SFC - Seguro de cumplimiento. Título ejecutivo CE. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Mauricio Fajardo G id28596

SEGURO DE CUMPLIMIENTO, TÍTULO EJECUTIVO Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 13 de noviembre de 2008. Expediente 28596

Síntesis: La liquidación del contrato efectuada en estricto rigor no era necesaria para la constitución del título ejecutivo porque de acuerdo con lo pactado por las partes y según el contenido de la póliza, los valores asegurados por incumplimiento total y por mal manejo del anticipo sumaban un valor que podía ser reclamado por la entidad pública en su integridad según lo establecido en los actos que declararon los siniestros, porque en ellos se precisó claramente que el contratista no cumplió ni siquiera parcialmente el contrato y que había recibido el 100% del anticipo sin ejecutarlo, circunstancias éstas que facultaban a la Administración para cobrar la póliza en su integridad y por los valores en ella establecidos, sin necesidad de hacer cruce alguno de cuentas en el respectivo acto de liquidación. Cuando se habla de título ejecutivo se puede estar haciendo alusión a un solo documento o a varios en el evento en que el mismo sea complejo, como sucede, por regla general, cuando se ejecutan obligaciones derivadas de contratos estatales, en cuyo caso tal título ejecutivo suele estar constituido por el contrato y otros documentos como la póliza de seguro y el acto administrativo que declaró el siniestro.

«(…) 2.- CONSIDERACIONES Previo a decidir, advierte la Sala que la Magistrada Myriam Guerrero de Escobar conoció del proceso en instancia anterior como Magistrada del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, integrante de la Sala de decisión que profirió la sentencia apelada, por tanto se aceptará el impedimento que al respecto ha formulado de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil1, razón por la cual se deja constancia de que la mencionada Consejera no participa ni interviene en el estudio y decisión de este fallo. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la empresa ejecutada, Seguros del Estado, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de julio de 2004, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución, teniendo en cuenta los argumentos expuestos por la Aseguradora en el respectivo recurso2. La Sala confirmará la sentencia apelada en razón a que el título cuya ejecución se pretende cumple con los requisitos exigidos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, según el cual es necesario que los documentos que lo integran contengan una obligación clara, expresa y exigible. Al respecto, el artículo 488 del C. de P. C., determina: 1 Artículo 150 del C.P.C.: "Son causales de impedimento las siguientes: (...) 2. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente". 2 Conviene precisar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, el ad quem no puede enmendar la providencia en aquello que no hubiere sido cuestionado por el apelante, por manera que la Sala debe resolver el asunto únicamente en cuanto al objeto del recurso de apelación, sin perjuicio claro está de la facultad para

declarar excepciones de oficio si a ello hubiere lugar. "Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él o las que emanen de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. "La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294". A su vez, el numeral 4 del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo establece que constituyen título ejecutivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, "Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato o con la Resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso", obligaciones que podrán cobrarse ejecutivamente en procesos que se tramitarán ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 19933, norma que le atribuyó la competencia para ello. En relación con esas tres características que señala la norma del C. de P. C., que deben acompañar a las obligaciones contenidas en los documentos que constituyen título

ejecutivo, la Sala ha precisado que la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición4. Sobre las mismas la doctrina ha dicho: "La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del contenido del título, sea que consista ésta en un solo documento o en varios que se complementen formando una unidad jurídica. Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógicos jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta... "La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, término o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), 3 Esta Sala, en providencia del 30 de enero de 2008, concluyó que esta jurisdicción es competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, competencia que se extiende a los procesos ejecutivos derivados los de contratos de seguro suscritos para garantizar esa clase de contratos. (Exp. 32.867) 4 Auto proferido el 18 de octubre de 1999, expediente 16868; actor: (…). en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto a su existencia y sus características. "Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya

vencido, o cuando ocurriera un condición ya acaecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no someterse a plazo ni a condición (C. C., arts. 1608 y 1536 a 1542)”5. Ahora bien, cuando se habla de título ejecutivo, entendido como aquél que contiene una obligación clara, expresa y exigible, se puede estar haciendo alusión a un solo documento o a varios en el evento en que el mismo sea complejo, como sucede, por regla general, cuando se ejecutan obligaciones derivadas de contratos estatales, en cuyo caso tal título ejecutivo suele estar constituido por el contrato y otros documentos como la póliza de seguro y el acto administrativo que declaró el siniestro (artículo 68 # 4 del C.C.A.); en estos casos, la obligación a cargo del ejecutado debe surgir directamente de la sola lectura de los documentos que constituyen el título ejecutivo complejo, sin necesidad de realizar mayores lucubraciones al respecto. En este caso concreto se trata de un título ejecutivo completo, integrado por el contrato de compraventa, la póliza de seguro y los actos administrativos que declararon el incumplimiento y ordenaron hacer efectivo los amparos de cumplimiento y buen manejo del anticipo. Con el fin de acreditar la existencia de la obligación clara, expresa y exigible en contra de Seguros del Estado, la entidad pública demandante aportó los siguientes documentos: - Copia auténtica del contrato suscrito el 12 de diciembre de 2000 entre el Fondo de

Desarrollo Local de Chapinero y Puente Aranda de Bogotá, Distrito Capital (representado por el Secretario de Gobierno del Distrito) y la sociedad (…), cuyo objeto lo constituyó la compraventa de unos sistemas de alarma por un valor total de $ 64'699.920,oo, de los cuales el 50% sería entregado como anticipo. El término de ejecución del contrato pactado fue de 60 días (Fls. 52-58 c. pruebas). - Póliza de seguro número 001802474, otorgada por la firma contratista y cuyo beneficiario es el Fondo de Desarrollo Local de Chapinero y Puente Aranda, la cual contempla los amparos de cumplimiento y buen manejo del anticipo por valor de $ 12'939.984,oo y $ 32'349.960,oo respectivamente, para un total de $ 45'289.944,oo, amparos éstos que estuvieron vigentes desde el 12 de diciembre de 2000 hasta el 12 de octubre de 2001 (FI. 51 c. pruebas). - Copia auténtica de la Resolución 243 del 11 de abril de 2001, mediante la cual la entidad pública declaró el incumplimiento total por parte del contratista, declaró “la ocurrencia de los siniestros cubiertos por los amparos de "cumplimiento" y "buen manejo del anticipo" contenidos en la póliza No. 5-001802474 expedida por la compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A., incluyendo los rendimientos financieros generados por los dineros entregados al contratista" y ordenó liquidar el contrato. Según esta Resolución al 5 Hernando Devis Echandía. Compendio de Derecho Procesal Tomo III. Vol II. P.589

contratista se le entregó un anticipo de $ 32'349.960,oo, pero éste no entregó ni instaló uno solo de los bienes adquiridos, de modo que según ese acto administrativo no ejecutó ni siquiera parcialmente el contrato, hechos que configuraron, en su totalidad, los amparos de cumplimiento y buen manejo del anticipo. No obran las constancias de notificación de esta providencia, sin embargo se encuentran anexos los recursos de reposición formulados en su contra por la firma contratista y por la Aseguradora (Fls. 59-64 c. pruebas). - Copia auténtica de la Resolución 738 del 16 de julio de 2001, por medio de la cual la entidad pública resolvió los recursos de reposición interpuestos por la sociedad contratista y por la empresa Seguros del Estado contra la Resolución que declaró el incumplimiento y los siniestros por cuya ejecución se reclama, declaraciones éstas que fueron confirmadas y debidamente notificadas a la Aseguradora. Para acreditar la notificación de esta resolución se aportó copia auténtica del oficio 0090, enviado a Seguros del Estado el 31 de julio de 2001, con el fin de que compareciera a notificarse personalmente del contenido de la Resolución 738 del 16 de julio de 2001, copia auténtica del edicto fijado el 10 de agosto de 2001 para notificar la Resolución 738 de 2001; el referido edicto transcribe la parte resolutiva de la decisión y es desfijado el 24 de agosto siguiente (Fls. 99-111, 131, 141-142 c. pruebas).

• Copia auténtica de la constancia de ejecutoria de la Resolución 738 de 2001, expedida el 24 de agosto de 2001 (FI. 112 c. pruebas). - Copia auténtica de la Resolución 1591 del 12 de diciembre de 2001, mediante la cual se liquidó el contrato. En esta Resolución la Administración indicó que los amparos de los siniestros de cumplimiento y buen manejo del anticipo sumaban $ 45’289.944,oo. Para notificar a la Aseguradora personalmente el contenido de esta resolución, la Secretaría de Gobierno remitió la comunicación respectiva a Seguros del Estado, la cual fue recibida el 12 de febrero de 2002, pero ante la falta de comparencia la Administración fijó el edicto respectivo en la Secretaría de la entidad desde el 24 de diciembre de 2001 hasta el 9 de enero de 2002. Esta decisión no fue recurrida por la Aseguradora (Fls. 133, 144 c. pruebas).

Los documentos anteriores dan cuenta de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en contra de la sociedad demandada. Se trata de un título complejo integrado por: i) el contrato de compraventa; ii) la póliza de seguro mediante la cual se amparó el cumplimiento del contrato por parte del contratista en una suma de $ 12'939.984,oo, así como el buen manejo del anticipo equivalente al 100% del valor entregado al contratista por este concepto, esto es $ 32'349.960,oo, amparos que se mantuvieron vigentes hasta el 12 de octubre de 2001; y iii) por la Resolución 243 del 11 de abril de 2001, recurrida por la

contratista y por la Asegurada y la Resolución 738 del 16 de julio siguiente, la cual resolvió los recursos interpuestos por las interesadas contra la primera, esta última notificada a la Aseguradora mediante edicto desfijado el 24 de agosto del mismo año dado que no fue posible realizar la notificación personal de la misma a pesar de haberse realizado el requerimiento respectivo, decisiones éstas que declararon los siniestros de cumplimiento y manejo del anticipo, los cuales estaban amparados mediante la póliza 001802474 expedida por Seguros del Estado y que sumados ascendían a una suma de $ 45’289.944,oo. Como se observa, la obligación es expresa, pues aparece manifiesta en el contenido de dichos documentos en cuanto aquellos establecen los amparos que se pretenden hacer exigibles y el monto de los mismos, así como la declaratoria del siniestro que los hace efectivos. Es clara, porque con los documentos aportados se establece el concepto reclamado, esto es el amparo de cumplimiento fijado en la póliza respectiva por un valor de $ 12'.939.984,oo y el de buen manejo del anticipo asegurado en un 100% equivalente a $ 32'349.960,oo, sumas ejecutables por virtud de lo dispuesto en las resoluciones que dieron cuenta de la entrega del anticipo y el incumplimiento total de las obligaciones a cargo del contratista, hechos que configuran el siniestro amparado en las cantidades señaladas, las cuales suman un total de $ 45'289.944,oo y es exigible en cuanto su pago no quedó sujeto a condición ni a plazo.

En efecto, ni el contrato ni la póliza de seguro 001802474 establecieron algún condicionamiento para el pago de la obligación contenida en los amparos de cumplimiento y buen manejo del anticipo, distinta a la establecida en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo según el cual prestan mérito ejecutivo las obligaciones contenidas en los contratos y en las respectivas pólizas junto con el acto administrativo que decrete el siniestro correspondiente, Resolución aquélla que fue notificada a la Aseguradora mediante edicto desfijado el 24 de agosto de 2001, es decir estando en vigencia los respectivos amparos. Posteriormente el contrato fue liquidado mediante Resolución 1591 de 2002, la cual reiteró que ante la inejecución total del contrato y la entrega del anticipo los amparos de la póliza por estos conceptos eran exigibles en su totalidad, esto es por un monto de $ 45'289.944,oo. Así las cosas se tiene configurado una obligación clara, expresa y exigible en contra de Seguros del Estado por un total de $ 45'289.944,oo, afirmación que no puede ser discutida mediante los medios exceptivos propuestos para la ejecutada, pues los mismos están encaminados a atacar la legalidad de las resoluciones 243 y 738 de 2001, reproche que no puede ser objeto de análisis en un proceso de ejecución. En posición mayoritaria, expuesta por la Sala en providencia del 27 de julio de 20056, se revaluó la tesis sobre la posibilidad y procedencia de formular excepciones dentro del juicio ejecutivo con el propósito de atacar que ataquen la legalidad del título cuando éste

sea un acto administrativo y cerró la puerta para que esa clase de medios de excepción fueren analizados en los procesos de ejecución, de tal suerte que ni a solicitud de parte cuando el ejecutado lo proponga, ni de oficio cuando el Consejo de Estado advierta alguna inconformidad legal en el acto administrativo, es posible abordar el análisis de ese preciso aspecto en los procesos ejecutivos. Por su importancia y pertinencia, se citan a continuación, in extenso, algunos apartes del texto de la precitada sentencia: "Sea lo primero señalar que en esta oportunidad procede la Sala a recoger la tesis que permite la posibilidad de discutir la legalidad del acto administrativo dentro del proceso ejecutivo, cuando éste es el título ejecutivo; 6 Expediente 23565, ejecutante: ECOPETROL, ejecutado: Sociedad (…), y Compañía de Seguros (…), C. P. Ruth Stella Correa Palacio. para en cambio asumir como tesis, la de la imposibilidad de proponer, en esos eventos, excepciones diferentes a aquellas señaladas en el inciso 2 del artículo 509 del C. P. Civil... "La Sala recoge esta tesis, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las

personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003. "El cambio en el pensamiento de la Sala, se sustenta en las siguientes consideraciones: "En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del C. C.A., ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la Ley 446 de 1.998, al modificar el artículo 87 del C. C. Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los proceso ejecutivos, que este sería aquel de mayor cuantía regulado en el C. de P. Civil7. "En materia de excepciones de mérito dentro del proceso ejecutivo, el artículo 509 del C. de P. Civil, establece para cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, que sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y la de pérdida de la cosa debida. "Para cuando el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, laudo de

condena o providencia que conlleve ejecución, la norma proscribe, dentro de ese proceso, cualquier discusión sobre la legalidad del título, circunscribiendo 7 [Nota al pie en el texto original]: "A través del artículo 32 de la Ley 446 de 1.998, se adicionó el artículo 87 del C.C.A., norma que se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que "en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil." La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la Ley 80 de 1.993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena". las alegaciones por la vía de las excepciones, sólo a los sucesos posteriores al nacimiento del título, y a partir de los cuales se pueda concluir que la obligación está satisfecha, se ha extinguido, se ha novado, o ha perdido su exigibilidad. "El acto administrativo, una vez en firme, tiene la calidad de providencia que conlleva ejecución; tal carácter le ha sido expresamente atribuido por el legislador, que en el artículo 64 del C. C. A., expresamente dispone: "Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el

procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados." "Mientras que el artículo 66 del mismo código, reitera la noción de que el acto administrativo conlleva ejecución, cuando expresamente establece los casos en los cuales pierden su fuerza ejecutoria, así: "Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: "1. Por suspensión provisional "2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. "3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos "4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. "5. Cuando pierden su vigencia". "Por fuera de los eventos expresamente señalados en esa norma, el acto administrativo es una providencia que conlleva ejecución, la cual puede lograrse en veces directamente por parte de la administración, como sucede en los términos del artículo 68 ibídem para cuando se dispone de jurisdicción coactiva; o de lo contrario, ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, de acuerdo a la atribución de competencia realizada por el legislador. "A su vez en los artículos 85 y 87 del C. C. Administrativo, el legislador ha establecido las acciones que permiten la revisión de legalidad del acto

administrativo que contiene un título ejecutivo, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la relativa a controversias contractuales, ambas tramitadas a través del proceso ordinario tal como lo manda el artículo 206 ídem. "También previó el legislador los términos para intentar tales acciones, sin que el mismo supere dos años, como quiera que para la primera señaló uno de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto, mientras que para la segunda señaló un plazo de dos años, contados desde diferentes momentos, según que se trate de contrato sometido o no a liquidación8. "Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C. C. Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de

legalidad. "Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título. "Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2 del C. P. Civil, norma que dispone: "El juez decretará la suspensión del proceso:... "2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso 8 [Nota el pie en el texto original: "Artículo136 del C. C. A. numerales 2 y 10"]. administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en cualquier otra ley”9 (negrillas adicionales). Por lo anterior, dada la naturaleza del proceso de ejecución, la Sala no puede legalmente estudiar defensas exceptivas que directa o indirectamente cuestionen la legalidad de las motivaciones o decisiones contenidas en las Resoluciones 243 y 738 del 2001 mediante las cuales se declararon los siniestros de incumplimiento y buen manejo del anticipo

amparados por Seguros del Estado según póliza número 01802474. Atendiendo lo expuesto, la Sala no puede estudiar la configuración de las siguientes excepciones propuesta por la ejecutada con el recurso de apelación10: a. La falta de competencia funcional del Secretario de Gobierno del Distrito Capital de Bogotá para expedir la Resolución 243 de 2001 y para resolver los recursos de reposición interpuestos en su contra por la firma contratista y por la Aseguradora, pues este argumento, como resulta evidente, cuestiona en forma directa la validez del acto administrativo por falta de competencia. b. La improcedencia, de acuerdo con la ley, de la expedición de una resolución de incumplimiento para configurar el siniestro respecto de la Aseguradora y para impedir y paralizar la ejecución del contrato, pues en todos los casos las entidades públicas deben procurar el cumplimiento del objeto contractual a través del contratista o de su garante, so pena de resultar comprometida la responsabilidad de la Administración o de sus agentes. Sobre el particular, la recurrente manifestó: "La ley obliga a declarar la caducidad por incumplimiento del contrato como único medio idóneo para constituir el siniestro de incumplimiento y afectar la póliza por este concepto (...) cuando el contratista no puede cumplir con el objeto contractual, la ley establece para ese efecto la declaración de caducidad, por cuanto la Administración no puede dejar vencer el término contractual y para ello operan tanto las suspensiones del contrato como sus prórrogas (...) en consecuencia constituye un grave error y contraría la ley la afirmación que hace la Sala en el sentido de que los contratos no cumplidos dentro del término la Administración puede decretar con posterioridad su

incumplimiento. Esto no es posible en razón a los planteamientos que surgen de la misma Ley 80 de 1993 (...) es claro entonces, que los contratos no se pueden dejar de ejecutar como tampoco se puede dejar vencer el término de cumplimiento, ya que la misma normatividad reseñada nos indica que es deber y obligación de la Administración impedir la parálisis definitiva del contrato y esto fue lo que ocurrió en el caso que nos ocupa, pero ocurrió por absoluta negligencia de la Administración y por no utilizar el procedimiento previsto en la Ley 80 (...) al haber dejado vencer el término del contrato sin que el contratista hubiere ejecutado algo, es claro que la Administración y el 9 Esta tesis fue reiterada mediante providencia del 29 de noviembre de 2006, expediente 24.414. M. P. Dr. Freddy Ibarra Martínez. 10 En los términos del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, el superior no podrá enmendar la providencia en aquello que no fue objeto del recurso, sin perjuicio de que se decreten excepciones de oficio que desvirtúen la obligación contenida en el título ejecutivo (Ver sentencia del 6 de marzo de 2008, expediente 26.225). interventor omitieron los actos propios de sus funciones y son ellos los que deben responder. (...) tenemos que volver a insistir que el contrato tiene que cumplirse, sea con otro contratista, por la misma Administración o por el garante (...) el no hacerlo es responsabilidad de la Administración" (Fls. 130131 c. ppal.). Como se observa, la excepción propuesta por la ejecutada está encaminada a que el juez ejecutivo estudie la legalidad del acto administrativo que declaró el siniestro a través de la

comparación con las normas en las cuales debió fundarse y de las medidas previas que debieron ser adoptadas por la Administración durante el término de ejecución del contrato, hechos que sin duda exige un análisis de la validez del acto administrativo por violación de la ley, c. Dado que la Administración no cumplió sus obligaciones contractuales no puede obligar al contrista a cumplir con las suyas, pues su inactividad impidió la ejecución del contrato por parte del contratista. Esta excepción, como se observa, está encaminada a cuestionar la motivación del acto de incumplimiento, pues, en su criterio, la entidad pública no cumplió previamente con sus obligaciones, hecho que impidió la ejecución por parte del contratista. Sobre el particular, se reitera lo expuesto por la Sala en providencia de 27 de octubre de 200511: "El acto administrativo, que es acto jurídico, no puede enervarse en un proceso ejecutivo por hechos contrarios al fundamento de aquel, porque en los que se edificó el acto administrativo están protegidos por la presunción de veracidad y declaran, además, la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. Por consiguiente, esta no es la instancia pr