Sentencia 11001031500020260122200

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

Accionante: Diana Cristina Posada Guevara Accionados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga y otro

Tema: Acción de tutela por no vinculación de empleados en provisionalidad a proceso de la misma naturaleza, en donde se pretendía el nombramiento en periodo de prueba de las personas que integran lista de elegibles

Decisión: Negar el amparo por no configurarse la vulneración iusfundamental alegada

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

I. ASUNTO

1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por la señora Diana Cristina Posada Guevara, quien actúa en nombre propio en contra del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, ocurrido al interior del proceso de la misma naturaleza con radicado 68001-33-33-014-2025-00034-00/01.

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

del derecho fundamental al debido proceso, ocurrido al interior del proceso de la misma naturaleza con radicado 68001-33-33-014-2025-00034-00/01.

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

2. La Comisión Nacional del Servicio Civil realizó la Convocatoria DIAN-2497 de 2022, dirigida al cargo de nivel profesional denominado Gestor I, Código 301, Grado 1, dentro del proceso de cercanía con el ciudadano, subproceso asistencia al usuario, identificado con la ficha técnica No. CC -AU3008 y la OPEC No. 198476, en la cual se ofertaron 189 vacantes. Como resultado de dicho concurso, se conformó la lista de elegibles mediante la Resolución 7480 del 12 de marzo de 2024.

3. Posteriormente, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), mediante el Decreto 0419 de 2023, amplió su planta de personal con la creación de 10.207 cargos de carácter permanente, incluyendo 170 plazas adicionales para el cargo ofertado en la convocatoria precitada.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

Accionante: Diana Cristina Posada Guevara

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4. En virtud de lo anterior, se interpuso la acción de tutela1 con radicado 68001-33-33014-2025-00034-00 [01], contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, pretendiendo que se ordenara a dichas

014-2025-00034-00 [01], contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, pretendiendo que se ordenara a dichas entidades hacer uso de la lista de elegibles para la provisión de las 1 70 vacantes adicionales.

5. Por consiguiente, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga amparó los derechos fundamentales de la accionante y ordenó a la DIAN que hiciera uso de la lista de elegible s, teniendo en cuenta aquellos que se encontraban ocupados con estabilidad laboral reforzada y debilidad manifiesta , decisión confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander.

6. En cumplimiento de lo ordenado , la DIAN expidió Resolución 012982 del 31 de octubre de 2025, mediante la cual se efectuó un nombramiento en periodo de prueba y se terminó el nombramiento provisional de la señora Diana Cristina Posada

Guevara.

7. Así las cosas, la accionante presentó recurso de reposición ante la DIAN y solicitud de nulidad ante el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga. La autoridad judicial, mediante auto del 22 de enero de 2026 resolvió negar dicha petición.

2.2. Fundamento jurídico

8. La parte accionante indicó que el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que en el proceso de tutela con radicado 68001-33-33-014-2025-00034-00 no fue vinculada, pese a que la controversia tenía la potencialidad de afectar su situación como servidora pública en provisionalidad y prepensionada.

2.3. Pretensiones

pese a que la controversia tenía la potencialidad de afectar su situación como servidora pública en provisionalidad y prepensionada.

2.3. Pretensiones

9. Con fundamento en lo anterior, solicitó que:

«1. Se declare la vulneración a mi derecho al debido proceso al ser objeto de una desvinculación del servicio derivado del cumplimiento de un fallo de tutela que no conocí ni tuve oportunidad procesal para ejercer mi derecho a la defensa.

2. Se decrete la nulidad de todo lo actuado y se me vincule para ejercer mi derecho de defensa dentro del trámite de tutela bajo el radicado 68001333301420250003400». (Sic en toda la cita)

2.4. Intervenciones

10. La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto del 20 de febrero de 2026 admitió la acción de tutela de referencia y ordenó notificar al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga como accionado y al Tribunal

1 En virtud de la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la carrera administrativa, igualdad y trabajo.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

Accionante: Diana Cristina Posada Guevara

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3 Administrativo de Santander, Comisión Nacional del Servicio Civil, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales , Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a los señores Mariela

3 Administrativo de Santander, Comisión Nacional del Servicio Civil, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales , Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a los señores Mariela Gutiérrez Bautista, Darwin Cifuentes Ballesteros, David Elías Castellón Beltrán, Luis Eduardo Corrales Figueroa y Pablo Alfonso Prada Flórez como terceros interesados en el resultado del proceso.

11. El Tribunal Administrativo de Santander sostuvo que la acción de tutela dirigida a cuestionar decisiones judiciales de la misma naturaleza es improcedente, salvo se cumplan algunos requisitos. Sin embargo, afirmó que no vulneró los derechos fundamentales invocados, motivo por el cual solicitó que se despach en desfavorablemente las pretensiones.

12. La Comisión Nacional del Servicio Civil, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Ministerio de Hacienda solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva , al considerar que la presunta vulneración iusfundamental alegada no se predica respecto de ellas, motivo por el cual, la acción de tutela tampoco se dirige en su contra.

13. No se rindieron más informes.

2.5. Oposiciones

14. Los señores Laura Marcela Pinto Molinares, Lidia María Rodríguez Montero, Rebeca Verano Alarcón y Steve Narváez Montes indicaron que la acción de tutela no cumple los requisitos generales de procedibilidad de inmediatez y subsidiariedad, ni se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que imponga el análisis del juez constitucional. Además, advirtieron que la acción de tutela constituye un intento

no cumple los requisitos generales de procedibilidad de inmediatez y subsidiariedad, ni se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que imponga el análisis del juez constitucional. Además, advirtieron que la acción de tutela constituye un intento de reabrir un debate judicial ya concluid o. Por lo tanto, solicitaron que se declare su improcedencia o se nieguen sus pretensiones.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

15. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 080 de 20192 demás normas concordantes.

3.2. De la solicitud de coadyuvancia

16. Por otro lado, se observa que los señores Laura Marcela Pinto Molinares, Lidia María Rodríguez Montero, Rebeca Verano Alarcón y Steve Narváez Montes presentaron escrito de oposición a la acción de tutela de referencia, alegando que cuentan con un interés directo en el resultado del proceso, en la medida en que se encuentran en la lista de elegibles. Por lo tanto, se aceptará su solicitud en calidad de coadyuvantes de la parte demandada.

2 Reglamento interno del Consejo de Estado.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

Accionante: Diana Cristina Posada Guevara

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4 3.3. Cuestión previa

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4 3.3. Cuestión previa

17. Esta Subsección advierte que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), solicitaron su desvinculación del trámite de la presente acción de tutela, argumentando carecer de legitimación en la causa por pasiva.

18. No obstante, se observa que: i) el Ministerio de Hacienda financió los empleos públicos creados mediante el Decreto 0419 del 21 de marzo de 2023; ii) la CNSC adelantó la convocatoria del concurso de méritos que dio lugar a la controversia; y iii) la DIAN c omunicó a los accionantes la terminación de sus nombramientos provisionales como consecuencia de la provisión definitiva de los cargos.

19. En consecuencia, estas entidades tienen un interés directo y relevante en el asunto debatido, por lo cual se anticipa la negativa a sus solicitudes de desvinculación.

3.4. Problema jurídico

20. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe en determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la señora Diana Cristina Posada Guevara, al no vincularla al trámite de acción de tutela con radicado 6800133-33-014-2025-0003401, pese a que la controversia tenía la posible potencialidad de afectar su situación como servidora pública en provisionalidad y prepensionada.

vincularla al trámite de acción de tutela con radicado 6800133-33-014-2025-0003401, pese a que la controversia tenía la posible potencialidad de afectar su situación como servidora pública en provisionalidad y prepensionada.

3.5. De la acción de tutela

21. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.

Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

22. De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello , en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.Acción De Tutela

perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

Accionante: Diana Cristina Posada Guevara

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23. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisito s generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpre tar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

3.6. Análisis del caso concreto

24. La parte accionante indicó que el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que en el proceso de tutela con radicado 68001-33-33-014-2025-00034-00 no fue vinculada,

Bucaramanga vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que en el proceso de tutela con radicado 68001-33-33-014-2025-00034-00 no fue vinculada, pese a que la controversia tenía la potencialidad de afectar su situación como servidora pública en provisionalidad y prepensionada.

25. Al respecto, se observa que la entonces accionante pretendía principalmente que se le ordenara a la DIAN solicitar autorización de la Comisión Nacional del Servicio Civil para utilizar la lista de elegibles contenida en la Resolución 7480 de marzo de 2024 y, en consecuencia, que se efectuaran los nombramientos en periodo de prueba correspondientes.

26. De conformidad con lo anterior, resulta imperativo para esta Sala de Subsección analizar si las autoridades judiciales accionadas tenían el deber de notificar los autos admisorios de las acciones de tutela a los servidores públicos que desempeñaban en provisionalidad el cargo de Gestor I, Código 301, Grado 1, en calidad de terceros interesados.

27. Sobre el particular, el artículo 289 de la Ley 1564 de 2012 dispone que la notificación de las providencias judiciales debe efectuarse respecto de las partes y demás interesados. Seguido a ello, el artículo 290 ibidem establece que la notificación personal del auto admisorio de la demanda debe realizarse al demandado o a su representante o apoderado judicial, a los terceros, funcionarios públicos y a las personas que ordene la ley para casos especiales.

28. A partir de lo expuesto, se concluye que un tercero interesado es aquella persona que, sin formar parte directa del proceso, podría resultar afectado en el desarrollo del mismo, razón por la que se le garantiza el derecho fundamental al debido proceso (contradicción y defensa).

que, sin formar parte directa del proceso, podría resultar afectado en el desarrollo del mismo, razón por la que se le garantiza el derecho fundamental al debido proceso (contradicción y defensa).

29. 57. Ahora bien, en relación con los servidores públicos en provisionalidad, la

Corte Constitucional3 ha señalado que:

3 Corte Constitucional, Sentencia T-147 de 2013 y Sentencia SU-250 de 1998.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

Accionante: Diana Cristina Posada Guevara

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6 «La vinculación en calidad de provisional constituye un modo de proveer cargos públicos cuando se presentan vacancias definitivas o temporales y mientras estos se proveen en propiedad conforme a las formalidades de ley o cesa la situación administrativa qu e originó la vacancia temporal. Los cargos provisionales, como su nombre lo indica, son de carácter transitorio y excepcional y buscan solucionar las necesidades del servicio y evitar la parálisis en el ejercicio de las funciones públicas mientras se reali zan los procedimientos ordinarios para cubrir las vacantes en una determinada entidad, en aplicación de los principios de eficiencia y celeridad. (…) Los funcionarios nombrados en provisionalidad en empleos de carrera no cuentan con las garantías que de ella se derivan, pese a lo cual, tienen el derecho a que se motive el acto administrativo por medio del cual son retirados de su cargo, ya que dicha mot ivación se erige como una garantía

cuentan con las garantías que de ella se derivan, pese a lo cual, tienen el derecho a que se motive el acto administrativo por medio del cual son retirados de su cargo, ya que dicha mot ivación se erige como una garantía mínima que se deriva del derecho fundamental al debido proceso y del control a la arbitrariedad de la administración, y no del hecho de pertenecer a un cargo de carrera.

Los cargos provisionales no son asimilables a los cargos de carrera administrativa, y es por ello que a los primeros no les son aplicables los derechos que se derivan de ella, ya que quienes se hallan vinculados en provisionalidad no agotaron los requisitos que exige la Constitución y la ley para gozar de tales beneficios, es decir, superar exitosamente el concurso de méritos y el período de prueba, entre otros. Pero tampoco pueden asimilarse a los de libre nombramiento y remoción, pues su vinculación no se sustenta en la confianza para ejercer funciones de dirección o manejo que es propia de éstos, sino en la necesidad de evitar la parálisis de la función pública mientras se logra su provisión en los términos que exige la Constitución.

En consecuencia, frente a los cargos provisionales no puede predicarse ni la estabilidad laboral propia de los de carrera ni la discrecionalidad relativa de los de libre nombramiento y remoción; razón por la que el nominador tiene la obligación de motivar el acto administrativo mediante el cual se produce la desvinculación».

30. En este contexto, es evidente que los servidores públicos en provisionalidad no tienen injerencia en los debates centrados en la aplicación de la lista de elegibles

para la provisión de cargos de carrera, pues este tipo de nombramiento constituye

desvinculación».

30. En este contexto, es evidente que los servidores públicos en provisionalidad no tienen injerencia en los debates centrados en la aplicación de la lista de elegibles

para la provisión de cargos de carrera, pues este tipo de nombramiento constituye una medida temporal excepcional, cuya estabilidad relativa cede frente al derecho preferente de quienes superan el concurso.

31. Aunado a lo anterior, se destaca que, aun cuando un servidor público en provisionalidad se encuentre en condiciones de vulnerabilidad, puede acudir ante la entidad empleadora a efectos de dar a conocer su situación, sin que ello le otorgue

un derecho indefinido a permanecer en un cargo de carrera, ya que debe prevalecer el principio de mérito4.

32. Ahora, si bien la accionante alegó ante la DIAN su supuesta calidad de “prepensionada”, la entidad desvirtuó tal afirmación mediante la Resolución 012982, al advertir que no cumplía con el requisito de edad y, por ende, otorgó prevalencia al principio de mérito , circunstancia que no vulnera sus derechos fundamentales , máxime cuando cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir dicho acto administrativo.

4 Corte Constitucional, Sentencia T-405 de 2022.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

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33. En conclusión, esta Sala de Subsección estima que las autoridades judiciales

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33. En conclusión, esta Sala de Subsección estima que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en la vulneración de l derecho fundamental al debido proceso, al no vincular a la señora posada Guevara al trámite de la acción de tutela en cuestión, debido a que el debate se centró exclusivamente en la aplicación o no de la lista de elegibles, un mecanismo que se deriva del mérito y que, por lo tanto, excluye a los servidores en provisionalidad, quienes pueden alegar s ituaciones especiales de estabilidad reforzada ante la entidad , sin que por ello resulte n plenamente oponibles al derecho que le asiste a las personas que superaron el concurso de méritos.

34. En otras palabras, el debate jurídico en la acción de tutela censurada involucra a las personas que hacen parte de la lista de elegibles, a la entidad que realizó el concurso y a la entidad nominadora, aspecto totalmente diferente del que pueda generarse entre esta última y las personas que ocupaban los cargos en provisionalidad, en caso de que aleguen situaciones especiales de estabilidad laboral reforzada, quienes además podrán hacer uso, si a bien lo tienen, del medio de control respectivo para atacar el acto administrativo particular de una eventual desvinculación.

35. Finalmente, en respaldo de lo argumentado es pertinente traer a colación el trámite impartido a la acción de tutela que dio origen a la sentencia T-493 de 2023, en la cual, la parte accionante, al igual que la entonces accionante en el trámite cuestionado, solicitó la utilización de las listas de elegibles existentes para proveer

en la cual, la parte accionante, al igual que la entonces accionante en el trámite cuestionado, solicitó la utilización de las listas de elegibles existentes para proveer vacantes definitivas de cargos equivalentes no convocados en el concurso de mérito, y su respectivo nombramiento en período de prueba.

36. En aquella oportunidad ninguna de las autoridades judiciales de primera, segunda instancia y sede de revisión ordenó la vinculación de las personas que desempeñaban en provisionalidad los cargos cuya provisión se buscaba con la acción constitucional, pues la tutela se instauró, tramitó y decidió exclusivamente en

contra de la Subdirección de Talento Humano y la Comisión de Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación5, responsables de las situaciones administrativas y del concurso de méritos de esa entidad. Es decir, que en casos como esos no es necesaria ni obligatoria la vinculación de las personas que desempeñan en provisionalidad los cargos que buscan proveerse con la lista de elegibles.

37. Cabe resaltar que, en asuntos análogos6 al examinado en el caso concreto, esta Subsección ha optado por negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en las mismas consideraciones expuestas en la presente providencia.

5 La acción de tutela tramitada bajo el radicado 70 -001-31-04-004-2023-00022-00 fue admitida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Sincelejo mediante auto del 19 de abril de 2023, teniendo como demandados a la Fiscalía General de la Nación -Subdirección de Talento Humano y la Comisión Especial de Carrera de esa

Cuarto Penal del Circuito de Sincelejo mediante auto del 19 de abril de 2023, teniendo como demandados a la Fiscalía General de la Nación -Subdirección de Talento Humano y la Comisión Especial de Carrera de esa entidad, y como vinculados «a los participantes de la convocatoria No. 001 de 2021, que hacen parte de la lista de elegibles en el cargo de Fiscal Delegado Ante los Jueces Penales Municipales y Pr omiscuos Municipales código OPECE 1-103-10(40)-65737 y a los participantes de la convocatoria No. 001 de 2021, que hacen parte de la lista de elegibles en el cargo de PROFESIONAL ESPECIALIZADO II, Código OPECE 1 -108-46(1)34244, por tener injerencia en las resultas del presente trámite». 6 Sentencia de 8 de agosto de 2025, Rad. 11001-03-15-000-2025-03162-00 y acumulados; sentencia de 26 de marzo de 2026, Rad. 11001-03-15-000-2026-01438-00.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01222-00

Accionante: Diana Cristina Posada Guevara

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38. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

I. FALLA

PRIMERO: ACEPTAR las solicitudes de coadyuvancia de los señores Laura Marcela

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

I. FALLA

PRIMERO: ACEPTAR las solicitudes de coadyuvancia de los señores Laura Marcela Pinto Molinares, Lidia María Rodríguez Montero, Rebeca Verano Alarcón y Steve

Narváez Montes.

SEGUNDO: NEGAR las solicitudes de desvinculación formuladas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el

Ministerio de Hacienda.

TERCERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela, de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: De no ser impugnada, REMITIR el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.