Sentencia 20001233300020250079301

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D. C., nueve (9) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2025-00793-01

Accionante: ROBERTO CARLOS ACOSTA MAESTRE

Accionado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

Tema: Confirma improcedencia de la acción de cumplimiento.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 12 de febrero de 2026, dictada el Tribunal Administrativo del Cesar. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 5 de marzo de 2026. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

1. El señor Roberto Carlos Acosta Maestre , actuando en nombre propio,

el artículo 3 de la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

1. El señor Roberto Carlos Acosta Maestre , actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra de l Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante, ICBF). Con su solicitud pretende el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 2126 de 2021 y, a su vez, que «se ordene a la autoridad de control competente adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias».

1.2. Posición de la parte demandante

2. El accionante afirmó que ya se ha cumplido con el término límite establecido en la Ley 2126 de 2021 para que el ICBF lleve a cabo el mandato establecido en la norma objeto de esta acción constitucional.

1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150. Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [...].Accionante: Roberto Carlos Acosta Maestre

Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [...].Accionante: Roberto Carlos Acosta Maestre Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Radicación: 20001-23-33-0002025-00793-01

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3. Informó que ante el requerimiento elevado al ICBF con el fin de que se diera cumplimiento a la disposición, obtuvo una respuesta evasiva, en la medida en que se aludió a la reclasificación de los grados salariales y a la ampliación de su planta de personal , lo que no constituye una ejecución de lo ordenado en tal norma.

4. Puso de presente que la planta global de defensores de familia asciende a 1475, lo que no es coherente con la asignación salarial que perciben ni con la sobrecarga de trabajo, tomando en consideración las problemáticas del país.

1.3. Posición de la parte demandada

5. El ICBF argumentó que la acción formulada es improcedente, al no haberse acreditado el requisito de renuencia, dado que al actor se le dio respuesta oportuna, completa y de fondo en relación con lo solicitado. Agregó que, en todo caso, el mecanismo carece de fundamento jurídico y probatorio, en la medida en que la entidad ha ejecutado de manera continua y articulada las medidas requeridas en la norma objeto de este mecanismo.

6. A su vez, sostuvo que esta acción no es procedente para la consecución

que la entidad ha ejecutado de manera continua y articulada las medidas requeridas en la norma objeto de este mecanismo.

6. A su vez, sostuvo que esta acción no es procedente para la consecución del cumplimiento de normas que impliquen un gasto para la autoridad demandada. En dicha medida, aseguró que lo pretendido por la actora no supera este requisito de procedibilidad, puesto que implica la asignación y ejecución de recursos públicos.

1.4. Fallo de primera instancia

7. En sentencia del 12 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento al considerar que lo pretendido por el actor implica ordenar el acatamiento de una norma que genera gasto para la autoridad demandada.

8. Sostuvo que la norma impone al ICBF que adelante las gestiones necesarias para fortalecer las defensorías de familia y mejorar las condiciones laborales de los defensores de familia en todo el país en aspectos como formalización, remuneración justa, estabilidad y capacitación. Agregó que, por tanto, el acatamiento de este mandato requiere que la entidad destine parte del presupuesto que viene ejecutando para dicho fin, lo que a su vez está sujeto a la disponibilidad de recursos y de la adopción de medidas, de conformidad con el marco fiscal de mediano plazo.

1.5. Impugnación

9. El actor solicitó que se revoque la decisión proferida en primera instancia y que, en su lugar, se acceda a la pretensión de la acción de cumplimiento.

10. Aseguró que la decisión impugnada no se ajusta a los hechos ni a los antecedentes que motivaron la presentación de la acción de cumplimiento. Lo

que, en su lugar, se acceda a la pretensión de la acción de cumplimiento.

10. Aseguró que la decisión impugnada no se ajusta a los hechos ni a los antecedentes que motivaron la presentación de la acción de cumplimiento. Lo anterior, dado que el litigio propuesto no está relacionado con algún mandato que requiera de presupuesto para su ejecución, en la medida en que «la misma ley ordenó las partidas presupuestales a las entidades competentes para ello delAccionante: Roberto Carlos Acosta Maestre Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Radicación: 20001-23-33-0002025-00793-01

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orden nacional». Agregó que, por tanto, el ICBF no ha desplegado ninguna acción dirigida al cumplimiento de la norma en comento. Alegó que, por el contrario, dicha autoridad no ha manifestado interés alguno en acatar dicha orden.

II. CONSIDERACIONES

11. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones que pasan a explicarse. Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia y ii) el incumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento.

2.1. Caso concreto

2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la entidad accionada

de procedencia de la acción de cumplimiento.

2.1. Caso concreto

2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la entidad accionada

12. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato l egal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por e l contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento5.

13. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda.

14. En este caso está probado que el demandante constituyó en renuencia a la autoridad accionada respecto del cumplimiento del artículo 44 de la Ley 2126 de 2021. En efecto, se corroboró que el 8 de agosto de 2024, le solicitó al ICBF el acatamiento de dicha disposición, petición frente a la cual se respondió de forma negativa.

2.1.2. La acción no supera los requisitos de procedencia

15. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta

forma negativa.

2.1.2. La acción no supera los requisitos de procedencia

15. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales:

5 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.Accionante: Roberto Carlos Acosta Maestre Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Radicación: 20001-23-33-0002025-00793-01

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(i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)7. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6)

(artículo 1)7. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6) (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9). (v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9).

16. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativ o e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

17. Como se estableció, el señor Acosta Maestre solicitó el cumplimiento del artículo 44 de la Ley 2126 de 2021, que establece lo siguiente:

El Gobierno nacional en cabeza del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en coordinación con las entidades competentes, en un plazo no mayor a dieciocho (18) meses, a partir de la vigencia de la presente ley, tomará las medidas administrativas y presupuestales necesarias de acuerdo con el Marco Fiscal

coordinación con las entidades competentes, en un plazo no mayor a dieciocho (18) meses, a partir de la vigencia de la presente ley, tomará las medidas administrativas y presupuestales necesarias de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, para fortalecer la capacidad institucional de las Defensorías de Familia y mejorar las condiciones laborales de los defensores de familia a nivel nacional, con el fin de garantizar el cumplimiento eficiente, eficaz y efectivo de sus funciones las cuales están orientadas a prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes. (Énfasis de la Sala).

18. Del tenor literal de esta disposición, se sigue que su acatamiento implica la adopción de las medidas administrativas y presupuestales necesarias para el fortalecimiento de la capacidad institucional de las defensorías de familia y mejorar las condiciones laborales de los defensores de familia a nivel nacional.

Lo anterior, debe obedecerse de conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad.

19. En virtud de lo anterior, tal como fue concluido por el juez de la primera instancia, es notorio que el cumplimiento de la disposición objeto de este mecanismo implica la erogación de un gasto en cabeza del ICBF . A su vez, de conformidad el artículo 43 8 de la Ley 2126 de 2021, este gasto debe llevarse a

7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 8 Todas las erogaciones que se causen con ocasión de la implementación y ejecución de la presente ley deberán consultar la situación fiscal de la Nación y ajustarse al Marco de Gasto deAccionante: Roberto Carlos Acosta Maestre

Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

8 Todas las erogaciones que se causen con ocasión de la implementación y ejecución de la presente ley deberán consultar la situación fiscal de la Nación y ajustarse al Marco de Gasto deAccionante: Roberto Carlos Acosta Maestre Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Radicación: 20001-23-33-0002025-00793-01

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cabo tomando en consideración la situación fiscal de la Nación y en concordancia con el marco fiscal de mediano plazo y las normas orgánicas de presupuesto.

20. De conformidad con lo expuesto, no es posible concluir que la erogación que se cause con el fin de cumplir aquella norma corresponda a un gasto cuya apropiación se haya dispuesto y que haga parte de un recurso económico ya asignado y autorizado por la enti dad para cubrir el cumplimiento de este deber.

En otras palabras, lo perseguido por el actor requiere del establecimiento de un gasto que no está presupuestado por el ICBF.

21. La Corte Constitucional se pronunció desde 1998 en la sentencia C-157 de 1998 sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento para exigir el obedecimiento de normas que impliquen la asignación de partidas presupuestales. En la decisión en cita se analizó la constitucionalidad de distintas normas sobre esta tipología de acciones públicas. Sobre este tema, el Alto Tribunal precisó que permitir que el juez incorpore una ley de presupuesto u ordene que ello se realice, transgrede el sistema presupuestal dis eñado por el

normas sobre esta tipología de acciones públicas. Sobre este tema, el Alto Tribunal precisó que permitir que el juez incorpore una ley de presupuesto u ordene que ello se realice, transgrede el sistema presupuestal dis eñado por el constituyente. En particular, dicha corporación sostuvo que:

En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin e mbargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura. (Énfasis de la Sala).

22. Pese a lo anterior, no se puede perder de vista que la restricción total de declarar improcedente la acción frente a normas que involucren gasto conduciría

(Énfasis de la Sala).

22. Pese a lo anterior, no se puede perder de vista que la restricción total de declarar improcedente la acción frente a normas que involucren gasto conduciría a eliminar el núcleo esencial para el cual fue diseñado la acción de cumplimiento.

En ese sentido, s e debe diferenciar entre el establecimiento o creación de un gasto y la ejecución de uno ya presupuestado. En cuanto al primero, no puede ser objeto de una demanda de este tipo por ser una competencia ajena a la Rama Judicial, pero el segundo sí puede ordenarse.

23. Se precisa entonces que, cuando el gasto ya está dispuesto en la norma e incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, se puede exigir el acatamiento de estas disposiciones mediante una acción de cumplimiento. Esto, dado que en ú ltimas no es el juez quien dispone la apropiación presupuestal, sino que ya estaba autorizada fiscalmente.

24. En el caso bajo estudio, se insiste en que no está acreditado que el presupuesto para adoptar las medidas necesarias para fortalecer la capacidad

Mediano Plazo de cada sector involucrado, en concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las normas orgánicas de presupuesto.Accionante: Roberto Carlos Acosta Maestre Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Radicación: 20001-23-33-0002025-00793-01

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institucional de las defensorías del pueblo se encuentre debidamente apropiado o incluido dentro de las partidas de la presente vigencia fiscal. En ese sentido, no

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institucional de las defensorías del pueblo se encuentre debidamente apropiado o incluido dentro de las partidas de la presente vigencia fiscal. En ese sentido, no se supera el requisito bajo análisis en el presente asunto.

25. Finalmente, esta Sala reitera que el juez de cumplimiento no puede incidir en la asignación, reasignación o reducción de recursos públicos 9. Sus competencias se circunscriben a verificar que las autoridades cumplan las normas con fuerza material de ley o los actos administrativos obligatorios, sin sustituir la voluntad del legislador en materia fiscal ni desplazar al Ejecutivo en la gestión presupuestal. Cualquier orden judicial que implique comprometer, alterar o modificar apropiaciones presupuestales específicas desborda los límites de esta acción constitucional.

26. Por lo anterior, corresponde a la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que declaró que el asunto es improcedente, dado que la acción de cumplimiento no fue diseñada para ordenar el acatamiento de normas que conlleven el establecimiento de gasto , como ocurre con el presente mecanismo de control.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de febrero de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Ausente con permiso

9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 11 de diciembre de 2025. Rad. 25000-23-41-000-2025-01518-01. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.Accionante: Roberto Carlos Acosta Maestre Accionado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Radicación: 20001-23-33-0002025-00793-01

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GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx