajes de promoción, y ha participado en decenas de conferencias y seminarios que han logrado sensibilizar y capacitar a cientos de funcionarios públicos, periodistas y defensores del derecho a la libre expresión.

3. Este informe obedece a la estructura básica de informes anuales anteriores y cumple con el mandato establecido por la CIDH para el trabajo de la Relatoría Especial. El informe se inicia con un capítulo introductorio general que explica en detalle el mandato de la oficina, los logros más relevantes de la Relatoría Especial en sus diez años de trabajo y las actividades realizadas durante

2008.

4. El capítulo II presenta la ya tradicional evaluación de la situación de la libertad de expresión en el hemisferio. Durante 2008, la Relatoría Especial recibió información de múltiples fuentes sobre las situaciones que podrían afectar el ejercicio de la libertad de expresión y los avances en las garantías de este derecho. Siguiendo la metodología de los informes anteriores, estos datos fueron evaluados a la luz de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión (en adelante, la “Declaración de Principios”), aprobada por la CIDH en 2000. La Declaración de Principios constituye una interpretación autorizada del derecho a la libertad de expresión en la región

y un importante instrumento para ayudar a los Estados a abordar problemas y promover, garantizar y respetar el derecho a la libertad de expresión.

5. A partir del análisis de las situaciones que se reportan en el hemisferio, la Relatoría Especial subrayó algunos desafíos que enfrentan los Estados de la región. En particular, este informe hace énfasis en los asesinatos, agresiones y amenazas contra periodistas. Los Estados tienen la obligación de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de estos hechos, no sólo para reparar a sus víctimas y familiares, sino también para prevenir la ocurrencia de hechos futuros de violencia e intimidación. Asimismo, la Relatoría Especial considera importante llamar la atención sobre otros aspectos de la libertad de expresión en las Américas, tales como: el importante avance y los desafíos que presenta el derecho de acceso a la información; el uso que se ha dado, en algunos lugares, del derecho penal para inhibir o sancionar expresiones criticas o disidentes; los avances y retrocesos en el impulso de la diversidad y el pluralismo en el proceso comunicativo; la importancia de reformar algunos mecanismos que pueden ser empleados como mecanismos de censura indirecta, entre otros temas.

6. El capítulo III continúa la práctica de la Relatoría Especial de presentar un estudio sobre la jurisprudencia en materia de libertad de expresión. El objetivo de este capítulo es presentar 2 de manera sistemática la jurisprudencia interamericana que define el alcance y contenido del derecho a la libertad de expresión. Este año se presenta la jurisprudencia que establece la

importancia, función, características y limitaciones al ejercicio del derecho a la libertad de expresión, así como los tipos de discurso protegidos. Cumpliendo con el mandato dado a la Relatoría Especial en las resoluciones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (en adelante, la “OEA”) 1, el capítulo también desarrolla otros temas relevantes dentro del ejercicio del derecho a la libertad de expresión tales como: el derecho de acceso a la información, la prohibición de la censura y las restricciones indirectas, los periodistas y los medios de comunicación social, la libertad de expresión por parte de funcionarios públicos, y la libertad de expresión en el ámbito de los procesos electorales. La sistematización de la jurisprudencia constituye una herramienta importante para que jueces, funcionarios públicos, organizaciones sociales y periodistas, conozcan y apliquen los estándares del sistema interamericano.

7. El capítulo IV presenta la agenda de la Relatoría Especial para el período 2008-2011.

La primera parte hace una síntesis de los avances jurisprudenciales alcanzados (y presentados de manera detallada en el capítulo III), para concluir con los más importantes desafíos y los temas prioritarios de la oficina en los próximos años.

8. La intensa labor desarrollada por la Relatoría Especial le ha permitido consolidarse como la oficina experta de la OEA a cargo de la promoción y el monitoreo del respeto a la libertad de expresión en el hemisferio. Este posicionamiento ha generado, a su vez, un incremento sustancial en las expectativas de la sociedad hemisférica sobre la labor y desempeño de la Relatoría Especial.

Para hacer frente a esta demanda, es necesario dar atención no sólo al apoyo institucional y político de la Relatoría Especial, sino también a su respaldo financiero, pues sin éste no es posible su funcionamiento ni el despliegue de las actividades que exige su mandato. La Relatoría Especial no recibe directamente recursos del fondo regular de la OEA, por lo que su sostén depende en gran medida de las contribuciones voluntarias que han realizado algunos Estados y los aportes de fundaciones y organismos de cooperación para proyectos específicos. Es importante exhortar una vez más a los Estados miembros a seguir los pasos de aquellos países que han respondido al llamado de las cumbres hemisféricas de apoyar a la Relatoría Especial. El Plan de Acción aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Québec en abril de 2001, establece que “para fortalecer la democracia, crear prosperidad y desarrollar el potencial humano, los Estados apoyarán la labor del sistema interamericano de derechos humanos en el área de libertad de expresión, a través del Relator Especial de la CIDH para la Libertad de Expresión”.

9. La Relatoría Especial agradece las contribuciones financieras recibidas durante 2008 por parte de Canadá, Costa Rica, los Estados Unidos de América, Francia, Irlanda y Suecia, a través de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Asdi). Una vez más, la Relatoría Especial invita a otros Estados a que se sumen a este necesario apoyo.

10. En julio de 2008, a través de concurso público y abierto, la CIDH eligió a la abogada colombiana Catalina Botero Marino como nueva Relatora Especial para la Libertad de Expresión.

Botero Marino inició sus funciones el 6 de octubre de 2008. La nueva Relatora Especial agradece la confianza de la CIDH y destaca la labor de sus antecesores en la consolidación de la Relatoría Especial. En particular, la Relatora Especial agradece a su equipo de trabajo, la labor comprometida y ejemplar que ha llevado a cabo. Este informe anual es fruto de su esfuerzo, mística y dedicación. 1 En las resoluciones 1932 (XXXIII-O/03) de 2003, 2057 (XXXIV-O/04) de 2004, 2121 (XXXV-O/05) de 2005, 2252 (XXVI-O/06) de 2006, 2288 (XXXVII-O/07) de 2007, y 2434 (XXXVIII-O/08) de 2008, la Asamblea General de la OEA ha instado a la Relatoría Especial a seguir adelantando actividades en materia de acceso a la información. 3

11. El presente informe anual pretende seguir contribuyendo para que se establezca un mejor ambiente para el ejercicio de la libertad de expresión y, por ese mecanismo, asegurar el fortalecimiento de la democracia, el bienestar y el progreso de los habitantes del hemisferio. Su objetivo es colaborar con los Estados miembros en la visibilización de los problemas que todos queremos resolver y en la formulación de propuestas y recomendaciones viables asentadas en la doctrina y la jurisprudencia regional. Para lograr ese propósito, es necesario que el trabajo de la Relatoría Especial sea entendido como un insumo útil para la respuesta de los desafíos que afrontamos y dé lugar a un diálogo amplio y fluido no sólo con los Estados miembros, sino también con los miembros de la sociedad civil y los comunicadores sociales de todas las regiones.

CAPÍTULO I

INFORMACIÓN GENERAL

A. Creación de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión y respaldo institucional

1. La CIDH creó la Relatoría Especial en su 97º Período de Sesiones celebrado en octubre de 1997, por decisión unánime de sus miembros. La Relatoría Especial fue establecida como una oficina con carácter permanente, independencia funcional, y estructura operativa propia. Al crear la Relatoría Especial, la CIDH buscó estimular la defensa hemisférica del derecho a la libertad de expresión, considerando el papel fundamental que este derecho tiene en la consolidación y desarrollo del sistema democrático y en la protección, garantía y promoción de los demás derechos humanos. En su 98º Período de Sesiones celebrado en marzo de 1998, la CIDH definió de manera general las características y funciones que debería tener la Relatoría Especial y decidió crear un fondo voluntario de asistencia económica para ésta.

2. La iniciativa de la CIDH de crear una Relatoría Especial de carácter permanente encontró pleno respaldo en los Estados miembros de la OEA. En efecto, durante la Segunda Cumbre de las Américas los Jefes de Estado y Gobierno de las Américas reconocieron el papel fundamental que tiene el derecho a la libertad de expresión y manifestaron su satisfacción por la creación de esta Relatoría Especial. En la Declaración de Santiago adoptada en abril de 1998, los Jefes de Estado y de Gobierno señalaron lo siguiente: Coincidimos en que una prensa libre desempeña un papel fundamental [para la defensa de los derechos humanos] y reafirmamos la importancia de garantizar la libertad de expresión, de

información y de opinión. Celebramos la reciente constitución de un Relator Especial para la Libertad de Expresión, en el marco de la Organización de los Estados Americanos1.

3. Asimismo, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas se comprometieron a apoyar la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Sobre el particular, en el Plan de Acción de la citada Cumbre se recomendó lo siguiente: Fortalecer el ejercicio y respeto de todos los derechos humanos y la consolidación de la democracia, incluyendo el derecho fundamental a la libertad de expresión, información y de pensamiento, mediante el apoyo a las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en este campo, en particular a la recién creada Relatoría Especial para la Libertad de

Expresión2.

4. Durante la Tercera Cumbre de las Américas celebrada en Québec, Canadá, los Jefes de Estado y de Gobierno ratificaron el mandato de la Relatoría Especial, agregando el siguiente punto a su agenda: Apoyarán la labor del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en materia de libertad de expresión a través del Relator Especial sobre Libertad de Expresión de la CIDH, y procederán a la difusión de los trabajos de jurisprudencia comparada, y buscarán, asimismo, asegurar que 1 Declaración de Santiago. Segunda Cumbre de las Américas, 18-19 de abril de 1998, Santiago, Chile, en Documentos Oficiales del Proceso de Cumbres de Miami a Santiago, Volumen I, Oficina de Seguimiento de Cumbres,

Organización de los Estados Americanos. 2 Plan de Acción. Segunda Cumbre de las Américas, 18-19 de abril de 1998, Santiago, Chile, en Documentos Oficiales del Proceso de Cumbres de Miami a Santiago, Volumen I, Oficina de Seguimiento de Cumbres, Organización de los Estados Americanos. 6 su legislación nacional sobre libertad de expresión esté conforme a las obligaciones jurídicas internacionales3.

5. En distintas oportunidades la Asamblea General de OEA ha manifestado su respaldo a la labor de la Relatoría Especial y le ha encomendado el segui