RELE CIDH - Principios sobre regulación de la publicidad oficial y libertad de expresión

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OEA/Ser.L/V/II.

CIDH/RELE/INF. 6/12 7 marzo 2011

Original: Español

PPRRIINNCCIIPPIIOOSS SSOOBBRREE RREEGGUULLAACCIIÓÓNN DDEE LLAA

PPUUBBLLIICCIIDDAADD OOFFIICCIIAALL YY LLIIBBEERRTTAADD DDEE EEXXPPRREESSIIOONN Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2012

Internet: http://www.cidh.org/relatoria Email : cidhexpresion@oas.org ii OAS Cataloging‐in‐Publication Data Inter‐American Commission on Human Rights. Office of the Special Rapporteur for Freedom of Expression.

Principios sobre regulación de la publicidad oficial y libertad de expresión = Principles on the regulation of government advertising and freedom of expression. v. ; cm. (OEA documentos oficiales ; OEA/Ser.L)

ISBN 978‐0‐8270‐5840‐8

1. Freedom of expression‐‐America. 2. Civil rights‐‐America. 3. Human rights‐‐America. 4. Government advertising‐‐America. I. Title. II. Title: Principles on the regulation of government advertising and freedom of expression. III. Series. OAS official records ; OEA/Ser.L.

OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.6/12

Catalina Botero Marino Relatora Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos Organización de Estados Americanos Documento elaborado y publicado gracias al apoyo financiero de

la Comisión Europea Convenio IEDDH Cris No. 2009 / 167‐432 El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 7 de marzo de 20111 1 La incorporación de este documento al Informe Anual de la CIDH fue aprobada en marzo de 2011 por el pleno de la Comisión integrada por Dinah Shelton, José de Jesús Orozco Henríquez, Rodrigo Escobar Gil, Luz Patricia Mejía Guerrero, Felipe González, Paulo Sérgio Pinheiro y Maria Silvia Guillen. iii

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

MIEMBROS

José de Jesús Orozco Henríquez Tracy Robinson Felipe González Rose‐Marie Belle Antoine Rosa María Ortiz Dinah Shelton Rodrigo Escobar Gil

Secretario Ejecutivo: Santiago A. Canton Secretaria Ejecutiva Adjunta: Elizabeth Abi‐Mershed iv v

PRINCIPIOS SOBRE REGULACIÓN DE LA PUBLICIDAD OFICIAL Y LIBERTAD DE

EXPRESIÓN

ÍNDICE

Página

A. El caso de la publicidad oficial 6

B. Principios rectores en materia de publicidad oficial 17

1. Establecimiento de leyes especiales, claras y precisas 17

2. Objetivos legítimos de la publicidad oficial 20

3. Criterios de distribución de la pauta estatal 22

4. Planificación adecuada 25

5. Mecanismos de contratación 26

6. Transparencia y acceso a la información 27

7. Control externo de la asignación publicitaria 31

8. Pluralismo informativo y publicidad oficial 33

TABLA DE ACRÓNIMOS Y REFERENCIAS

CIDH: Comisión Interamericana de Derechos

Humanos

CADHP: Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos

Convención Americana: Convención Americana sobre Derechos

Humanos

Corte Interamericana: Corte Interamericana de Derechos

Humanos Declaración de Principios: Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión

Declaración Americana: Declaración Americana de los

Derechos y Deberes del Hombre

OEA: Organización de los Estados

Americanos ONU: Organización de las Naciones Unidas OSCE: Organización para la Seguridad y la

Cooperación en Europa

PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Relatoría Especial: Relatoría Especial para la Libertad de

Expresión 1

PRINCIPIOS SOBRE REGULACIÓN DE LA PUBLICIDAD OFICIAL Y

LIBERTAD DE EXPRESION

1. Existen distintas formas de afectar ilegítimamente la libertad de expresión, desde el extremo de su supresión radical mediante actos de censura previa hasta mecanismos menos evidentes, más sutiles y sofisticados. El artículo 13.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere, específicamente, a estos mecanismos indirectos que tienden a “impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. En efecto, dicho artículo establece: “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de

frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.

2. Los mecanismos indirectos de restricción se ocultan detrás de acciones aparentemente legítimas que, sin embargo, son adelantadas con el propósito de condicionar el ejercicio de la libertad de expresión de los individuos. Cuando eso sucede, se configura una violación del artículo 13.3 de la Convención. Como lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la “Corte Interamericana” o “Corte”), resulta violatorio de la libertad de expresión “todo acto del poder público que implique una restricción al derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de los autorizados por la misma Convención”2.

3. Los mecanismos de censura “indirecta” prohibidos por el artículo 13.3 de la Convención Americana fueron objeto de atención por parte de distintos órganos del sistema interamericano. 2 Corte I.D.H. La Colegiación obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC‐5/85 del 13 de noviembre de

1985, Serie A No. 5, párr. 55. 2 Interpretando el artículo 13.3 citado, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “CIDH”), establece en su principio 5 que “[l]a censura previa, interferencia o

presión directa o indirecta sobre cualquier expresión, opinión o información difundida a través de cualquier medio de comunicación oral, escrito, artístico, visual o electrónico, debe estar prohibida por la ley. Las restricciones en la circulación libre de ideas y opiniones, como así también la imposición arbitraria de información y la creación de obstáculos al libre flujo informativo, violan el derecho a la libertad de expresión”. Y en su principio 13 indica que “la utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar, o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley”3.

4. Estos mecanismos de restricción fueron también objeto de análisis por parte de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, que en su Informe Anual 2003 llamó la atención sobre estas “obstrucciones oscuras, impuestas silenciosamente [que] no dan lugar a investigaciones ni merecen una censura generalizada”4. La cuestión también fue abordada por esta oficina en sus Informes de 20085 y 20096. 3 Del mismo modo, la Declaración de Chapultepec (adoptada por la conferencia hemisférica sobre libertad de expresión celebrada en México, D.F. el 11 de marzo de 1994) establece en el Principio 7 explícitamente que: “Las políticas arancelarias y cambiarias, las

licencias para la importación de papel o equipo periodístico, el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión y la concesión o supresión de publicidad estatal, no deben aplicarse para premiar o castigar a medios o periodistas”. Aunque no es jurídicamente vinculante, la Declaración es una manifestación de voluntad y apoyo de numerosos dirigentes a la defensa del derecho a la libertad de expresión. 4 CIDH, Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003 Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Capítulo V (Violaciones Indirectas de la Libertad de Expresión: Asignación Discriminatoria de Publicidad Oficial), párr. 1. 5 CIDH, Informe Anual 2008. OEA/Ser.L/V/II.134. Doc. 5, 25 de febrero de 2009.

Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Capítulo III

3

5. La jurisprudencia de la Corte Interamericana ha condenado en distintas ocasiones la adopción de medidas estatales que constituyen medios indirectos de restricción de la libertad de expresión. Así, por ejemplo, ha condenado la exigencia de la colegiatura obligatoria de periodistas7, el uso arbitrario de las facultades de regulación del Estado cuando éste ha sido utilizado para iniciar acciones intimidatorias contra las directivas de un medio de comunicación, o para revocar la nacionalidad del director de un medio como consecuencia de la línea editorial de los programas que transmite8. También ha cuestionado las declaraciones de

funcionarios públicos cuando, dado el contexto, pueden constituir “formas de injerencia directa o indirecta o presión lesiva en los derechos de quienes pretenden contribuir a la deliberación pública mediante la expresión y difusión de su pensamiento”9. Asimismo la Corte Interamericana ha sostenido que sería una restricción indirecta la exigencia desproporcionada o discriminatoria de “acreditaciones o autorizaciones a los medios de prensa para la participación en eventos oficiales”10.

6. En esta línea, la CIDH ha explicado que un mismo acto estatal puede constituir simultáneamente tanto una limitación de la

(Marco jurídico interamericano del derecho a la libertad de expresión: La prohibición de la censura y de las restricciones indirectas a la libertad de expresión), párrs. 86 y ss. 129 y ss. 6 CIDH, Informe Anual 2009. OEA/SER.L/V/II. Doc.51, 30 de diciembre de 2009.

Volumen II: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Capítulo III

(Marco Jurídico Interamericano del Derecho a la Libertad de Expresión), párrs. 97 y ss. y 157 y ss. 7 Corte I.D.H. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC‐5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A No. 5, párr. 76. 8 Corte I.D.H. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Sentencia del 6 de febrero de 2001.

Serie C No. 74, párrs. 158 a 163. 9 Corte I.D.H. Caso Ríos y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, párr. 139; Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, párr. 151. 10 Corte I.D.H. Caso Ríos y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, párr. 346; Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, párr. 375. 4 libertad de expresión contraria a los requisitos del artículo 13.2 de la Convención Americana, como un medio de restricción indirecto o sutil de la libertad de expresión. Por ejemplo, la aplicación de sanciones penales como consecuencia de determinadas expresiones contrarias a los intereses del gobierno, que constituye una limitación directa de esta libertad contraria al artículo 13 por ser innecesaria y desproporcionada, también constituye una limitación indirecta de este derecho por sus efectos de silenciamiento y amedrentamiento de futuras expresiones, que coartan la circulación de la información, es decir, generan el mismo resultado que la censura directa11. En

igual línea de razonamiento, la CIDH ha expresado que el procesamiento de personas, incluidos periodistas y comunicadores sociales, por el mero hecho de investigar, escribir y publicar información de interés público, viola la libertad de expresión al desestimular el debate público sobre asuntos de interés para la sociedad, ya que la simple amenaza de ser procesado penalmente por expresiones críticas sobre asuntos de interés público puede generar autocensura dado su efecto amedrentador12.

7. Los relatores para la libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE también han abordado el tema de las restricciones indirectas a la libertad de expresión por parte de las autoridades.

Por ejemplo, en su Declaración Conjunta de 2002 afirmaron que, “los gobiernos y los órganos públicos nunca deben abusar de su custodia de las finanzas públicas para tratar de influir en el contenido de la información de los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe basarse en razones de mercado”. Si bien el tema de la regulación de los medios de comunicación y los requisitos que se deben cumplir para no vulnerar la libertad de expresión no han sido 11 CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párrs. 101.2.a), 101.2.e) y 101.2.k); CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso

Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párr. 72.i). 12 CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Palamara Iribarne Vs.

Chile. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 64.e); CIDH. Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 101.2). 5 objeto de un pronunciamiento expreso de parte de los organismos del sistema interamericano hasta la fecha, la Declaración Conjunta de 2003 de los relatores para la libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE abordó expresamente este tema condenando “los intentos de algunos gobiernos de limitar la libertad de expresión y de controlar a los medios de comunicación y/o a los periodistas a través de mecanismos regulatorios carentes de independencia o que, de cualquier manera, representan una amenaza a la libertad de expresión”.

8. Finalmente, cabe destacar que las restricciones indirectas también pueden tener origen en actos de particulares, como, por ejemplo, cuando existe un monopolio sobre insumos vitales para el funcionamiento de la industria como, por ejemplo, el papel para periódico o cuando particulares realizan bloqueos que impiden la distribución de medios impresos. En este sentido, la Corte Interamericana ha afirmado que el artículo 13.3 impone a los

Estados una obligación de garantía frente a las relaciones entre particulares que puedan derivar en limitaciones indirectas de la libertad de expresión: “el artículo 13.3 de la Convención [Americana] impone al Estado obligaciones de garantía, aún en el ámbito de las relaciones entre particulares, pues no sólo abarca restricciones gubernamentales indirectas, sino también ‘controles […] particulares’ que produzcan el mismo resultado”13. Leído en conjunto con el artículo 1.1 de la Convención Americana, ello implica, en criterio del tribunal, que se viola dicho instrumento no sólo cuando el Estado impone a través de sus agentes restricciones indirectas sobre la circulación de ideas u opiniones, sino también cuando ha permitido que el establecimiento de controles particulares genere una restricción de la libertad de expresión14. 13 Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, párr. 367; Corte I.D.H., Caso Ríos y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194. párr. 340. 14 Corte I.D.H. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC‐5/85 del 13 de noviembre de

1985. Serie A No. 5, párr. 48.

6

A. El caso de la publicidad oficial

9. La distribución arbitraria y discriminatoria de la

publicidad oficial fue uno de los primeros mecanismos de censura indirecta abordados por el sistema interamericano. En efecto, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión en su Informe Anual 2003 dedicó un capítulo especial a estudiar el fenómeno y concluyó que “la obstrucción indirecta a través de la publicidad estatal actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión”15. Según indicó en ese momento la Relatoría Especial: “este tema merece especial atención en las Américas, donde la concentración de los medios de comunicación ha fomentado, históricamente, el abuso de poder por parte de los gobernantes en la canalización del dinero destinado a la publicidad”16.

10. La distribución arbitraria de publicidad oficial, como otros mecanismos de censura indirecta, opera sobre distintos tipos de necesidades que los medios de comunicación tienen para funcionar e intereses que pueden afectarlos. Es una forma de presión que actúa como premio o castigo que tiene por objeto condicionar la línea editorial de un medio según la voluntad de quien ejerce la presión.

11. Como ya fue mencionado, los mecanismos de censura indirecta suelen esconderse detrás del aparente ejercicio legítimo de facultades estatales, muchas de las cuales se ejercen por los funcionarios en forma discrecional. En consecuencia, estas formas 15 CIDH. Informe Anual 2003, OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de

2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión,

Capítulo V (Violaciones Indirectas de la Libertad de Expresión: Asignación Discriminatoria de Publicidad Oficial), párr. 13. 16 CIDH. Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003 Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Capítulo V (Violaciones Indirectas de la Libertad de Expresión: Asignación Discriminatoria de Publicidad Oficial), párr. 2. 7 de censura indirecta son particularmente difíciles de detectar, ya que no es fácil determinar con exactitud la línea que separa al ejercicio legítimo de una facultad de la restricción ilegítima de un derecho. Desde este punto de vista, una facultad legítima del Estado puede configurar una violación del derecho a la libertad de expresión si (a) el ejercicio de la facultad estuvo motivado en la posición editorial del sujeto afectado y (b) el ejercicio tuvo por objeto condicionar el libre ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. En el caso de la distribución de la publicidad oficial, se configura un caso de censura indirecta cuando la misma es realizada con fines discriminatorios de acuerdo a la posición editorial del medio incluido o excluido en ese reparto y con el objeto de condicionar su posición editorial o línea informativa.

12. Para determinar cuando hubo o no violación a la libertad de expresión con motivo del ejercicio de esas facultades, es necesario analizar el contexto. En efecto, la Corte Interamericana ha sostenido que “[al] evaluar una supuesta restricción o limitación a la libertad de expresión, el Tribunal no debe sujetarse únicamente al

estudio del acto en cuestión, sino que debe igualmente examinar dicho acto a la luz de los hechos del caso en su totalidad, incluyendo las circunstancias y el contexto en los que éstos se presentaron”17. Siguiendo el mismo razonamiento, sostuvo que “la enunciación de medios restrictivos que hace el artículo 13.3 no es taxativa ni impide considerar 'cualesquiera otros medios' o vías indirectas derivados de nuevas tecnologías (…). Para que se configure una violación al artículo 13.3 de la Convención es necesario que la vía o el medio restrinjan efectivamente, aunque sea en forma indirecta, la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”18.

13. Años después del diagnóstico inicial realizado por esta oficina en relación a la problemática de la publicidad oficial, el 17 Corte I.D.H. Caso Baruch Ivcher Bronstein Vs. Perú. Sentencia de 6 de febrero de

2001. Serie C No. 74, párr. 154. En sentido similar, conf. Corte I.D.H, “Caso Perozo y otros Vs. Venezuela”. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195. 18 Cfr. Corte I.D.H. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29

Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC‐5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 48. Cfr. asimismo Corte IDH in re Caso Ríos y otros vs. Venezuela. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, párr. 340. 8 problema persiste en muchos países de la región. Si bien se ha

avanzado con algunas reformas legales y buenas prácticas, en la mayoría de los países de las Américas subsiste una falta de regulación que favorece la discrecionalidad en la distribución de presupuestos publicitarios estatales que en algunos casos se miden en millones de dólares. Ello fue señalado por diversas organizaciones de la sociedad civil de la región en una audiencia llevada a cabo ante la CIDH el 29 de octubre de 2010 en Washington D.C.19. Allí se indicó que la falta de regulación adecuada es la principal causa de que los presupuestos publicitarios puedan ser utilizados para influir en los contenidos de los medios de comunicación.

14. La ausencia de normas legales que regulen la distribución de la pauta fue señalada por la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el caso Editorial Río Negro S.A. c. Provincia de Neuquén, en el cual el tribunal indicó que la Provincia de Neuquén había violado la libertad de expresión de un diario al eliminar la publicidad oficial que allí tenía contratada como consecuencia de una cobertura crítica. La Corte Suprema señaló que la Provincia de Neuquén debería establecer un marco legal adecuado que limite la discrecionalidad de los funcionarios públicos e impida ese tipo de arbitrariedades20.

15. Asimismo, la Corte Suprema de Chile resolvió un reclamo presentado por la Revista Punto Final contra la distribución de publicidad oficial realizada por algunos ministerios. Allí, el tribunal consideró que el orden jurídico chileno otorga a los funcionarios “un amplio margen de discrecionalidad” y recomendó

que la inversión de publicidad estatal se haga “bajo criterios 19 CIDH, Audiencia pública realizada el 29 de octubre de 2010 en Washington D.C. sobre “Censura Indirecta y Publicidad Oficial en las Américas”. La audiencia fue solicitada por la Open Society Justice Initiative, la Asociación por los Derechos Civiles (Argentina); el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Uruguay) y el Grupo Medios y Sociedad (Uruguay); la Fundación para la Libertad de Prensa (Colombia); el Instituto Prensa y Sociedad (Perú); Article 19 (México); la Fundación Pro Acceso (Chile); el Centro de Análisis e Investigación Fundar (México) y el Instituto de Prensa y Libertad de Expresión (Costa Rica). 20 Ver Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, Caso Río Negro. Sentencia del 5 de septiembre de 2007. 9 transparentes y no discriminatorios”21. Además, en Chile, el Congreso de la Nación creó en 2006 una Comisión Especial Investigadora sobre Avisaje del Estado que recomendó que se establezca un régimen legal con reglas claras que determinen criterios y mecanismos de distribución de la pauta estatal. Finalmente, en México la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) señaló que la empresa estatal Petróleos Mexicanos había suspendido la publicidad oficial a la revista Contralínea como consecuencia de una investigación de ésta sobre posibles casos de corrupción en esa empresa. La CNDH señaló que es necesario que la empresa estatal “cuente con procedimientos y criterios objetivos, claros, transparentes y no discriminatorios, en el

otorgamiento y distribución de publicidad oficial a favor de los distintos medios de comunicación, tanto electrónicos como impresos”22.

16. Asimismo, en la audiencia ante la CIDH, las organizaciones solicitantes señalaron que en los países de la región el Estado es, en muchas ocasiones, uno de los principales anunciantes –si no el único‐ del mercado publicitario, lo que le otorga un peso desmedido y aumenta enormemente el potencial condicionante de la pauta estatal.

17. Uno de los países de la región que cuenta con un marco regulatorio que merece ser estudiado es Canadá. Si bien fue establecido a través de una reglamentación de la Ley de Administración Financiera, la Política Comunicacional del Gobierno de Canadá define el objetivo de la comunicación estatal y establece criterios de planificación y distribución de la pauta oficial. En efecto, la reglamentación establece que la comunicación estatal debe procurar “satisfacer las necesidades informativas de la población” e informar al público respetando “la libertad, el pluralismo, la seguridad, la sinceridad y el respeto”23. La reglamentación dispone 21 Ver Corte Suprema de Chile, Recurso 9148/09, sentencia del 22 de abril de 2010. 22 Comisión Nacional de Derechos Humanos, Recomendación 57/2009 del 14 de septiembre de 2009. 23 Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, disponible en, http://www.tbs‐sct.gc.ca/pol/doc‐eng.aspx?id=12316&section=text#cha1. 10 que las instituciones alcanzadas por la norma deben proveer información en forma gratuita cuando la misma es necesaria para

que los individuos puedan utilizar los servicios públicos; cuando la información explique los derechos, beneficios y obligaciones de los individuos; cuando se trate de información personal del individuo que solicita esa información y cuando es necesaria para que los ciudadanos comprendan cambios en leyes, políticas, programas o servicios24. Asimismo, establece que el deber de informar incluye el deber de hacerlo de manera efectiva, lo que implica que la información debe presentarse en forma clara y fácil de entender, y debe ser información objetiva, relevante y útil25. La reglamentación también dispone que las comunicaciones y campañas publicitarias deben planificarse en el marco del plan anual de actividades de cada entidad26; prohíbe las campañas publicitarias que difundan mensajes de partidos políticos y suspende la publicidad durante el período eleccionario27.

18. Asimismo, Perú cuenta con una ley que regula la Publicidad Oficial desde agosto de 200628. La norma tiene por objetivo, entre otros, establecer criterios generales para el uso de los recursos presupuestarios en materia de publicidad oficial. La ley exige que las campañas se planifiquen y que se justifiquen técnicamente los medios de comunicación seleccionados para emitir las campañas. Asimismo, la ley prohíbe que los fondos públicos sean destinados a apoyar una candidatura a un puesto de elección popular o a un partido político. También prohíbe que los funcionarios a cargo de las dependencias que realicen campañas 24 Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, sección 2. 25 Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, sección 3.

26 Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, sección 13. 27 Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, sección 23. 28 Ley 28.874 del Perú, sancionada el 14 de agosto de 2006. Disponible en: http://www.censuraindirecta.org/web_files/download/articulos/adjuntos/Ley‐28874‐de‐ Publicidad‐Estatal‐pdf‐1586.pdf. Cabe destacar que la norma no habría logrado eliminar la discrecionalidad en la distribución de la pauta publicitaria, en parte como consecuencia de su falta de reglamentación. 11 publicitarias aparezcan en los anuncios que se difundan en los medios de comunicación. Finalmente, la norma contiene disposiciones de transparencia y sanciones para los funcionarios que incumplen los deberes y obligaciones que prescribe la norma.

19. Normas similares pueden encontrarse en España o el Reino Unido, por ejemplo. En España, la Ley 29 de Publicidad y Comunicación Institucional, sancionada en diciembre de 2005, establece un marco regulatorio que define los objetivos de la pauta oficial; establece que la misma no puede ser utilizada para “destacar los logros de gestión”29 y la prohíbe durante períodos eleccionarios30. En el Reino Unido, si bien no existe una ley que reglamente la comunicación institucional del Estado, existe un marco regulatorio en las llamadas “Guías de Decencia” (Propriety Guides), que regulan la actividad de los oficiales de prensa de las distintas dependencias del Estado, incluyendo la promoción de campañas publicitarias. Estas guías establecen criterios para

desarrollar las campañas publicitarias impulsadas por el Estado, las cuales nunca deberán ser de carácter “político”.

20. Estos marcos regulatorios, si bien perfectibles, establecen ciertos parámetros básicos que en muchas ocasiones tienden a impedir que la comunicación institucional del Estado sea utilizada con fines electorales o como un mecanismo de presión sobre medios de comunicación y periodistas. Un régimen legal adecuado en materia de distribución de la pauta estatal debe necesariamente disminuir la discrecionalidad de los funcionarios públicos para efectuar esa distribución, de forma tal que estos fondos públicos no sean utilizados de un modo que restrinja la libertad de expresión. 29 Ley 29/05 de Publicidad y Comunicación Institucional, sancionada el 29 de diciembre de 2005, artículo 4.1.a, disponible en PDF en

http://www.boe.es/boe/dias/2005/12/30/pdfs/A42902‐42905.pdf. 30 Ley 29/05 de Publicidad y Comunicación Institucional, sancionada el 29 de diciembre de 2005 disponible en PDF en http://www.boe.es/boe/dias/2005/12/30/pdfs/A42902‐42905.pdf. 12

21. A excepción de Perú y Canadá, los países del hemisferio no tienen leyes específicas sobre este tema31. Tal como señaló el Informe Anual 2003 de la Relatoría Especial, “la mayor parte de los países de la OEA carecen de una legislación específica sobre la cuestión de l