Sentencia 11001031500020250801701

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-08017-01

Accionante: Edgar Orlando Velandia Prieto Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro

Tema: Tutela contra providencia judicial . Requisitos generales de procedencia .

Relevancia constitucional. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta po r la accionante en contra de la sentencia del 26 de enero de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES

El señor Edgar Orlando Velandia Prieto, por medio de apoderada judicial, pretende que se proteja n sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, con las sentencias proferidas en el proceso

formas, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, con las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho , al que se le asignó el radicado 1100133-35012-2023-00117-00.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

La accionante afirmó que prestó servicios a la Secretaría de Integración Social del Distrito de Bogotá entre el 21 de marzo de 2007 y el 31 de enero de 2020 mediante contratos de prestación de servicios sucesivos, sin interrupciones superiores a treinta días, para desarrollar labores técnicas de actualización de informaciónRadicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

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institucional y apoyo administrativo y operativo en la dirección territorial. Señaló que el 16 de mayo de 2017 Colpensiones le reconoció una pensión de invalidez mediante la Resolución SUB-65994.

Que solicitó el 2 de diciembre de 2022 el reconocimiento de la relación laboral y el pago de acreencias laborales y de seguridad social, petición que fue negada por la entidad mediante el Oficio S2022181453 del 8 de diciembre de 2022. En consecuencia, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

pago de acreencias laborales y de seguridad social, petición que fue negada por la entidad mediante el Oficio S2022181453 del 8 de diciembre de 2022. En consecuencia, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que el proceso fue asignado al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá, que en audiencia del 19 de septiembre de 2024 cerró el debate probatorio sin que la entidad demandada hubiera aportado toda la documentación requerida. Posteriormente, mediante se ntencia del 16 de octubre de 2024, negó las pretensiones al considerar no acreditada la subordinación ni la imposición de horario. Contra esa decisión el demandante interpuso recurso de apelación, en el que cuestionó el cierre anticipado del período probatorio.

Que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 16 de junio de 2025, confirmó la negativa de las pretensiones por estimar insuficiente la prueba del elemento de subordinación, decisión frente a la cual se presentó un salvamento de voto que «advirtió la falta de valoración adecuada de la duración y continuidad de la relación contractual»

El accionante alega que el Juzgado no recaudó las pruebas necesarias, pues cerró el periodo probatorio antes de que se aportara por la parte demandada una documentación relevante y decisiva en la decisión; pese a que por memorial de fecha 28 de agosto de 2024 le expresó al Despacho su inquietud y le solicitó hacer los requerimientos para el recaudo de la prueba. De esta manera pretendió sustentar un defecto procedimental.

Plantea además un defecto fáctico , indicando que en este asunto, se evidencia

los requerimientos para el recaudo de la prueba. De esta manera pretendió sustentar un defecto procedimental.

Plantea además un defecto fáctico , indicando que en este asunto, se evidencia una clara ponderación fragmentada de los indicios y contradicciones no resueltas sobre la continuidad en la prestación del servicio del demandante y que los juzgadores edificaron la decisión en la interpretación meramente formal de los elementos probatorios, omitiendo que estos demostraban la ausencia de temporalidad y excepcionalidad en el servicio prestado y la naturaleza misional de las actividades desarrolladas por él.

En cuanto al desconocimiento del precedente, indicó que el consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en caso de contornos fácticos similares, emitió el 9 de septiembre de 2021 una sentencia de unificación de Jurisprudencia, expediente con radicado 1317 –2016, respecto de la cual, tanto el Juzgado 12 Administrativo de Bogotá, como el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, estaban obligados a aplicar los razonamientos allí expuestos.Radicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

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En tal sentido, afirma que se desconoció la sentencia de unificación SUJ –025-CES2-2021 «al no otorgar el peso que merecían los diferentes indicios que se acreditaron configurados en este caso»

PRETENSIONES

Solicitó que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados y se

S2-2021 «al no otorgar el peso que merecían los diferentes indicios que se acreditaron configurados en este caso»

PRETENSIONES

Solicitó que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados y se dejen sin valor las sentencias del Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda y de la Sección Segunda – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente con radicado 11001-33-35012-2023-00117-00 y se ordene a l Juzgado que «retrotraiga las actuaciones del proceso con radicado 11001 -33-35-012-202300117-00 al estado en el que se encontraba antes de que se emitiera el auto que decidió cerrar la etapa de pruebas del proceso en la audiencia llevada a cabo el 19 de septiembre de 2024.»

Subsidiariamente solicita: «emitir una nueva decisión frente a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al proceso con radicado 11001 -33-35012-2023-00117-00, dando correcta valoración de las pruebas obrantes en el expediente y observando l os lineamientos dictados en el precedente».

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 15 de enero de 2026, se admitió la demanda; se vinculó a la Secretaría Distrital de Integración Social - Distrito Capital de Bogotá , como tercero con interés; y se corrió el respectivo traslado.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su informe expuso que, en ambas instancias del proceso

corrió el respectivo traslado.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su informe expuso que, en ambas instancias del proceso ordinario, se efectuó una valoración formal de los contratos y de los documentos allegados al expediente. Señaló que, aun si se hubieran incorporado las pruebas cuya ausencia fue alegada por el actor, como bitácoras de actividades, registros de ingreso y salida, uso de la tarjeta de acceso y controles de transporte, estas no habrían permitido desvirtuar la temporalidad y excepcionalidad de los servicios prestados ni demostrar la naturaleza misional de l as funciones, por lo que la negativa de las pretensiones no configuraba un perjuicio irremediable en los ingresos ni en las cotizaciones del demandante.

Indicó que la acción de tutela se centró en cuestionar la decisión del juez de primera instancia de cerrar el debate probatorio, asunto que fue resuelto en la audiencia del 19 de septiembre de 2024. En relación con la sentencia de segunda instancia, precisó que esta concluyó que las pruebas obrantes no acreditaban las condiciones materiales en que el demandante ejecutó sus funciones, y que tales circunstancias pudieron demostrarse mediante otros medios probatorios, como memorandos, autorizaciones de ausenci as, llamados de atención, amonestaciones, planillas de turnos o testimonios.Radicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

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La Secretaría Distrital de Integración Social solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al estimar que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional, dado que la solicitud de amparo pretendía reabrir un debate ya definido por el juez natural.

El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá remitió copia del expediente digital.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 26 de enero de 2026, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por tratarse de un asunto que carece del requisito de relevancia constitucional, puesto que la parte accionante la utilizó como un mecanismo para reabrir el debate ya surtido en el proceso ordinario y en la apelación, en relación con el cierre del período probatorio, la valoración de las pruebas y la aplicación de la sentencia de unifi cación del 9 de septiembre de 2021 sobre el uso de indicios para establecer la existencia de una relación laboral.

IMPUGNACIÓN

La parte accionante impugnó la sentencia al considerar que dicha decisión desconoció su derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia , pues partió de una apreciación equivocada del alcance de la solicitud de amparo, ya que la acción constitucional no se dirigió a controvertir nuevamente la valoración probatoria propia del proceso ordinario, sino a cuestionar la configuración de defectos de naturaleza constitucional en las providencias

de la solicitud de amparo, ya que la acción constitucional no se dirigió a controvertir nuevamente la valoración probatoria propia del proceso ordinario, sino a cuestionar la configuración de defectos de naturaleza constitucional en las providencias judiciales censuradas, en particular, el cierre del período probatorio sin la incorporación de pruebas decretadas y necesarias para resolver el litigio conforme a la realidad material.

Reiteró lo expresado en el escrito inicial, solicitó revocar la decisión impugnada y que, en sede de segunda instancia, se proceda con el estudio de fondo sobre la viabilidad del amparo pretendido.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y iii) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridadRadicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

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pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un

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pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. [...].

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. [...]

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. [...]

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. [...]»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [...]

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

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probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan

probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [...]

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como

independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

[...] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

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Análisis del caso concreto

A esta Subsección corresponde definir si se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia, especialmente el de relevancia constitucional, que no se encontró satisfecho en primera instancia de esta acción, pues solo en ese caso, habría lugar al estudio de los disensos del accionante.

Valga aclarar, que se realizará dicho estudio en relación con la sentencia de segunda instancia que fue la que puso fin al proceso ordinario.

El accionante para sustentar el defecto procedimental, expresó que el Juzgado no recaudó las pruebas necesarias, pues cerró el periodo probatorio antes de que se aportara por la parte demandada una documentación relevante y decisiva en la decisión; pese a que por memorial de fecha 28 de agosto de 2024 le expresó al Despacho su inquietud y le solicitó hacer los requerimientos para el recaudo de la prueba. Nótese que este está referido al trámite de primera instancia y, que respecto de la sentencia de segunda instancia, de ninguna manera sustenta este defecto.

Planteó además un defecto fáctico, indicando que en este asunto, se evidencia una clara ponderación fragmentada de los indicios y contradicciones no resueltas sobre la continuidad en la prestación del servicio del dema ndante y que los juzgadores

Planteó además un defecto fáctico, indicando que en este asunto, se evidencia una clara ponderación fragmentada de los indicios y contradicciones no resueltas sobre la continuidad en la prestación del servicio del dema ndante y que los juzgadores edificaron la decisión en la interpretación meramente formal de los elementos probatorios, omitiendo que estos demostraban la ausencia de temporalidad y excepcionalidad en el servicio prestado y la naturaleza misional de las actividades desarrolladas por él.

Tal modo de argumentación solo demuestra la inconformidad del accionante con la decisión, pero de ninguna manera demuestra un error en la valoración probatoria que implique la procedencia de la intervención por parte del juez constitucional, que no signifique una intromisión indebida y un desconocimi ento de la autonomía judicial.

En cuanto al desconocimiento del precedente, indicó que se desconoció la sentencia de unificación SUJ –025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda ; sin embargo, no expresó cuál o cuáles fueron las reglas allí establecidas que debieron ser aplicadas al caso en estudio, y que fueron omitidas por la autoridad judicial.

En suma, en el escrito de tutela el accionante no identificó con precisión la forma en que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico, procedimental o, de desconocimiento del precedente, sino que se limitó a manifestar su desacuerdo con la decisión adoptada, sin demostrar que esta hubiera sido arbitraria, caprichosa , hubiera dejado de aplicar un precedente o hubiera realizado una valoración probatoria abiertamente contraria a las reglas de la sana crítica.

la decisión adoptada, sin demostrar que esta hubiera sido arbitraria, caprichosa , hubiera dejado de aplicar un precedente o hubiera realizado una valoración probatoria abiertamente contraria a las reglas de la sana crítica.

En este sentido, insistió en los argumentos ya expuestos en el proceso ordinario, tendientes a que se concedan las pretensiones allí impetradas, es decir, sus argumentos estuvieron dirigidos a discutir una decisión adoptada por el juez que resolvió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no aRadicado: 11001-03-15-000-2025-08017-01

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demostrar una vulneración de derechos fundamentales; es decir, no present ó una situación de relevancia constitucional que implique la necesidad de intervención del juez de tutela, a quien le está vedado intervenir en los procesos judiciales que se encuentran a cargo de otras autoridades o que han sido resueltos por estos.

Por lo tanto, se confirmará la sentencia del 26 de enero de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela, por no satisfacer el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 26 de enero de 2026 proferida por la

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 26 de enero de 2026 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente