SAEZ ISABEL - El horizonte de la igualdad de genero - Colombia y Cuba frente a los retos

ISSN 1564-4170

ASUNTOS DE GÉNERO El horizonte de la igualdad de género Colombia y Cuba frente a los retos del cuidado Isabel Sáez Astaburuaga E I R E S 131 El horizonte de la igualdad de género Colombia y Cuba frente a los retos del cuidado Isabel Sáez Astaburuaga Este documento fue elaborado por Isabel Sáez Astaburuaga, Consultora de la División de Asuntos de Género de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), bajo la supervisión de María Cristina Benavente, Investigadora de esa misma División, en el marco del Programa de Cooperación CEPAL/AECID 2014-2015, SPA/14/001/DAG. Se agradece la colaboración de la Federación de Mujeres Cubanas y del Ministerio de Educación de Cuba, de Ana Isabel Arenas Saavedra, economista feminista de Colombia, así como los aportes y comentarios de María Nieves Rico, Directora de la División de Asuntos de Género, y de Alejandra Valdés, Investigadora de la misma División. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas

ISSN 1564-4170

LC/L.4110 Copyright © Naciones Unidas, diciembre de 2015. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile S.15-01299 Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género… Índice Resumen ..................................................................................................................................................... 5 Introducción .............................................................................................................................................. 7

I. Colombia: el trabajo doméstico de las mujeres llega a las cuentas nacionales ....................... 11

A. Identificación y definición de los problemas públicos a que responde la política ..................................................................................................... 11

1. Contexto ........................................................................................................................ 11

2. Antecedentes .................................................................................................................. 12

3. Definición del problema ................................................................................................ 12

B. Formulación y diseño de la política ....................................................................................... 14

1. Objetivo ......................................................................................................................... 14

2. Marco jurídico ............................................................................................................... 15

3. Actores y alianzas .......................................................................................................... 18

C. La implementación de la política ........................................................................................... 19

1. Responsables ................................................................................................................. 19

2. Relación entre el sistema político, el sistema administrativo y la sociedad civil .......... 19

3. Información y difusión .................................................................................................. 21

4. Sostenibilidad ................................................................................................................ 22

D. Evaluación, control y vigilancia de la política ....................................................................... 23

1. Seguimiento ................................................................................................................... 23

2. Producción de información y difusión ........................................................................... 24

3. Resultados y avances en justicia para las mujeres ......................................................... 24

E. Elementos para seguimiento .................................................................................................. 25

Bibliografía .................................................................................................................................... 26 3 CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género…

II. Cuba: 55 años de cuidar a los niños para liberar tiempo a las mujeres .................................. 29

A. Identificación y definición de los problemas públicos a que responde la política ..................................................................................................... 30

1. Contexto ........................................................................................................................ 30

2. Antecedentes .................................................................................................................. 30

3. Definición del problema ................................................................................................ 33

B. Formulación y diseño de la política ....................................................................................... 34

1. Objetivo ......................................................................................................................... 34

2. Marco jurídico ............................................................................................................... 34

3. Actores y alianzas .......................................................................................................... 36

C. La implementación de la política ........................................................................................... 37

1. Responsables ................................................................................................................. 37

2. Relaciones entre el sistema político, el sistema administrativo y la sociedad civil .......................................................................................................... 38

3. Información ................................................................................................................... 39

4. Sostenibilidad ................................................................................................................ 40

D. Evaluación, control y vigilancia de la política ....................................................................... 41

1. Seguimiento ................................................................................................................... 41

2. Producción de información ............................................................................................ 41

3. Resultados y avances en justicia para las mujeres ......................................................... 41

E. Elementos para seguimiento .................................................................................................. 42

Bibliografía .................................................................................................................................... 44 Anexo Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de igualdad de género .............. 45

Serie Asuntos de Género: números publicados .................................................................................... 51

4 CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género… Resumen El presente documento aborda la experiencia de dos países de la región que han desarrollado instrumentos jurídicos e institucionales para promover mayor justicia para las mujeres en el ámbito de la economía del cuidado: el caso de Colombia a través de la Ley 1413 que regula la inclusión de la economía del cuidado en el sistema de cuentas nacionales y la experiencia que aporta la política de los Círculos Infantiles en Cuba. Este análisis se enmarca en el trabajo de sistematización y análisis de políticas justas para la igualdad de género desarrollada por la División de Asuntos de Género de la CEPAL, en base al

instrumento diseñado especialmente con este fin, una matriz de análisis de políticas justas de género, el que permite dar cuenta —considerando todas las fases del ciclo de las políticas públicas— de aquellas políticas orientadas a superar las desigualdades que afectan a las mujeres. En esta ocasión, se aborda la desigualdad que enfrentan las mujeres respecto de su autonomía económica a causa de la organización social el cuidado, desigualdad que las dos políticas analizadas pretenden subsanar, mediante distintas estrategias y mecanismos. La política colombiana lo hace visibilizando el aporte económico del trabajo doméstico de las mujeres para la sociedad, como punto de partida para otras acciones. En el caso cubano, se enfrenta la desigualdad a través de la creación de una institucionalidad estatal para el cuidado de niños y niñas, favoreciendo el acceso de las mujeres a la economía formal del trabajo y disminuyendo la desventaja generada por su rol de cuidadoras respecto de los hombres. El marco conceptual que ha inspirado el análisis de las políticas como promotoras de justicia de género se basa en planteamientos múltiples que son rescatados en la matriz. En primer lugar, a partir de la consideración de que no hay neutralidad de género en la planificación, implementación y evaluación de las políticas estatales, lo que hace imperativo reconocer los derechos de las mujeres en la articulación de leyes que definen y organizan las relaciones entre hombres y mujeres tanto a nivel doméstico como público. En este sentido, ambas políticas estudiadas se focalizan en una problemática propia del ámbito doméstico para orientar acciones y soluciones públicas; en el primer caso, mediante la creación de una Encuesta Nacional del Uso del Tiempo para medir y conocer la cantidad de tiempo que destinan las

mujeres colombianas al trabajo de cuidado, como insumo, también, para cuantificar el aporte económico de dicho trabajo en un Sistema de Cuentas Satélite asociado. Además, la Ley 1413 de Colombia va en la 5 CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género… línea de transformar y resignificar socialmente el trabajo doméstico o de cuidado que realizan las mujeres, para avanzar hacia una mayor justicia del reconocimiento respecto de su importancia para el desarrollo económico, la producción de bienes y servicios y como motor de la economía. En el caso de la política analizada de Cuba, se destaca una acción consolidada e institucionalizada de más de 50 años de corresponsabilidad del Estado cubano que ha permitido distribuir la carga de trabajo asociada a labores tradicionalmente femeninas en el cuidado de sus hijos e hijas. En la política de las Círculos Infantiles, la intervención promueve avances en justicia redistributiva, pues la acción estatal asume una responsabilidad y un rol en el cuidado de los niños y niñas, direcciona a favor de más y mejores oportunidades de acceso al trabajo remunerado, fomentando finalmente una mayor autonomía económica de las mujeres. 6 CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género… Introducción El presente documento se enmarca en un trabajo desarrollado por la División de Asuntos de Género de CEPAL de análisis y sistematización de políticas públicas para la igualdad de género, a partir de un instrumento especialmente diseñado para ello en el año 2012: una matriz de análisis de políticas justas para la igualdad de género1. Durante el año 2014, se sistematizaron, utilizando dicha matriz, un conjunto

de políticas que, en distintos países de América Latina, han fortalecido los logros de las mujeres y la igualdad en las áreas de autonomía física, de autonomía en la toma de decisiones y en la autonomía económica de las mujeres (Benavente y Valdés, 2014). Como continuidad de ese trabajo, el análisis que se expone en este estudio se enfoca en la economía del cuidado y su incidencia en el logro de la autonomía de las mujeres. Se analizan así, dos experiencias: la Ley 1413 de Colombia que regula la inclusión de la economía del cuidado en el sistema de cuentas nacionales y la política de Círculos Infantiles de Cuba. La instalación progresiva del objetivo de igualdad de género en el Estado, como parte del marco de sentido vigente en materia de los derechos humanos de las mujeres, se expresa de manera privilegiada a través de la formulación, implementación y sostenibilidad de políticas justas para la igualdad de género. Más allá del enfoque de las buenas prácticas como indicador de eficiencia de las políticas públicas, las políticas justas de género están inspiradas en un marco normativo y ético respecto de los ideales de convivencia democrática y de promoción de mayor calidad de vida de las personas, poniendo un especial énfasis en los objetivos de superación de las desigualdades que atañen a las relaciones entre hombres y mujeres. Así, las políticas de género han proporcionado mecanismos institucionales, recursos administrativos y presupuestarios e instrumentos jurídicos nacionales que permiten garantizar a las mujeres el ejercicio pleno de sus derechos, propiciando también una mayor disponibilidad de recursos de poder para el logro de su autonomía en los distintos ámbitos de sus vidas.

En el contexto de las políticas destinadas a mejorar la vida de las mujeres, algunas son especialmente relevantes por sus consecuencias positivas sobre la igualdad, la autonomía y el desarrollo de los países, y resultan de gran interés para relevar, analizar y difundir. Tomando esto en consideración, y en el marco de su trabajo de apoyo a los países para la transversalización de la perspectiva de género 1 Ver en http://www.cepal.org/oig/noticias/noticias/4/46514/2012-829_Matriz_de_analisis_espanol_WEB.pdf. 7 CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género… en el desarrollo regional es que la División de Asuntos de Género de la CEPAL elaboró la matriz de análisis ya mencionada, a fin de responder la demanda de los gobiernos de contar con elementos y experiencias de políticas públicas que promueven derechos y contribuyen a la igualdad de género. Esta matriz es un instrumento sencillo para recabar, sistematizar y armonizar las distintas dimensiones de las políticas que han producido avances en la región, poniendo el foco en la centralidad de la acción del Estado como condición sine qua non para debilitar progresivamente los efectos de las injusticias, así como para relevar la responsabilidad que le compete en garantizar los derechos de las mujeres. Asimismo, considerando que las políticas justas son resultado de un proceso compartido entre distintos actores que concurren al debate público y político, la matriz releva la multidimensionalidad del proceso de construcción, implementación y sostén de una política justa de género, considerando además el valor del proceso en sí mismo. Las políticas cuyo análisis se expone a continuación si bien son disímiles entre sí en cuanto a su

naturaleza, a la época en la que comenzaron a implementarse e incluso a su foco explícito, comparten el objetivo de enfrentar el condicionamiento y las barreras que impone la organización social del cuidado2 a la autonomía económica de las mujeres, y convergen en el reconocimiento de la necesidad de transformar el paradigma dominante de la división sexual del trabajo y de subordinación femenina, así como la asimétrica distribución de las responsabilidades del cuidado entre los tres actores del bienestar: el Estado, el mercado y las familias. Las políticas aquí analizadas se orientan una al cuidado directo, de los niños, mientras que la otra visibiliza el aporte económico del cuidado para la sociedad; ambas permiten, desarticular algunos de los mecanismos de anclaje que subyacen a las desigualdades en este ámbito. Se trata, así, de políticas que aportan elementos concretos para transitar hacia una mayor igualdad, atendiendo algunos de los factores que están a la base de las inequidades de género en el ámbito económico; especialmente aquellos asociadas a la baja participación femenina en el trabajo formal, la precarización laboral y desprotección social de las mujeres, la persistencia de brechas de género en cuanto a los ingresos, de los procesos de segregación según ramas de actividad económica y de posición jerárquica en las estructuras de empleo que ocupan las mujeres, entre otros. Para realizar el análisis se sistematizó información proveniente de estudios específicos, se revisaron los acuerdos internacionales firmados por ambos países y la normativa de cada uno de los países, y se realizaron entrevistas a actores claves. En Colombia se entrevistó a una integrante de la Mesa de trabajo para el seguimiento a la Ley

1413 de 2010, la economista feminista Ana Isabel Arenas. En el caso de Cuba se contó con el aporte y la información de la Federación de Mujeres Cubanas y del Ministerio de Educación de Cuba. En el capítulo I se expone el caso de Colombia, y la Ley 1413 del año 2010, que busca promover justicia de reconocimiento a través de hacer visible la contribución de las mujeres al desarrollo económico del país mediante el trabajo doméstico no remunerado que realizan cotidianamente, incorporando su medición, a partir de la encuesta de uso del tiempo, y su respectiva valorización e inclusión en el Sistema de Cuentas Nacionales. Esta política apunta a subsanar parte del carácter paradójico desde el punto de vista simbólico de la economía del cuidado para las mujeres, expresado, por una parte, en el valor trascendental asignado a dicha actividad en cuanto a su rol en la reproducción biológica y social de la especie humana y, por otro en su desvalorización cultural, económica y social, a lo que se suma a su carácter impuesto, ya sea a partir de los aspectos vinculares y afectivos asociados al trabajo de cuidado, o bien por el peso de la tradición en cuanto al rol asignado a las mujeres como responsables de aquel. En el capítulo II se analiza la experiencia de los Círculos Infantiles de Cuba, implementada a partir de 1961, institucionalidad estatal de cuidado infantil que ha permitido apuntar a uno de los principales obstáculos y barreras de acceso de las mujeres al trabajo remunerado, desfamiliarizando o desmaternizando el cuidado. El marco político e institucional responsabiliza al Estado como garante del 2 El cuidado “comprende un conjunto de actividades necesarias para satisfacer las necesidades básicas para la existencia y el desarrollo

de las personas. Se trata de actividades que sustentan a las personas, en el sentido de otorgarles los elementos físicos y simbólicos que les permiten vivir en sociedad. Incluye el cuidado directo (la actividad interpersonal de cuidado), la provisión de las precondiciones para que ese cuidado pueda realizarse (el trabajo doméstico necesario para proveer el ámbito y los instrumentos de cuidado) y la gestión del cuidado.” (Pautassi, 2013:9). 8 CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género… derecho al cuidado, la educación, la alimentación de los hijos e hijas, liberando a las mujeres de la contradicción moral y material entre el deber ser cuidadoras y el deseo y la necesidad socioeconómica de participar libremente en otros ámbitos de la vida. Dada la progresiva participación femenina en el mundo del trabajo que trajo consigo, la política de los Círculos ha promovido no sólo un cambio de mentalidad respecto al derecho a trabajar de las mujeres sino que también ha actuado como un mecanismo de justicia redistributiva, al favorecer mayor igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo remunerado con relación a los hombres. El análisis de las políticas a través de la matriz permite considerar la interdependencia de todos los ámbitos en que opera la justicia de género, lo que en el caso de las políticas analizadas acá se expresa de manera bastante clara. Así, la Ley 1413 de Colombia, permite reconocer el rol sistémico que cumplen las actividades de cuidado, en el contexto de la dinámica económica global al considerar una valorización económica del tiempo invertido en éste. Reconoce además las implicancias que tiene para las mujeres la

organización social del cuidado existente; contabilizar el tiempo invertido en las tareas de cuidado a través de la encuesta del uso del tiempo evidencia el efecto que éstas tienen en la carga de trabajo que soportan las mujeres y lo que se ha llamado trabajo total, pobreza de tiempo y la relación de ambas dimensiones con la pobreza monetaria. Con todo, es esperable que los avances producidos desde la óptica de la justicia de reconocimiento y las resignificaciones simbólicas en el orden de género imperante también tengan consecuencias desde la justicia distributiva, ya sea en la asignación de bienes económicos asociados a las actividades de trabajo doméstico que desarrollan las mujeres, o bien, definiendo un nuevo marco de protección social para mujeres, que garantice sus derechos económicos y sociales. En el caso de Cuba, la socialización y creciente desfamiliarización de los cuidados promovida por la política de los Círculos Infantiles, que lleva ya más de 50 años de aplicación, da cuenta de cómo la acción del Estado permite que las mujeres dispongan de mayor espacio y tiempo para acceder al trabajo, redistribuyendo, de este modo, las oportunidades de empleabilidad entre los sexos y el acceso a mayor bienestar económico y social derivado del rol social que provee el trabajo remunerado en el ámbito público. Al mismo tiempo que redistribuye, esta política se asocia a mayor justicia de reconocimiento y mayor justicia de representación; en el primer caso, por cuanto se revaloriza el rol de las mujeres en el ámbito público y se acota la visión naturalizada de su rol doméstico; y en el segundo, tal como permite analizar la estructura de la matriz, la Federación de Mujeres Cubanas, el mecanismo para el adelanto de

la mujer de Cuba, ha tenido un rol preponderante en la creación, seguimiento, control y monitoreo de los Círculos, lo que ha permitido una relación permanente entre las ciudadanas cubanas y el Estado, en la que la Federación ha asumido la vocería de sus demandas en la arena política. En el anexo se presenta la matriz de análisis de políticas justas de igualdad de género, la cual está construida con el propósito de destacar la naturaleza del proceso de las políticas públicas. En ella se consideran las distintas fases del ciclo de las políticas públicas y permite, a partir de una serie de preguntas que facilitan el análisis, la sistematización de las políticas que pueden ser consideradas como justas para la igualdad de género. La sistematización de estas dos políticas representa una continuidad con el trabajo que la División de Asuntos de Género de la CEPAL viene realizando desde 2010, con la recopilación de buenas prácticas de género y que en 2014 significó la sistematización de siete políticas definidas como justas para la igualdad de género: la Ley 1130 Maria da Penha de Brasil, la política de lucha contra la violencia doméstica del Uruguay, la política de garantía y acceso a la interrupción voluntaria del embarazo (IVE) de Colombia, la política de paridad y alternancia de género en los órganos de elección del Estado Plurinacional de Bolivia, la política de paridad y alternancia en la ley electoral de Costa Rica, la reforma previsional de Chile y la política de Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG) de México. Estas políticas se exponen en el libro de CEPAL “Políticas públicas para la igualdad de género. Un aporte a la autonomía de las mujeres” (Benavente y Valdés, 2014).

Se espera que la presente publicación, además de complementar el avance del análisis de políticas que apuntan a la igualdad de género anteriormente mencionados sirva de insumo e inspiración para continuar con el trabajo de relevar y difundir políticas de igualdad de género en su capacidad para transformar, en contextos sociales, políticos y culturales específicos, situaciones de injusticia. 9

CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género…

I. Colombia: el trabajo doméstico de las mujeres llega a las cuentas nacionales En este capítulo se analiza la Ley 1413 del 11 de noviembre de 2010, en la que se regula la inclusión de la economía del cuidado en el sistema de cuentas nacionales a fin de medir el aporte de la mujer al desarrollo económico y social del país y como herramienta fundamental para la definición e implementación de políticas públicas.

Esta ley apunta al desarrollo de acciones concretas orientadas a dar visibilidad y cuantificación a la contribución del trabajo doméstico que realizan las mujeres, a fin de superar la visión que supone al cuidado como una actividad meramente relegada al plano privado. Se busca relevar su función pública, social y económica en la producción de riqueza y bienestar. De este modo, se busca transformar la visión que reduce a la economía doméstica a mera consumidora y no productora, especialmente a través de la creación de la Cuenta Satélite de la Economía del Cuidado que permite contabilizar su contribución a la creación de valores de intercambio y de riqueza. Así, el cuidado, expresión del trabajo femenino, logra erigirse como un bien público, esencial para el funcionamiento de las sociedades y las economías.

A. Identificación y definición de los problemas públicos a que responde la política

1. Contexto La ley tiene una genealogía múltiple, ya que responde al entrelazamiento de los desarrollos propios del contexto internacional-global como nacional-particular de Colombia en materia económica y equidad de género, que dan lugar a la idea de relevar el trabajo de cuidado no remunerado de la mujer que

permanecía oculto y, por lo tanto, subvalorado social y económicamente. Desde este marco contextual, la ley surge como esfuerzo de voluntad política y de la sensibilidad de dos senadoras: Cecilia López Montaño y Gloria Inés Ramírez Ríos, que comprendieron la importancia y la magnitud de la desigualdad que enfrentaban las mujeres colombianas al ser las principales responsables, si no las únicas, del cuidado de sus familias, y la necesidad de politizar el tema y sacarlo del confinamiento de lo privado. La 11 CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 131 El horizonte de la igualdad de género… promulgación de esta ley se orienta a fortalecer medidas y acciones que permitan eliminar los efectos discriminatorios de la organización social del cuidado sobre la vida de las mujeres colombianas.

2. Antecedentes La Ley 1413 está inspirada en la construcción de conocimientos de la economía feminista respecto de la división sexual del trabajo y sus consecuencias sobre la autonomía de la mujer. A su vez, desde un marco institucional global, es una ley que se enmarca en el sistema internacional de Derechos Humanos y de Desarrollo Humano que deriva de los diferentes instrumentos internacionales ratificados por Colombia y de las instancias de trabajo y de reunión surgidos desde un marco de cooperación e intercambio a nivel transnacional.

Los compromisos y acuerdos asumidos tanto a nivel internacional como regional, que señalan la necesidad de producir transformaciones tanto en la esfera simbólica, como social y económica, se expresan en la ley a través del componente de visibilización y de valoración de la economía del cuidado respectivamente. Asimismo, la creación del Grupo de Trabajo de Estadísticas de Género de la

Conferencia de Estadísticas de las Américas (CEA) de la CEPAL en 2007 constituye una instancia seminal de sensibilización en torno a las propuestas de la economía del cuidado y consecuentemente con el carácter que asume esta política tanto en Colombia como en otros países de la Región3. Estos componentes culturales, simbólicos, institucionales, metodológicos y políticos han favorecido la armonización de criterios que la ley recoge a través de la implementación de una Encuesta Nacional del Uso del Tiempo (ENUT) en 2012 y 2013 y a través de la inclusión de la Economía del Cuidado en el Sistema de Cuentas Nacionales mediante la creación de una Cuenta Satélite de la Economía del Cuidado en el 2013. A nivel nacional, esta ley tiene como antecesora de la actual ENUT los esfuerzos realizados desde el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, entre los años 2007 y 2010, para medir el trabajo doméstico no remunerado en los hogares a través de las preguntas sobre las actividades adicionales realizadas dentro del hogar contenida en el Modulo “otras actividades” en la Gran Encuesta Integrada de Hogares. Asimismo, el estudio “Uso del tiempo de mujeres y hombres en Colombia: midiendo la inequidad” (Villamizar, 2011), tuvo importancia en el contexto colombiano en la medida que señaló la necesidad de levantar información que sustente la relevancia de conocer las consecuencias de la economía del cuidado en el país (López Montaño, 2010). En tal sentido, las conclusiones de dicho estudio evidencian la baja participación femenina en el mercado del trabajo con un 50,8% frente el 78,5% que alcanzan los hombres,

brecha que llega a triplicarse en el contexto rural. Así también, da cuenta, con datos objetivos, de la desigualdad estructural de género en el uso y distribución del tiempo, en desmedro de las mujeres. Anterior a esto, y como un intento por cuantificar el aporte al PIB de las labores no remuneradas, un estudio de 1998 calculaba en un 17,2% el aporte total de este trabajo, lo que también se considera como antecedente a la valorización del trabajo de cuidado no remunerado que más tarde se sistematizaría con la creación de la cuenta satélite de economía del cuidado (Peña y Uribe,