Sentencia 08001233300020180016302

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026)

Demandante: Gladys Esther Estrada de Sabalza

Demandado: Departamento del Atlántico , Secretaría de Educación

Departamental

Tema: Sanción moratoria por pago tardío diferencias de cesantías reconocidas en proceso de homologación de cargos y nivelación

salarial. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demanda nte contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. La señora Gladys Esther Estrada de Sabalza instauró demanda en contra de l departamento del Atlántico, Secretaría de Educación , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad de la Resolución 00 205 del 22 de enero de 2014, mediante la cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago y consignación de manera completa de las cesantías y del acto administrativo del 9 de febrero de 2017 que confirmó la negativa.

3. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene pagar la indemnización moratoria desde el año 1996 hasta el 2009, cuando se le canceló el restante de las cesantías adeudadas y de ahí en adelante, la sanción morat oria consagrada en el artículo 65 del CST.2

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026)

HECHOS

4. La demanda se fund amentó en los hechos que se resumen de la siguiente

manera:

5. Que labora en la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico.

6. Que a través de la resolución demandada se le negó la indemnización moratoria por el no giro, consignación y pago de forma completa y oportuna de sus cesantías debido a la homologación de cargos y nivelación salarial.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

7. Se indicaron como normas violadas los artículos 4, 11, 13, 29, 53 y 209 de la Constitución, Ley 344 de 1996, artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990, artículo

7. Se indicaron como normas violadas los artículos 4, 11, 13, 29, 53 y 209 de la Constitución, Ley 344 de 1996, artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990, artículo 138 del CPACA y artículo 8 de la Ley 153 de 1887.

8. Manifestó que la Constitución consagra la irrenunciabilidad de los derechos mínimos del trabajador, especialmente el pago completo y oportuno de los salarios y prestaciones sociales.

9. Que el pago de las cesantías se dio de forma incompleta por la no homologación a tiempo de cargos y la nivelación salarial , a pesar de que la Ley 4ª de 1992 que desarrolló el artículo 13 de la Constituc ión, ordenó el equilibrio de los salarios nacionales con los territoriales.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

10. La demanda fue admitida el 19 de julio de 2023 , la entidad afirmó que el litigio no versa sobre emolumentos o pagos que habitualmente percibía la demandante, por el contrario, se trata de una liquidación definitiva de créditos laborales, respecto de conceptos que, si bien en su momento percibió cada determinado tiempo, se generaron como resultado de la diferencia salarial ocasionada por proceso de homologación de cargos, los cuales se incluyeron en la resolución de acuerdo a la normatividad vigente y gozan de plena legalidad.

11. Propuso las excepciones de caducidad, prescripción, pago, inexistencia de obligaciones laborales y buena fe.

12. A través de providencia del 14 de diciembre de 2023 se declaró no probada la excepción de caducidad y por auto del 6 de mayo de 2024 el Tribunal impartió el

obligaciones laborales y buena fe.

12. A través de providencia del 14 de diciembre de 2023 se declaró no probada la excepción de caducidad y por auto del 6 de mayo de 2024 el Tribunal impartió el trámite de sentencia anticipada y ordenó correr traslado para alegar de conclusión.3

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026)

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

13. Mediante sentencia del 25 de septiembre de 2025 el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones al considerar que la indemnización moratoria que se pretende no tiene como fundamento la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías como tal, sino de la diferencia de valor que se generó como consecuencia de la nivelación salarial ordenada por la administración.

14. Que del expediente se demuestra con la resolución demandada que los períodos reconocidos a la beneficiaria por concepto de valores retroactivos dentro del proceso de homologación de cargos y salarios fue desde 2003 a 2009, verificándose que fueron cancelados en su totalidad luego de que la Secretaría de Educación Departamental emitiera el acto administrativo.

15. Que el Consejo de Estado ha sostenido que la finalidad de la norma de la sanción morat oria fue determinar el término perentorio para el reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores públicos, sin que una diferencia en la liquidación de la prestación social conlleve a la autoridad judicial a imponer la sanción frente a una circunstancia fáctica que no se encuentra prevista en la ley.

RECURSO DE APELACIÓN

16. La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que argumentó que

sanción frente a una circunstancia fáctica que no se encuentra prevista en la ley.

RECURSO DE APELACIÓN

16. La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que argumentó que la interpretación del Tribunal desconoció que el reconocimiento tardío de la nivelación salarial impactó directamente la liquidación de las cesantías anualizadas, generando un pago incompleto y extemporáneo de dicha prestación.

17. Que lo relevante es que hubo un pago tardío de cesantías, y que a pesar de que se trate o no de errores en la liquidación, se activa inmediatamente la sanción moratoria si hay perjuicio al trabajador por la mala fe del empleador.

18. Que el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo establece la sanción moratoria como una medida protectora del trabajador frente al incumplimiento en el pago de prestaciones sociales. La interpretación restrictiva adoptada por el fallador desconoce el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, que exige aplicar la norma más beneficiosa al trabajador.

19. Que e l Tribunal incurrió en error de derecho al interpretar que la sanción moratoria no procede frente al pago tardío de las cesantías derivadas de la nivelación salarial, puesto que el artículo 99, numeral 3, de la Ley 50 de 1990, establece de manera clara que el empleador deberá consignar el valor liquidado antes del 15 de febrero del año siguiente, y que el empleador que incumpla el plazo4

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026) señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo, es decir, la norma

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026) señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo, es decir, la norma no distingue la causa del retardo y la jurisprudencia ha reiterado que cuando las cesantías no se consignan oportunamente, cualquiera sea la razón administrativa, procede la sanción moratoria.

20. Que la sentencia reconoció la existencia de un acto ficto que generó una negativa presunta que debía ser anulada y en consecuencia reconocerse el derecho solicitado.

21. Que la homologación tardía generó una situación de desigualdad frente a otros trabajadores que sí recibieron sus cesantías ajustadas oportunamente. Esta omisión administrativa vulnera el principio de igualdad material y el derecho a recibir prestaciones sociales en condiciones equitativas.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

22. Se admitió el recurso el 9 de marzo de 2026. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

23. Corresponde a la Subsección establecer si en el caso concreto procede la sanción moratoria reclamada.

Improcedencia de la sa nción moratoria por la tardía consignación de diferencias de las cesantías

24. La Ley 50 de 1990, consagró en el artículo 99, el régimen especial de cesantías y de manera específica estableció una sanción en caso de mora en la consignación del valor de las cesantías en la cuenta individual:

«Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:

y de manera específica estableció una sanción en caso de mora en la consignación del valor de las cesantías en la cuenta individual:

«Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:

1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondient e, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo.

2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.5

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026) 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]»

25. En diferentes oportunidades esta Corporación ha sostenido que la sanción moratoria no está prevista para aquellos eventos en los que se produzca un a consignación o pago tardío de una diferencia o reajuste de las cesantías.1

«[…] El apoderado de la demandante considera que tal circunstancia sí constituye un elemento causante de la sanción moratoria, en cuanto se trata de un pago incompleto, toda vez que desde que se efectuó la liquidación de la prestación, se debió realizar

«[…] El apoderado de la demandante considera que tal circunstancia sí constituye un elemento causante de la sanción moratoria, en cuanto se trata de un pago incompleto, toda vez que desde que se efectuó la liquidación de la prestación, se debió realizar en legal forma, esto es, con todos los factores que debieron integrarla, pues el pago fragmentado debe generar igual sanción que la cancelación tardía de la totalidad de su monto.

Sin embargo, la Sala no acoge ese argumento, como quiera que, tal como se indicó en la providencia citada con antelación, la sanción moratoria no se causa por la cancelación o pago inoportuno de «una diferencia en la liquidación de las cesantías definitivas», la cual, incluso, en el caso concreto, se reconoció en un acto administrativo autónomo, expedido tiempo después de haber quedado el firme la resolución de reconocimiento de la prestación […]»2

26. Si bien el asunto citado se refiere a una diferencia por la reliquidación de las cesantías ante la inclusión de un factor salarial, el razonamiento allí consignado aplica perfectamente al proceso ahora estudiado por cuanto se trata de una diferencia en la liquidación , pero con ocasión del pro ceso de homologación de cargos y nivelación salarial.

27.También se ha dicho por parte de esta Corporación:3

«En ese contexto, la Sala considera que no le asiste derecho al actor al reconocimiento y pago de sanción moratoria por la diferencia reclamada, pues, con independencia del reconocimiento efectuado por la administración en el mencionado acto, la sanción moratoria no está prevista para el evento en que se produzca un pago tardío de una diferencia o reajuste de las cesantías, en este caso, surgida

independencia del reconocimiento efectuado por la administración en el mencionado acto, la sanción moratoria no está prevista para el evento en que se produzca un pago tardío de una diferencia o reajuste de las cesantías, en este caso, surgida como consecuencia de la homologación y nivelación salarial.»

28. En efecto, esta Subsección ha considerado que ante una diferencia en la liquidación de las cesantías, el pago inoportuno no puede constituir mora en la consignación de tal prestación, que tenga el efecto de generar la sanción moratoria.4

1 Ver reciente decisión Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de noviembre de 2025, radicado 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023). 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 18 de julio de 2024, radicado 17001 -2333-000-2018-00195-01 (6398-2019). 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2025 radicado 76001 23 33 000 2016 00947 01 (5332-2022). 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 13001-23-31000-2007-00225-01 (1483-2013).6

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026)

29. En consecuencia, la inoportuna cancelación de una diferencia o reajuste en la liquidación de la prestación social no conlleva la imposición de la sanción porque se

29. En consecuencia, la inoportuna cancelación de una diferencia o reajuste en la liquidación de la prestación social no conlleva la imposición de la sanción porque se trata de una circunstancia fáctica que no se encuentra prevista en la ley.5

Resolución del caso concreto

30. El argumento principal de reproche que propone la parte demandante tiene que ver con que la conclusión del Tribunal de considerar la improcedencia de la sanción moratoria por el pago inoportuno de la diferencia de las cesantías es errada, pues su pago deviene de lo dispuesto en la ley.

31. La Subsección considera que los planteamientos del recurso no permiten arribar a una decisión diferente a la adoptada en primera instancia, por cuanto la diferencia en la liquidación de las cesantías como resultado de la homologación de cargos y nivelación salarial no constituye un escenario que genere el d erecho al pago de la sanción moratoria prevista para la no consignación oportuna de las cesantías (Ley 50 de 1990) , como tampoco la indemnización por falta de pago regulada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo porque esta última consagra com o premisa principal el no pago de salarios y prestaciones debidas a la terminación de un contrato lo que no está demostrado en este caso.

32. Entonces, no puede darse un alcance diferente a la norma como lo pretende la parte recurrente, porque para que se genere el derecho a la sanción, se debe partir de la hipótesis prevista en el precepto legal , la consignación inoportuna de las cesantías y no de una diferencia o reajuste de su valor.

33. Repárese que la sanción moratoria se genera, como consecuencia de la no

de la hipótesis prevista en el precepto legal , la consignación inoportuna de las cesantías y no de una diferencia o reajuste de su valor.

33. Repárese que la sanción moratoria se genera, como consecuencia de la no consignación de las cesantías, es decir, se causa ante el desconocimiento por parte del empleador de los términos allí previstos y no, se insiste, por la inoportuna consignación o pago de unas diferencias generadas por un reajuste sa larial, pues así no lo contempló el legislador.

34. Los anteriores argumentos permiten también despachar de manera desfavorable el planteamiento relacionado con la existencia de una presunta desigualdad, más aún cuando no se expuso un caso concreto que estuviera enmarcado en iguales circunstancias y en el cual se hubiera resuelto la controversia en forma distinta, a fin de tenerle como referente de comparación.

35. Finalmente, si bien el Tribunal abordó un estudio sobre la existencia de un acto ficto, las demás consideraciones de la sentencia llevaron a la conclusión de la

5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de febrero de 2022, radicado 25000-2342-000-2019-02188-01 (6664 -2019) y Sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 68001 -23-33-000201501238-01 (5257-2021).7

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026) negativa de las pretensiones, es cenario que impide la declaratoria de nulidad del acto y el consecuente restablecimiento del derecho que echa de menos la parte

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026) negativa de las pretensiones, es cenario que impide la declaratoria de nulidad del acto y el consecuente restablecimiento del derecho que echa de menos la parte recurrente.

36. Bajo el anterior escenario al no prosperar los argumentos de la apelación, se deberá confirmar la sentencia recurrida.

De la condena en costas de segunda instancia

37. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

38. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantie ne incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

39. Así, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, la liquidación y

artículo 188 del CPACA se mantie ne incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

39. Así, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

40. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante , por cuanto la sentencia apelada será confirmada, esto es, las peticiones del recurso fueron negadas totalmente. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de l

Atlántico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,8

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00163-02 (0238-2026)

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 25 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo considerado en la parte motiva.

Segundo. CONDENAR en costas a la parte demandante por las razones expuestas en la presente providencia.

Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

en la presente providencia.

Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente