SFC - Seguro de cumplimiento. Amparo de multas CE. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Hernán Andrade Rin id2500023260002030197102

SEGURO DE CUMPLIMIENTO, AMPARO DE MULTAS Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Hernán Andrade Rincón. Sentencia del 9 de septiembre de 2015. Radicación: 2500023260002030197102 (42294) Síntesis: La compañía aseguradora no podía excluir el amparo de las multas impuestas por razón del incumplimiento del contrato estatal, toda vez que la obligación de pagar la multa estaba incluida en el contrato y por razón de la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994 se encontró imperativamente amparada por la garantía única de cumplimiento. En consecuencia, con apoyo en el artículo 184 del Decretoley 663 de 1993, contentivo del estatuto orgánico del sistema financiero (E.O.S.F.), la exclusión mencionada resultó ineficaz. «(…)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente (E): HERNÁN ANDRADE RINCÓN Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación: 2500023260002030197102 (42294)

Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EPS

Demandado: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS Acción: Ejecutiva (contractual) Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Tercera, Subsección A, el 9 de junio de 2011, mediante la cual decidió: “PRIMERO. Declarar no probadas las excepciones de “Ausencia de fundamento para el cobro de multas con cargo a la póliza” y “Falta de ejecutividad del título”. SEGUNDO. Seguir adelante con la ejecución. TERCERO. Condenar al ejecutado en costas. Por Secretaría, liquídense. CUARTO. Notificar al agente del Ministerio Público de la presente decisión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo.”

I. ANTECEDENTES:

1. Lo que se demanda El 12 de septiembre de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EPS1 presentó demanda ejecutiva contra La Previsora S.A., Compañía de Seguros, con el 1 En adelante denominada CAJANAL objeto de que se libre mandamiento ejecutivo a su favor por las siguientes sumas2: i) $1.416939.264.32, por concepto de “perjuicios derivados del incumplimiento del contrato3”, más intereses moratorios desde el 19 de octubre de 2001, liquidados a la tasa máxima permitida. ii) $5.007’351.833,38 por concepto de mal manejo del anticipo, más intereses moratorios desde el 19 de octubre de 2001, liquidados a la tasa máxima permitida. iii) $1.327’540.310,24 por concepto del incumplimiento en la entrega, instalación y garantía de calidad en los equipos contratados, más intereses moratorios desde el 19 de octubre de 2001, liquidados a la tasa máxima permitida.

2. Hechos La ejecutante narró los siguientes hechos: 2.1. CAJANAL suscribió el 6 de agosto de 1997 contrato interadministrativo con la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda COINCO LTDA., distinguido bajo el número 093, para la compra de equipos médicos, dotación e instalación en las clínicas de Santa Rosa en Bogotá, Tunja en Boyacá y Centro Médico de Medellín en Antioquia, cuyo precio total fue acordado en la suma de $19.048’000.000. 2.2. La Previsora S.A. Compañía de Seguros, extendió la póliza de seguro número. 10025740, en la cual otorgó los siguientes amparos: Cumplimiento $2.857’200.000

Anticipo $9.524’000.000 Calidad, estabilidad y dotación $5.714’400.000 2.3. El convenio interadministrativo fue cedido por COINCO LTDA a la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial CODETER, mediante cesión suscrita el 23 de octubre de 1997, aceptada por CAJANAL. 2.4. Posteriormente el convenio interadministrativo fue modificado en cinco oportunidades. De acuerdo con la última adición al convenio, distinguida con el número 5 suscrita el 29 de julio de 1999, la compañía de seguros extendió los siguientes amparos, con vigencia final hasta el 6 de diciembre de 2000: Cumplimiento $2.857’200.000 Anticipo $5.196’543.564,31 Calidad, estabilidad y dotación $5.714’400.000 2.5. Mediante Resolución 003626 del 3 de septiembre de 1999, CAJANAL declaró

el incumplimiento parcial del Convenio Interadministrativo 093 de 1997 y como consecuencia de ello impuso una multa a cargo de CODETER por valor de $850441.572,42. La antedicha resolución se notificó a la contratista y a la compañía de seguros. Como consecuencia de los recursos de reposición, CAJANAL expidió la Resolución 002379 de 21 de julio de 1999, mediante la cual modificó el valor y el concepto de cobro, refiriéndose en la parte resolutiva a los perjuicios derivados del incumplimiento y reduciéndolos a la suma de $731’409.675,77. En ésta última resolución se dispuso que si la contratista no pagaba, se haría efectiva la póliza de 2 El valor total de las pretensiones de cobro ejecutivo inicialmente ascendió a la suma de $7.751’831.407. 3 Contrato Interadministrativo 093 de 6 de agosto de 1997 seguro a cargo de La Previsora S.A., Compañía de Seguros. 2.6. Posteriormente, mediante Resolución 004119 de 28 de octubre de 1999, CAJANAL declaró otro incumplimiento parcial del contrato, imponiendo una sanción de $712’372.325, la cual se modificó mediante Resolución 002422 de 28 de junio de 2000, fijando los perjuicios en la suma de $685529.598,56. 2.7. CAJANAL procedió a liquidar el Convenio Interadministrativo 093 de 1997 mediante Resolución 004520 de 23 de noviembre de 2000, confirmada por Resolución 000618 del 14 de febrero de 2001, en la cual se determinó la suma de

$11.424’669.548,10 como valor final a cargo de CODETER y a favor de CAJANAL, el cual fue establecido como resultado de la referida liquidación. 2.8. CAJANAL presentó reclamación formal a La Previsora S.A. Compañía de Seguros, mediante comunicación GG 1935 radicada el 19 de octubre de 2001, en respuesta a la cual recibió la objeción contenida en la comunicación de 23 de noviembre de 2001, radicada el 26 de noviembre del mismo año. 2.9. CAJANAL observó que la objeción de la compañía de seguros era extemporánea en los términos del artículo 1053 del Código de Comercio y que de acuerdo con el contenido de la póliza de seguro 10025470, la misma presta mérito ejecutivo en contra de La Previsora S.A., Compañía de Seguros. 2.10. Según afirmó la demandante CODETER incumplió el convenio interadministrativo y además no pagó las sumas a su cargo de conformidad con los valores que le fueron liquidados en las resoluciones ya citadas, ante lo cual CAJANAL procedió a presentar la demanda.

3. Mandamiento de pago Por auto de 22 de enero de 2004, confirmado el 15 de abril de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, negó el mandamiento de pago4. No obstante, la parte ejecutante acudió en apelación y mediante providencia calendada el 20 de abril de 20055 el Consejo de Estado, Sección Tercera, con el salvamento de voto de uno de sus Consejeros6, resolvió revocar el auto proferido

por el Tribunal a quo y librar mandamiento de pago por la suma de $1.416’939.264,23 correspondiente a capital, más intereses aplicables a partir del 20 de noviembre de 2001, fecha en la que estimó exigible la obligación7. En el mismo auto el Consejo de Estado negó el mandamiento de pago frente a las otras sumas reclamadas8. Habiéndose notificado, la parte ejecutada presentó recurso de reposición contra el auto de 20 de abril de 2005, a lo cual mediante auto de 24 de noviembre de 2005 se le observó que contra la providencia que decide la apelación no procede recurso alguno9. 4 Folios 24 a 33 y 39 a 43, cuaderno 1. 5 Folios 63 a 70, cuaderno 1. 6 En esa oportunidad el salvamento de voto estimó que la ejecución debió adelantarse ante la jurisdicción ordinaria. 7 Un mes después de presentada la reclamación, de acuerdo con el artículo 1053 del Código de Comercio, referido al mérito ejecutivo de la póliza de seguros. 8 “El Consejo de Estado observa, a diferencia del Tribunal, que sí se dan, concurrentemente, los supuestos para librar mandamiento de pago en lo que concierne sólo con los cobros imputables a la garantía de cumplimiento por concepto del valor de multas impuestas al contratista y avaladas por el asegurador (…) Y se dice que solo con ocasión de estos dos rubros porque el ejecutante no demostró que tiene otras acreencias contra el Asegurador (…). Se aprecia que el ejecutante confunde la existencia de las garantías en esas materias con el derecho de crédito, que no nace de la sola

existencia de la garantía, como así lo enseña el Código de Comercio, en el artículo 1053 numeral 3. Que se transcribirá más adelante (…).” Folio 68 vuelto, cuaderno 1. 9 Folio 111, cuaderno 1.

4. Excepciones La Previsora S.A. Compañía de Seguros contestó la demanda y presentó las siguientes excepciones de mérito: i) ausencia de fundamento para el cobro de multas con cargo a la póliza; ii) suspensión del proceso ejecutivo y iii) falta de ejecutividad del título.

En el término correspondiente, CAJANAL descorrió el traslado de las excepciones presentadas por La Previsora S.A. Compañía de Seguros. Invocó el artículo 16 del Decreto Reglamentario 679 de 1994, de acuerdo con el cual la garantía única tiene por objeto respaldar todas y cada una de las obligaciones que surjan por razón del contrato estatal10 y el Decreto Reglamentario 2790 de 2002 que se refiere a la obligación imperativa de prorrogar la garantía11. Igualmente alegó que resultaba improcedente la suspensión de la acción ejecutiva por razón del proceso ordinario. En relación con la excepción de falta de ejecutoriedad del título, invocó la confesión de la parte ejecutada acerca del conocimiento de esa compañía aseguradora sobre las resoluciones expedidas y sobre los hechos en que pretendió fundar la excepción. Precisó que CODETER no es parte en este proceso ejecutivo y que no se está discutiendo su actuación respecto del convenio interadministrativo. El 4 de mayo de 2006 se llevó a cabo la audiencia de conciliación sin acuerdo entre las

partes, teniendo en cuenta el concepto negativo del Comité de Defensa Judicial y Conciliación de La Previsora S.A. Compañía de Seguros 12.

5. Suspensión del proceso ejecutivo El apoderado de La Previsora S.A. Compañía de Seguros, solicitó la suspensión del proceso por razón de la demanda ordinaria contractual, iniciada por esa aseguradora contra CAJANAL. Acreditó que encontraba como admitida una demanda de nulidad contra las mismas resoluciones en que se fundó el título ejecutivo, radicada bajo el número 2002 – 1541 de acuerdo con el auto del 30 de octubre de 200213, expedido con fecha anterior a la presentación de la demanda en el presente proceso14. Afirmó que por otra parte, se habían acumulado los expedientes números 2001 -1377 y 2002 – 2748

(sic)15, en relación con la pretensión de CODETER acerca de la nulidad de las resoluciones expedidas por CAJANAL. Mediante auto de 2 de noviembre de 2006, el Tribunal a quo resolvió decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad16. La providencia fue objeto de salvamento de voto por uno de los magistrados que integró la Sala. El Tribunal a quo ordenó la reanudación del proceso, mediante providencia de 29 de 10 Artículo 16 Decreto 679 de 1994°.- Del objeto de la garantía única. “La garantía única a que se refiere el artículo 25, numeral 19 de la Ley 80 de 1993, tiene por objeto respaldar el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones que surjan a cargo de los contratistas frente a las entidades estatales, por razón de la celebración, ejecución y liquidación de contratos estatales. Por tanto, con

sujeción a los términos del respectivo contrato deberá cubrir cualquier hecho constitutivo de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista en los términos de la respectiva garantía.” 11 Folio 117, cuaderno 1 12 Folio 135, cuaderno 1. 13 Expediente 2002 – 1541, acción contractual, demandante La Previsora S,A, según auto admisorio de la demanda proferido el 30 de octubre de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera. Subsección B, obrante al Folio 68, cuaderno 5 excepciones. 14 12 de septiembre de 2003. 15 2000-2749. 16 Folios 148 a 151, cuaderno 1. julio de 2010, confirmada el 2 de septiembre de 2010, por haber transcurrido más de tres años desde la fecha en que se ordenó la suspensión, de acuerdo con el artículo 172 del Código de Procedimiento Civil17.

6. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 9 de junio de 2011 declaró no probadas las excepciones, ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso condenar a la ejecutada en costas.

El Tribunal a quo se apoyó en las siguientes consideraciones: i) Improcedencia de las excepciones de legalidad en el proceso ejecutivo contractual En el proceso ejecutivo solo se pueden proponer las excepciones previstas en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil. En consecuencia, no proceden las defensas basadas en la falta de competencia de la entidad estatal para expedir las resoluciones de

incumplimiento contractual y cobro de multas. ii) Presunción de legalidad de los actos acusados El Tribunal a quo observó que la excepción de falta de ejecutoriedad del título se presentó por la compañía de seguros referida a un título complejo respecto del cual la compañía de seguros alegó que no se acreditaron las constancias de ejecutoria de los actos administrativos. Sobre ese argumento el Tribunal a quo concluyó que la referida excepción no era procedente toda vez que la fuerza ejecutoria del acto administrativo deriva de la presunción de legalidad del mismo de conformidad con el artículo 64 del CCA., además de que encontró probado que la contratista y la ejecutada fueron notificadas e interpusieron recurso de reposición contra los respectivos actos.

7. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, La Previsora S.A. Compañía de Seguros presentó recurso de apelación el 21 de junio de 2011. Observó que el Tribunal a quo ordenó pagar sumas por concepto de multas y perjuicios expresamente excluidos de la póliza de seguros, los cuales además fueron liquidados en forma unilateral por CAJANAL.

Destacó que el convenio interadministrativo no contempló facultad para liquidación unilateral de los referidos conceptos. Observó que la cobertura de la póliza de seguros se restringió a la cláusula penal pecuniaria de conformidad con el detalle de los amparos. De acuerdo con lo anterior, advirtió que la póliza de seguros no constituye título que sustente el cobro ejecutivo que ahora se debate. Explicó que la sentencia de primera instancia se centró en el análisis de la legalidad de

los actos acusados en proceso separado y dejó de considerar el contenido del título ejecutivo, en este caso la cláusula de exclusión de multas, contenida en la póliza de seguros que se exhibió como base del cobro. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 8 de noviembre de 2011, en el cual se verificó la procedencia de la acción18 y la cuantía19. 17 Folios 131 y 132, cuaderno 1. 18 Artículo 181 C:C:A: 19 Articulo 132 C.C.A. 1500 smlmv.

8. Alegatos de conclusión en segunda instancia La Previsora S.A. Compañía de Seguros se detuvo en explicar que el debate en este proceso se enfocó sobre la composición irregular del título ejecutivo complejo, el cual se integró por: i) el convenio interadministrativo, ii) los actos administrativos contentivos de liquidación de multas y perjuicios por el supuesto incumplimiento de CODETER y iii) la póliza de garantía.

En relación con el referido título ejecutivo de carácter complejo, la apelante llamó la atención sobre el contenido de las exclusiones previstas en el contrato de seguro en materia de multas y sobre la no inclusión -en la misma póliza y en el convenio garantizadode la posibilidad de adelantar las liquidaciones unilaterales de indemnización de perjuicios por parte de CAJANAL. Advirtió que el convenio interadministrativo no contemplaba -hasta la fecha de la adición número 05-, cláusula de multas para ninguna de las partes. Agregó que la póliza de seguros solo amparó el cobro de la cláusula penal pecuniaria y no extendió la cobertura a otros conceptos con

los cuales se pretendió integrar el título ejecutivo. Concluyó que los documentos presentados no constituyen un título ejecutivo complejo en contra de la compañía aseguradora ahora demandada. CAJANAL obrando como parte ejecutante, en la oportunidad para alegar, solicitó tener en cuenta los argumentos expuestos al descorrer el traslado de las excepciones. Agregó que se debe observar la garantía de conformidad con el artículo 25, numeral 19 de Ley 80 de 1993 y los Decretos Reglamentarios 679 de 1994 y 2790 de 2002, con base en los cuales, a su juicio, se encontró amparada la ejecución del convenio y por lo tanto los perjuicios derivados del incumplimiento. Invocó la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de las excepciones, siendo únicamente viables en el proceso ejecutivo de conformidad con el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil tal como fue modificado por la Ley 794 de 2003, aquellas referidas al pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad al acto administrativo que se pretende cobrar en el proceso ejecutivo.

9. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público indicó que la sentencia de primera instancia debe confirmarse.

Desestimó la excepción de ausencia de fundamento de cobro con cargo a la póliza, toda vez que dicho asunto debe tratarse mediante una acción diferente como la que en este caso se instauró por separado, además de que no procede acoger la excepción frente a la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos. Observó igualmente que no tiene lugar la falta de ejecutoriedad del título por cuanto los

actos administrativos fueron notificados a las partes y en este caso se trata de obligaciones claras, expresas y exigibles que se conformaron con fundamento en un título complejo.

10. Sentencia en el proceso contractual El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 6 de mayo de 2015, radicación número 250002326000200020000274901, expediente 28394, con ponencia de la Consejera Olga Mélida Valle de De La Hoz, dictó sentencia dentro de la acción contractual instaurada por la Cooperativa de Desarrollo Territorial CODETER contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EPS, en el siguiente sentido: “Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de junio de 2004 y en su lugar se dispone: anular las resoluciones 003626 del 3 de septiembre de 1999 y 002379 del 21 de junio de 2000, proferidas por el Director de CAJANAL EPS. A título de restablecimiento del derecho se ordena que si la suma de $731.409.665,77 fue descontada al contratista le sea reintegrada debidamente actualizada, con el IPC, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, al apoderado que ha venido actuando en el proceso. En firme esta providencia envíese el expediente al

tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.” En esa oportunidad la Sección Tercera, Subsección C apoyó su decisión en la violación del debido proceso en el trámite previo a la expedición de las resoluciones atacadas por CODETER. En lo que tiene que ver con la compañía de seguros -que en ese proceso se hizo parte como tercero coadyuvante-, la Subsección C consideró: “En este caso concreto, encuentra la Sala que la sanción fue impuesta sin previo conocimiento del contratista de que contra él se adelantaba un procedimiento que podía culminar en la imposición de una sanción, de lo cual da cuenta también lo manifestado por la Aseguradora La Previsora, quien fue clara en indicar que la entidad, a pesar de haber resultado afectada con la imposición de la sanción, en ningún momento dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 28 del C.C.A., con lo cual hizo nugatorio su derecho a coadyuvar la defensa del contratista o incluso de allanarse a cumplir por él las obligaciones contractuales respaldadas con la póliza de cumplimiento. De conformidad con la sentencia proferida el 6 de mayo de 2015, debe excluirse de la ejecución la suma de $731.409.665,77 originada en las resoluciones anuladas, de acuerdo con lo que se considerará más adelante, en el análisis respectivo. Por otra parte, se anota que a la fecha se encuentra pendiente de fallo en segunda instancia el proceso iniciado para obtener la nulidad de las otras resoluciones expedidas por CAJANAL, -las cuales conforman el título ejecutivo que persiste

como base de la ejecución20referidas a los actos contentivos de la segunda multa impuesta a CODETER de la liquidación unilateral del Convenio 093 de 1997, sobre lo cual debe resolverse en el radicado bajo número 25000232600020010137702 (33555), correspondiente la acción contractual instaurada por Cooperativa de Desarrollo Territorial CODETER contra Caja Nacional de Previsión Social

CAJANAL EPS.

II. CONSIDERACIONES 1) Competencia La Sala precisa que es competente21 para conocer del presente asunto toda vez que se trata del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso 20 Resoluciones 004119 de 1999, 002422 de 2000, 4520 de 2000, 00618 de 2001. 21 Arts. 75 Ley 80 de 1993 y 132 C.C.A. ejecutivo adelantado para hacer efectivas los amparos establecidas en un póliza de seguros otorgada para garantizar un contrato estatal22. 2) Lo que se debate La Previsora S.A. Compañía de Seguros impugnó la sentencia de primera instancia, con fundamento en la inexistencia del título ejecutivo y en la inexistencia de la obligación definida a su cargo. En atención al contenido de la sustentación, dichos argumentos deben ser entendidos en concordancia con las excepciones de mérito planteadas desde la primera instancia, referidas a la ausencia de fundamento para el cobro de multas y a la falta de ejecutividad del título.

En consecuencia procede la Sala a valorar las pruebas aportadas al proceso con el fin de pronunciarse sobre el asunto materia de la alzada. 3) Anotación preliminar acerca de las excepciones pasibles en el proceso ejecutivo

En primer lugar, en ausencia de normas especiales que regulen el presente proceso ejecutivo, el cual fue entablado para el cobro de las garantías contractuales que de acuerdo con la normatividad vigente para la época en que se presentó la demanda se ejecutan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se establece que para efectos del análisis del recurso de apelación en materia de las excepciones que se desataron en primera instancia, tiene lugar la aplicación de las normas del Código de Procedimiento Civil, en los términos del artículo 625 del Código General del Proceso: “Artículo 625 CGP. Tránsito de legislación. Los procesos en curso al entrar a regir este código, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: (…)

4. Para los procesos ejecutivos: En aquellos procesos ejecutivos en curso en los que, a la entrada en vigencia de este código, hubiese precluido el traslado para proponer excepciones, el trámite se adelantará con base en la legislación anterior hasta proferir la sentencia o auto que ordene seguir adelante la ejecución. Dictada alguna de estas providencias, el proceso se seguirá conforme a las reglas establecidas en el Código General del Proceso.

(…)

5. No obstante lo previsto en los numerales anteriores, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron

las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” 22 Así lo precisó la Sala entre otras providencias en auto 32.867 del 30 de enero de 2008, reiterado en auto 34.057 del 9 de abril del mismo año.. Se hace constar que el recurso de apelación fue interpuesto el 21 de junio de 2011, antes de la expedición de la Ley 1564 de 2012 contentiva del Código General del Proceso, la cual entró a regir en forma general a partir del 1º de enero de 201423. Ahora bien, aun en vigencia del Código de Procedimiento Civil, la Sección Tercera del Consejo de Estado observó la taxatividad de las excepciones pasibles en el proceso ejecutivo y la improcedencia de fundar dichas excepciones en asuntos referidos a la legalidad de los actos administrativos. En segundo lugar, se identifica la jurisprudencia reiterada acerca del contenido de las excepciones viables en el proceso ejecutivo, de conformidad con el Código de Procedimiento Civil, según se observó, por ejemplo, en el auto proferido por el Consejo de Estado el 27 de julio de 2005 dentro del expediente 23565, con fundamento en lo previsto en el numeral 2 del artículo 509 del C. de P.C. y en los pronunciamientos desarrollados por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el mismo aspecto, con la aclaración de que dicha norma resulta aplicable tanto en los casos en los cuales el título ejecutivo está compuesto por providencias judiciales, como también en aquellos en los cuales el título de recaudo está integrado por un acto administrativo:

“En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del C. C. A., ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la ley 446 de 1.998, al modificar el artículo 87 del C. C. Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los procesos ejecutivos, que este sería aquel de mayor cuantía regulado en el C. de P. Civil.24 En materia de excepciones de mérito dentro del proceso ejecutivo, el artículo 509 del C. de P. Civil, establece para cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, que sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y la de pérdida de la cosa debida. Para cuando el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, laudo de condena o providencia que conlleve ejecución, la norma proscribe, dentro de ese proceso, cualquier discusión sobre la legalidad del título, circunscribiendo las alegaciones por la vía de las excepciones, sólo a los sucesos posteriores al nacimiento del título, y a partir de los cuales se pueda concluir que la obligación está satisfecha, se ha extinguido, se ha novado, o ha perdido su

exigibilidad. 23 Se observa la vigencia de algunos artículos desde el 12 de julio de 2012 y otros desde el 1 de octubre del mismo año. 24 A través del artículo 32 de la ley 446 de 1.998, se adicionó el artículo 87 del C.C.A., norma que se ocupó de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.” La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la Ley 80 de 1.993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permitió concluir que ese también es el trámite a seguir cuando la acción ejecutiva proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena. El acto administrativo, una vez en firme, tiene la calidad de providencia que conlleva ejecución; tal carácter le ha sido expresamente atribuido por el legislador, que en el artículo 64 del C.

C. A., expresamente dispone: (….) Mientras que el artículo 66 del mismo código, reitera la noción de que el acto administrativo conlleva ejecución, cuando expresamente establece los casos en los cuales pierden su fuerza ejecutoria, (…) Por fuera de los eventos expresamente señalados en esa norma, el acto administrativo es una providencia que conlleva ejecución, la cual puede lograrse en veces directamente por parte de la administración,

como sucede en los términos del artículo 68 ibídem para cuando se dispone de jurisdicción coactiva; o de lo contrario, ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, de acuerdo a la atribución de competencia realizada por el legislador. A su vez en los artículos 85 y 87 del C. C. Administrativo, el legislador ha establecido las acciones que permiten la revisión de legalidad del acto administrativo que contiene un título ejecutivo, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la relativa a controversias contractuales, ambas tramitadas a través del proceso ordinario tal como lo manda el artículo 206 ídem. También previó el legislador los términos para intentar tales acciones, sin que el mismo supere dos años, como quiera que para la primera señaló uno de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto, mientras que para la segunda señaló un plazo de dos años, contados desde diferentes momentos, según que se trate de contrato sometido o no a liquidación. 25 Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos suce