Sentencia 25000233700020200059801

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

Demandado: UGPP Temas: Pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social. Demanda per saltum. Término de caducidad. Notificación electrónica.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de mayo de 202 3, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2:

«Primero: Declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Segundo: No se condena en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. […]».

ANTECEDENTES

restablecimiento del derecho.

Segundo: No se condena en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. […]».

ANTECEDENTES

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Previo requerimiento para declarar y/o corregir, la entidad demandada expidió la Resolución No. RDO-2020-00655 del 21 de julio de 20203, mediante la cual se profirió Liquidación Oficial, por omisión en la afiliación y vinculación, mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social y se sanciona por no declarar por conducta de omisión e inexactitud en los periodos enero a diciembre de 2016.

DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la parte demandante formuló las siguientes pretensiones4:

«Pretensiones principales: Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare la nulidad total del siguiente acto administrativo: Liquidación Oficial RDO -2020-00655 del veintiuno (21) de julio de dos mil veinte (2020), “Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a Telcos Ingeniería S.A. identificada con el NIT. 900.042.474-2, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social en los subsistemas de salud, pensiones, ARL,

1 Ingresó al despacho para fallo el 27 de agosto de 2025.

aportes al Sistema de la Protección Social en los subsistemas de salud, pensiones, ARL,

1 Ingresó al despacho para fallo el 27 de agosto de 2025. 2 Samai Tribunal, índice 32. 3 Samai Tribunal, índice 21. 4 Samai Tribunal, índice 2, demanda.Radicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2 caja de compensación familiar, SENA e ICBF y se sanciona por inexactitud” por los periodos de enero a diciembre de 2016”, determinando el valor de TRESCIENTOS SEIS MILONES SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES PESOS M/CTE (306.676.533) p or concepto de capital, sanciona la conducta por omisión por la suma de TRES MILLONES NOVECIENTOS VEINTE MIL OCHOCIENTOS PESOS

M/CTE ($3.920.800) y CIENTO SETENTA Y NUEVE MILLONES TREINTA MIL

TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($179.934.384).

Pretensiones subsidiarias: De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicito a su señoría, que, en caso de no conceder la pretensión principal de nulidad total del acto administrativo mencionado, se realice un análisis detallado de cada uno de los c argos imputados en la presente demanda, y realice la reliquidación de la presunta deuda fijada

administrativo mencionado, se realice un análisis detallado de cada uno de los c argos imputados en la presente demanda, y realice la reliquidación de la presunta deuda fijada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal del siguiente acto, declarando la nulidad parcial y el restablecimiento del derecho. (…)

Sobre el restablecimiento del derecho: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la demandante en la siguiente forma:

Por concepto de daño emergente:

1. Que se realice la devolución de los pagos realizados por Telcos Ingeniería SAS por mora en la afiliación y pago de las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos 01/01/2016 al 31/12/2016, sumas que deberán ser indexadas y con intereses de acuerdo con su demostración.

2. Reconocimiento del pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo.

3. Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de la presentación personal de servicio auxiliar administrativo durante el trámite del procedimiento de fiscalización adelantado por la Unidad Administrativa Especial “UGPP”, toda vez que la sociedad Telcos Ingeniería S.A. apoyó la defensa jurídica con capital humano durante un año - (…)».

Invocó como normas vulneradas los artículos 23, 29 y 338 de la Constitución Política; 127 y 128 del CST; 5. y 13 del CPACA; 59 de la Ley 4 de 1913; 30 de la Ley 1393 de 2010; 50 de la Ley 1739 de 2014; y 19 del Decreto 575 de 2013.

127 y 128 del CST; 5. y 13 del CPACA; 59 de la Ley 4 de 1913; 30 de la Ley 1393 de 2010; 50 de la Ley 1739 de 2014; y 19 del Decreto 575 de 2013.

Bajo el siguiente concepto de violación en la demanda se sustentaron los cargos y en la contestación se ejerció el derecho de contradicción así:

Cargo primero: Objeción general al proceso de fiscalización

1.La parte actora cuestiona integralmente el procedimiento de fiscalización adelantado por la UGPP, al haberse incluido como salariales conceptos que no lo son, omitido novedades laborales relevantes como vacaciones, ingresos y retiros, y aplicado metodologías de cálculo p oco claras, lo que dio lugar a la determinación de deudas presuntas inexistentes y a la vulneración del debido proceso.

2. La UGPP niega de manera reiterada que haya existido una objeción general o irregularidades en el proceso de fiscalización. Señala que la determinación de aportes se realizó con base en un marco normativo claro que define el hecho generador, los sujetos, la base gravable, las tarifas y el procedimiento aplicable, y que se tuvieron en cuenta tanto la información de nómina como los datos reportados en la PILA.

Cargo segundo: Arrogación de competencias propias de los jueces laborales por parte de los funcionarios de la UGPP

1.La parte demandante alega que la UGPP excedió sus competencias al calificar la naturaleza de pagos y relaciones jurídicas laborales, declarando factores salariales yRadicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

naturaleza de pagos y relaciones jurídicas laborales, declarando factores salariales yRadicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

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3 presuntas relaciones de trabajo, materias que por mandato legal corresponden de forma exclusiva a la jurisdicción laboral.

2. La UGPP sostiene que no declaró derechos laborales ni desnaturalizó vínculos contractuales, sino que se limitó a cumplir su función legal de determinar obligaciones en materia de seguridad social. Explica que el análisis de la naturaleza salarial o no de ciertos pagos es una competencia legítima de la autoridad administrativa para efectos tributarios y parafiscales, sin perjuicio de la competencia de la jurisdicción laboral, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Cargo tercero: Creación de tercera norma o lex tertia – violación de normas jurídicas

1. La demandante sostiene que la UGPP combinó indebidamente normas de distintos regímenes legales no vigentes de manera simultánea para estructurar el procedimiento administrativo, creando una normatividad inexistente que desconoce el principio de legalidad y afecta el de recho de defensa. Particularmente señala que la UGPP aplicó una mezcla de normas derogadas y vigentes (Leyes 1151 de 2007, 1607 de 2012 y Decreto 575 de 2013) para crear un procedimiento administrativo inexistente en la ley.

una mezcla de normas derogadas y vigentes (Leyes 1151 de 2007, 1607 de 2012 y Decreto 575 de 2013) para crear un procedimiento administrativo inexistente en la ley.

2. La parte demandada aclara que no combinó disposiciones de manera arbitraria, sino que aplicó normas procedimentales vigentes al momento de la actuación, las cuales tienen aplicación inmediata. Precisa que la Ley 1151 de 2007 establece la creación y competencias de la entidad , mientras que la Ley 1607 de 2012 reguló el procedimiento de determinación oficial, y que no existe contradicción ni aplicación retroactiva, sino complementariedad normativa.

Cargo cuarto: Pagos no constitutivos de salario conforme al artículo 128 del

Código Sustantivo del Trabajo

1. La demandante afirma que la UGPP desconoció bonificaciones y auxilios pactados contractualmente y respaldados por políticas empresariales como pagos no salariales, transformándolos arbitrariamente en salario sin prueba ni competencia , tales como: auxilios de transporte, auxilios de movilización, bonificaciones no prestacionales y aportes voluntarios a pensión. De otro lado alega que la UGPP ignoró novedades reportadas en la planilla (PILAS) como vacaciones, licencias no remuneradas (S LN), incapacidades y fechas de retiro de trabajadores, lo que generó deudas por días no laborados o bases de cotización duplicadas.

Menciona la exigencia indebida de aportes para aprendices SENA (quienes no tienen contrato de trabajo) y para personas con calidad de pensionados. También señala que no se tuvo en cuenta la exoneración de aportes de ley para empresas sujetas al impuesto CREE.

contrato de trabajo) y para personas con calidad de pensionados. También señala que no se tuvo en cuenta la exoneración de aportes de ley para empresas sujetas al impuesto CREE.

2. La UGPP respecto a este cargo indica: i) Pagos no salariales: argumenta que los auxilios y bonificaciones se trataron como pagos no salariales, pero fueron incluidos en la base de cotización solo en la parte que excedía el 40% del total de la remuneración, de acuerdo con el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010; ii) Auxilio de Transporte : Reitera que este concepto debe sumarse al total de la remuneración para calcular el límite del 40% mencionado anteriormente; iii) Novedades de Nómina: asegura que sí tuvo en cuenta la información de la PILA y la contabilidad aportada por la empresa, pero encontró inexactitudes en los reportes de vacaciones, ingresos y retiros.Radicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

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4 Adicionalmente, indica que algunos trabajadores citados por la empresa (como Lina Arévalo Molina) ni siquiera figuran con vínculo laboral en la información analizada, invalidando los ejemplos de la demanda.

SENTENCIA APELADA Y RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE

DEMANDANTE

El Tribunal declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de

invalidando los ejemplos de la demanda.

SENTENCIA APELADA Y RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE

DEMANDANTE

El Tribunal declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho5 sin condenar en costas. A su turno, la parte demandante formuló recurso de apelación 6. Los motivos del fallo impugnado y los argumentos de la alzada son:

Análisis respecto de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

1. El Tribunal analizó la oportunidad en la presentación de la demanda a partir de la notificación electrónica de la Liquidación Oficial RDO 2020 00655 del 21 de julio de 2020, conforme a lo dispuesto en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario, y estableció que el acto administrativo fue enviado y recibido en el correo electrónico de la demandante en esa misma fecha. En consecuencia, precisó que el término de caducidad del medio de control debía contabilizarse a partir del día siguiente, esto es, desde el 22 de julio de 2020, al estimar inaplicable la regla de los cinco días prevista para la interposición de recursos en sede administrativa.

Con fundamento en lo anterior, manifestó que el término de cuatro meses para la presentación de la demanda vencía el 22 de noviembre de 2020, razón por la cual concluyó que la demanda presentada por Telcos Ingeniería S.A. el 30 de noviembre de 2020 fue extemporánea. En consecuencia, declaró prob ada la excepción de caducidad propuesta por la UGPP, absteniéndose de emitir pronunciamiento sobre los cargos de fondo formulados contra el acto administrativo demandado.

de 2020 fue extemporánea. En consecuencia, declaró prob ada la excepción de caducidad propuesta por la UGPP, absteniéndose de emitir pronunciamiento sobre los cargos de fondo formulados contra el acto administrativo demandado.

2. La recurrente sostiene que el Tribunal efectuó una interpretación restrictiva e incompleta del artículo 566 -1 del Estatuto Tributario, al desconocer que dicha disposición prevé un término de cinco días siguientes al recibo del correo electrónico para que comiencen a co rrer los términos legales en cabeza del contribuyente. En ese sentido, ese plazo adicional debía aplicarse igualmente al cómputo del término de caducidad del medio de control judicial, razón por la cual el término de cuatro meses habría debido iniciar el 29 de julio de 2020 o, incluso, el 4 de agosto de 2020.

Bajo ese entendimiento, afirma que la demanda presentada el 30 de noviembre de 2020 fue oportuna, máxime si se tiene en cuenta que los días 28 y 29 de noviembre correspondían a un fin de semana. Con fundamento en lo anterior, solicita revocar la sentencia apelada y ordenar el estudio de fondo de los cargos formulados en la demanda, los cuales son reiterados en el recurso de apelación.

5 Samai Tribunal, índice 32, sentencia. 6 Samai Tribunal, índice 35, recurso de apelación.Radicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

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CONSIDERACIONES

Cuestión previa

Previamente a resolver el litigio planteado en esta instancia judicial, el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso, de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso. Mediante el auto del 4 de julio de 20257 se declaró fundado el impedimento y se le separó del conocimiento del presente proceso.

PROBLEMA JURÍDICO

Problema procesal: ¿Resulta aplicable el margen de cinco (5) días consagrado en el artículo 566 -1 del Estatuto Tributario para efectos del cómputo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho?

Caso concreto

Cargo procesal : Análisis de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

El literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA , estipula que la demanda en ejercicio de l medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe presentar dentro de los cuatro (4) meses siguientes de la notificación, publicación, ejecución o comunicación del acto administrativo cuya nulidad se pretenda.

Por su parte, en el artículo 566-1 del ET se contempla que la notificación electrónica se entenderá surtida, para todos los efectos legales, en la fecha del envío del acto

ejecución o comunicación del acto administrativo cuya nulidad se pretenda.

Por su parte, en el artículo 566-1 del ET se contempla que la notificación electrónica se entenderá surtida, para todos los efectos legales, en la fecha del envío del acto administrativo en el correo electrónico autorizado: “ARTÍCULO 566-1. NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA. Es la forma de notificación que se surte de manera electrónica a través de la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) pone en conocimiento de los administrados los actos administrativos de que trata el artículo 565 del Estatuto Tributario, incluidos los que se profieran en el proceso de cobro. Una vez el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante informe la dirección electrónica a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en los términos previstos en los artículos 563 y 565 del Estatuto Tributario, todos los actos admi nistrativos proferidos con posterioridad a ese momento, independientemente de la etapa administrativa en la que se encuentre el proceso, serán notificados a esa dirección hasta que se informe de manera expresa el cambio de dirección. La notificación electrónica se entenderá surtida para todos los efectos legales, en la fecha del envío del acto administrativo en el correo electrónico autorizado; no obstante, los términos legales para el contribuyente, responsable, agente retenedor, declarante o su apoderado para responder o impugnar en sede administrativa, comenzarán a correr transcurridos cinco (5) días a partir de la entrega del correo electrónico. (…)” (Se subraya y se resalta)

agente retenedor, declarante o su apoderado para responder o impugnar en sede administrativa, comenzarán a correr transcurridos cinco (5) días a partir de la entrega del correo electrónico. (…)” (Se subraya y se resalta)

7 Samai CE, índice 27.Radicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

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6 La disposición transcrita es clara al señalar que la notificación del acto administrativo se entiende surtida en la fecha de su envío al correo electrónico previamente autorizado. Si bien el inciso tercero de dicha norma prevé que los términos legales para responder o impugnar comienzan a correr una vez transcurridos cinco (5) días contados a partir de la entrega del mensaje electrónico, esta Sección 8 ha sostenido de manera reiter ada que tal previsión resulta aplicable exclusivamente a las actuaciones adelantadas en sede administrativa, razón por la cual no resulta procedente trasladar ni extender dicha prerrogativa al ámbito judicial para efectos del cómputo del término de caducidad de la demanda. Contrario a lo sostenido por la recurrente, no se está frente a una interpretación literal ni restrictiva de la norma. En efecto, el plazo de cinco (5) días previsto en dicha disposición tiene aplicación exclusiva respecto de los términos para responder o impugnar en sede administrativa, mas no resulta extensible al ejercicio de acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

disposición tiene aplicación exclusiva respecto de los términos para responder o impugnar en sede administrativa, mas no resulta extensible al ejercicio de acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el particular, conviene precisar que los términos de caducidad previstos para acudir a la jurisdicción no comportan una restricción ni una negación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por el contrario, dichos plazos obedecen a razones sustanciales de orden constitucional y legal, principalmente orientadas a salvaguardar la seguridad jurídica, garantizar la estabilidad de las situaciones jurídicas consolidadas y proteger los derechos subjetivos de los particulares. En consecuencia, no resulta procedente extender al ámbito judicial las garantías temporales establecidas para la actuación administrativa, en tanto se trata de etapas diferentes, con finalidades y reglas propias. Así, el término de caducidad del medio de control es autónomo e independiente del plazo conferido al contribuyente para el ejercicio de los recursos en sede administrativa. En ese sentido, el inciso tercero del artículo 566-1 del Estatuto Tributario dispone, de manera expresa, que la notificación electrónica se entiende surtida en la fecha de envío del acto administrativo al correo electrónico autorizado. Dicha circunstancia implica, además, el inicio del cómputo del término de caducidad del medio de control judicial. Al analizar el caso concreto de la sociedad Telcos Ingeniería S.A., se advierte que en el expediente administrativo reposa el certificado de entrega electrónica que acredita que la Liquidación Oficial RDO ‑2020‑00655 fue enviada y entregada al servidor de correo electrónico de la demandante el 21 de julio de 2020. En consecuencia, el

el expediente administrativo reposa el certificado de entrega electrónica que acredita que la Liquidación Oficial RDO ‑2020‑00655 fue enviada y entregada al servidor de correo electrónico de la demandante el 21 de julio de 2020. En consecuencia, el término de caducidad de cuatro (4) meses comenzó a contarse a partir del 22 de julio de 2020 y venció el 22 de noviembre del mismo año. Comoquiera que la demanda fue radicada el 30 de noviembre de 2020, resulta evidente que, para esa fecha, el término legal ya había fenecido, configurándose el fenómeno jurídico de la caducidad. Por las razones expuestas, se concluye que la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho, en cuanto declaró probada la excepción de caducidad

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Autos del 6 de marzo de 2025 exp. 29548, C.P. Wilson Ramos Girón; 29 de junio del 2023, exp. 27619, C.P Milton Chaves García; del 23 de septiembre del 2021, exp. 25728, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 25 de noviembre de 2021. exp. 25739. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 7 de diciembre de 2022, exp. 26534, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otros.Radicado: 25000-23-37-000-2020-00598-01 (27962)

Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

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Demandante: Telcos Ingeniería S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

7 del medio de control. En tal medida, al encontrarse la acción caducada, esta Sala se encuentra relevada de efectuar el estudio de los cargos de fondo propuestos por el apelante, relacionados con la naturaleza de los pagos, la situación de los aprendices o las exoneraciones tributarias. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

Conclusión:

El término de cinco (5) días previsto en el inciso tercero del artículo 566-1 del Estatuto Tributario es de aplicación exclusiva en sede administrativa; en consecuencia, no resulta jurídicamente viable trasladar ni extender dicha previsión al ámbito judicial para efectos del cómputo del término de caducidad de la acción.

No habiendo tenido prosperidad la apelación, la Sala confirma la sentencia de primera instancia.

Condena en costas

De conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° a 8° del artículo 365 del CGP, el artículo 188 del CPACA y el Acuerdo PCSJA25 -12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura, se condenará a la parte demandante en agencias en derecho en esta instancia con un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

vigente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia apelada.

2. Condenar en agencias en derecho al demandante en esta instancia, con un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

3. Reconocer personería a la Dra. Maria Paula Dávila Ariza, como apoderada judicial de la parte demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador