Sentencia 25000234100020260014401

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2026-00144-01

Demandantes: JOSÉ OCTAVIO PÁEZ Y OTRA

Demandado: VANTI S.A. E.S.P.

Tema:

Constitución en renuencia como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento. Revoca sentencia de primera instancia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

OBJETO DE LA DECISIÓN

Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 3 de marzo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio de la cual se declaró improcedente el mecanismo constitucional del asunto.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

Los señores José Octavio Páez y Rosa Emma Páez, por conducto de apoderado judicial, promovieron acción de cumplimiento en contra de la sociedad Vanti S.A. E.S.P., en la que solicitaron el acatamiento de los artículos 130, 140 y 141 de la Ley 142 de 1994. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones:

E.S.P., en la que solicitaron el acatamiento de los artículos 130, 140 y 141 de la Ley 142 de 1994. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones:

En ese sentido, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERA: SE DECLARE QUE VANTI S.A. E.S.P. ROMPIÓ EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD que establece el parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 que

establece:

Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma.Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

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SEGUNDA: SE ORDENE A VANTI S.A. E.S.P. DAR APLICACIÓN A LOS POSTULADOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES en r elación con el incumplimiento de sus obligaciones legales de no permitir ejercer el derecho fundamental al debido proceso de mis poderdantes y avalar de forma permisiva y negligente el aprovechamiento irregular del servicio de gas natural por parte del

incumplimiento de sus obligaciones legales de no permitir ejercer el derecho fundamental al debido proceso de mis poderdantes y avalar de forma permisiva y negligente el aprovechamiento irregular del servicio de gas natural por parte del usuario que se encontraba en calidad de arrendatario en el bien inmueble de mis representados al no ejecutar los mecanismos legales que tiene a su disposición para asegurar el pago y la prestación del servicio; en particular, el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, artículo 141 de la Ley 142 de 1994, Sentencia T -1432 de 2000 de la Corte Constitucional, Sentencia T-523 de 2005 de la Corte Constitucional, Sentencia T-525 de 2005 de la Corte Constitucional, Sentencia T -277 de 2007 de la Corte Constitucional, y Sentencia T-323 de 2007 de la Corte Constitucional.

TERCERO: en consecuencia de lo anterior, SE ORDENE A VANTI S.A. E.S.P.

REAJUSTE EL VALOR de la factura específicamente con los tres primeros meses en que se causó el incumplimiento del contrato por parte del usuario del servicio y posterior a su pago, se ORDENE A VANTI S.A. E.S.P., LA RECONEXIÓN DEL

SERVICIO1.

1.2. Hechos

Los accionantes son propietarios de un inmueble ubicado en la ciudad de Bogotá , el cual cuenta con el servicio público de gas domiciliario y que es prestado por la empresa Vanti S.A. E.S.P.

Sobre el citado bien se celebró contrato de arrendamiento con dos personas naturales, el cual tuvo inicio el 12 de marzo de 2012 y finalizó en el año 2025, teniendo como causa de terminación el incumplimiento de los arrendatarios de sus

Sobre el citado bien se celebró contrato de arrendamiento con dos personas naturales, el cual tuvo inicio el 12 de marzo de 2012 y finalizó en el año 2025, teniendo como causa de terminación el incumplimiento de los arrendatarios de sus obligaciones.

Actualmente, se adeuda a Vanti S.A. E.S.P., la suma de $7’055.948 por concepto de facturas que se generaron durante la vigencia del arrendamiento, las cuales no fueron cubiertas por los arrendatarios pese a ser los obligados a hacerlo.

Conforme lo anterior, el 20 de octubre de 2025, los accionantes presentaron reclamación ante Vanti S.A. E.S.P., en la que acusaron a la empresa de no haber suspendido la prestación del servicio oportunamente; que como consecuencia de ello, no se encuentran obligados a realizar el pago anteriormente indicado; y, por último, que se ordene la reconexión del servicio.

A su turno, Vanti S.A. E.S.P., dio respuesta el 21 sig uiente en la que, luego de explicar la relación contractual que existe entre las partes, negó las solicitudes y precisó la figura de la solidaridad que surge del propietario suscriptor del servicio y el usuario de éste.

1 Transcripción original con posibles erroresDemandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

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1.3. Actuaciones procesales relevantes

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1.3. Actuaciones procesales relevantes

Por auto del 2 de febrero de 2026 el Magistrado ponente de la primera instancia admitió la acción constitucional y ordenó la notificación de la empresa Vanti S.A. E.S.P.

La demandada, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, contestó la demanda2 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Por cuanto, en su criterio, la acción de cumplimiento es improcedente por no satisfacer los requisitos establecidos en la Ley 393 de 1997.

En concreto, precisó que no se cumplen los presupuestos legales para el rompimiento de la solidaridad legal, por cuanto no se denunció la existencia del contrato de arrendamiento, tampoco se acreditó un actuar negligente de la prestadora del servicio, y, por último, se refirió que durante el tiempo alegado, se realizaron 10 suspensiones del suministro de gas domiciliario al inmueble.

1.4. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 3 de marzo de 2026 3, el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B , declaró la improcedencia de la acción. Al respecto, se consideró lo siguiente:

En ese sentido, la Sala declarará la IMPROCEDENCIA de la demanda formulada por los señores José Octavio Páez y Rosa Emma Páez, respecto la solicitud de cumplimiento de los artículos 140 y 141 de la Ley 1 42 de 1994, en tanto este medio

los señores José Octavio Páez y Rosa Emma Páez, respecto la solicitud de cumplimiento de los artículos 140 y 141 de la Ley 1 42 de 1994, en tanto este medio de control entraña un análisis objetivo a través del cual se busca establecer si el deber jurídico incumplido, contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, contiene un mandato inobjetable, p reciso y exigible a la autoridad frente a la cual se busca su cumplimiento y si ésta ha sido renuente en su acatamiento, pero no es un mecanismo para exigir el cumplimiento de sentencias judiciales, como tampoco para solicitar que se ordene VANTI S.A. E.S.P., el reajuste el valor de la factura de los tres primeros meses en que se causó el incumplimiento del contrato, ni la reconexión del servicio, pretensiones que por supuesto que desbordan la naturaleza y finalidad de la acción de cumplimiento.

La anterio r decisión se notificó a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 10 de marzo de 20264.

2 Ver índice 11 de Samai – Cuaderno de primera instancia 3 Ver índice 16 de Samai – Cuaderno de primera instancia 4 Ver índice 18 de Samai – Cuaderno de primera instancia. Si bien figura como enviado el 9 de marzo, se debe tener en cuenta que el correo fue enviado fuera del horario hábil judicial.Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

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Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

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1.5. Impugnación5

En su escrito de alzada, la parte trajo a colación sentencias de la Corte Constitucional que han abordado el tema del rompimiento de la solidaridad y cuál es el tratamiento que deben dar en este tipo de asuntos las empresas de servicios públicos domiciliarios.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 3 de marzo de 2026 , proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».

2.2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos:

Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos:

• ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida?

• ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento?

En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento:

• ¿Los artículos 130, 140 y 141 de la Ley 142 de 1994 establecen a cargo de Vanti S.A. E.S.P., un mandato imperativo e inobjetable frente a lo solicitado por los accionantes en su demanda?

5 Ver índice 20 de Samai – Cuaderno de primera instanciaDemandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

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2.3. Razones jurídicas de la decisión

A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto.

2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política;

1. el caso concreto.

2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de p rosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos admini strativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es

el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e inclus o a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carác ter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vi gencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

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Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:

a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)6

b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento

a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)6

b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º).

c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad

de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda.

2.3.2. De la renuencia

El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio fr ente a la solicitud; de esta manera, quedará

6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

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acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento

Al respecto, esta Sección ha señalado que:

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

ejercer la acción de cumplimiento

Al respecto, esta Sección ha señalado que:

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el s eñalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la consti tución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [7]

de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [7] (Negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito d e la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento» 8, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición,

7 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 8 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011 -01063, M.P. Mauricio Torres

Cuervo.Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

8

Cuervo.Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

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bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»9.

Una revisión del documento de fecha 20 de octubre de 2025, por medio del cual se pretende acreditar la constitución en renuencia de la sociedad accionada, se establece lo siguiente:

La revisión del citado comunicado pone en evidencia que la finalidad expuesta por el actor se contrae en adelantar el procedimiento reglado en la Ley 142 de 1994, el cual conllevo la decisión de Vanti S.A. E.S.P., adoptar las siguientes determinaciones:

9 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000 -23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001 -33-33-000-2016-00690-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 1500123-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

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Conforme lo anterior, en criterio de esta Sección, es claro que en el presente asunto no se encuentra acreditada la constitución en renuencia de la empresa demandada, pues, se reitera, el objetivo del comunicado del 20 de octubre de 2025 no tenía como fin obtener el cumplimiento de alguna disposición legal, sino apenas plantear una controversia en torno a la prestación del servicio público domiciliario de gas.

Incluso, se tiene que al final se informa que la decisión que está tomando la empresa de servicios públicos es susceptible de recursos, el de reposición ante la misma Vanti S.A. E.S.P., y apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En suma, dado que la constitución en renuencia es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, esto es, que debe acreditarse de manera preliminar a la presentación de la demanda, la ausencia de ésta conlleva de manera ineludible que se rechace la acción.

Siendo ello así, la Sala revocará la decisión de primera instancia, que declaró

presentación de la demanda, la ausencia de ésta conlleva de manera ineludible que se rechace la acción.

Siendo ello así, la Sala revocará la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción, para, en su lugar, rechazar la acción por no agotarse el requisito de constitución en renuencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia 3 de marzo de 2026 , proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y, en su lugar,Demandantes: José Octavio Páez y otra

Demandado: Vanti S.A. E.S.P.

Radicado: 25000-23-41-000-2026-00144-01

10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

RECHAZAR la demanda por falta de agotamiento del requisito de constitución en renuencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.