SFC - Créditos. Vivienda de interés social. Cajas de compensación familiar CC. Sala Plena. M. P. Clara Inés Vargas Hernández. S idD-5855

CRÉDITOS – VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL – CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-041 del 1 de febrero de 2006. Expediente D-5855.

Síntesis: Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 789 de 2002, ordinales 4 y 6, parciales, del numeral 14.2, -adicionado por el artículo 1 de la Ley 920 de 2004y el parágrafo 2 de la Ley 920 de 2004. El fundamento que avala las actividades de las Cajas de Compensación Familiar no es el que predica la demanda, cuando sostiene que por haberles la ley autorizado para ejercer la actividad financiera de una manera espacialísima, las Cajas, por ese hecho, deben estar en plano de igualdad con los establecimientos de crédito y que en ese orden, su actividad financiera no puede limitarse a sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados, ni el legislador puede establecer en relación con ellas, quiénes son los destinatarios del crédito y sus porcentajes, ni tampoco puede la ley establecer en cabeza de las Cajas la obligación de otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus excedentes anuales mientras que no contempla la misma carga para ninguna otra entidad financiera. Tratándose de materias del orden económico, el legislador cuenta con libertad de configuración, por lo que, al autorizar a las Cajas para ejercer cierta actividad financiera, de la cual estaban excluidas, bien podía indicar de manera concreta el campo de acción de tal actividad, tanto respecto

de sus destinatarios y al destino de dichos recursos y que tal actividad estará dirigida al sector de población para el cual fueron creadas. Es razonable las restricciones para su actuación en la actividad financiera pues por su naturaleza no pueden considerarse entidades de esta índole. «(…)

II. NORMA DEMANDADA.

El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente, resaltando la parte demandada: LEY 920 (23 de diciembre de 2004) “por la cual se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras disposiciones”

El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 1°. Adicionase el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 que a su vez modificó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, con el siguiente numeral.

14. Autorización general. Las Cajas de Compensación Familiar podrán adelantar la actividad financiera con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto reglamente el gobierno nacional. 14.2 Operaciones autorizadas a las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas

de Compensación Familiar. l. Captar ahorro programado, ahorro contractual o a través de depósitos a término.

2. Adquirir y negociar con sus excedentes de liquidez títulos representativos de obligaciones emitidas por entidades de derecho público de cualquier orden y títulos ofrecidos mediante oferta pública por entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

3. Aplicar el sistema de libranza para el ahorro y/o pago de créditos, cuando los

trabajadores afiliados así lo acepten voluntaria y expresamente; mecanismos en el que deberán colaborar los respectivos empleadores, sin que implique para estos últimos responsabilidades económicas.

4. Otorgar créditos únicamente a los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a la Caja de Compensación Familiar, en los términos que determine el Gobierno Nacional. El 70% para vivienda de interés social tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y Libre inversión, excepto para la adquisición de bonos o cualquier otro tipo de títulos de deuda pública.

6. En virtud del principio constitucional de la democratización del crédito el 80% del valor total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas personas que devenguen hasta tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv). Igualmente, con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda de interés social podrán trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros establecimientos financieros a la respectiva Caja, respetando los beneficios y derechos adquiridos de esas cuentas para este fin.

Artículo 2. La actividad financiera que en esta ley se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar, mediante secciones especializadas de ahorro y crédito, se desarrollará sin perjuicio del servicio de crédito con recursos propios previstos en la Ley 21 de 1982 y Ley 789 de 2002. PARÁGRAFO. Las Cajas de Compensación Familiar que constituyan una sección especializada de ahorro y crédito deberán destinar de los excedentes anuales de dicha sección mínimo el 50% a subsidios de vivienda de interés social tipo I y II con la

metodología que adopte el Gobierno Nacional. (…)

VI. CONSIDERACIONES y FUNDAMENTOS.

1. Competencia La Corte es competente para decidir sobre la demanda presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.

2. Resumen de los cargos propuestos y problemas jurídicos que debe resolver la Corte El ciudadano (…) encuentra que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 13; 15019; 189-25; 333 y 335 de la Constitución Política, por los siguientes motivos: - El numeral 4 del ordinal 14.2 acusado es inconstitucional porque de conformidad con lo dispuesto en los artículos 51, 64, 150-19, literal d); 189-24 y 25 y 335 de la Constitución, las Cajas de Compensación deben ejercer la actividad financiera en igualdad de condiciones con cualquier establecimiento de crédito. En ese orden, la limitación consistente en que dicha actividad sólo pueda realizarse con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados, carece de toda razonabilidad, pues el legislador no puede establecer quiénes son los destinatarios del crédito ni tampoco sus porcentajes.

Ello implica para las Cajas de Compensación una grave desventaja frente a los demás actores del sistema financiero. - No se ajusta a las normas constitucionales que regulan la actividad financiera, que la ley autorice a las Cajas para captar recursos de ahorro de unos agentes económicos pero sólo las autorice para colocar tales recursos entre un grupo muy reducido de esos agentes, limitando la colocación para aquellos de quienes se ha captado, pues ello desvirtúa el

núcleo esencial de la actividad financiera. - Cuando el numeral 6 del ordinal 14.2 del artículo 1° de la ley, señala que el 80% del valor total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas personas que devenguen hasta 3 salarios mínimos, impone la concentración del crédito, lo que impide su democratización. - El parágrafo del ordinal 14, le impone a las Cajas de Compensación Familiar una obligación que la Constitución Política no contempla por realizar actividad financiera consistente en otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus excedentes anuales y que la ley no contempla como carga para ninguna otra entidad financiera.

En resumen: Primer Cargo: Otorgamiento de créditos únicamente a reducido sector y exceso en la actividad de promoción en materia crediticia. Segundo Cargo: Imposición de la Concentración del Crédito, lo que afecta el núcleo esencial de la Actividad Financiera.

Tercer Cargo: Obligación impuesta a las Cajas de Compensación Familiar de otorgar subsidios de vivienda. - El Procurador General, al igual que los Ministerios intervinientesHacienda y Protección Socialy la Superintendencia de Subsidio Familiar, reclaman la constitucionalidad de las normas demandadas por las siguientes razones: (i) la actividad financiera no está definida en la Constitución Política; (ii) El legislador es libre de determinar la estructura del sistema financiero; (iii) Las Cajas de Compensación Familiar son entidades privadas sin ánimo de lucro y organizadas como corporación de carácter civil, el subsidio familiar hace parte del Sistema de Seguridad Social y es administrado por las Cajas de Compensación. Por ende,

no puede hablarse de vulneración al principio de igualdad y compararlas con las instituciones del sector financiero; (iv) El legislador quiso permitirles a las cajas realizar una actividad de la cual estaban excluidas, pero dirigida tal actividad al sector para el cual fueron creadas, por ello las normas son razonables a la luz de la Carta Política. La Asociación de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS y los ciudadanos intervinientes, solicitan la inconstitucionalidad de las normas demandadas con fundamento en los mismos argumentos de la demanda. Sentado lo anterior, se advierten varios problemas jurídicos que será menester resolver: 1. El alcance de la cláusula de competencia económica fijada en la Constitución en torno a la definición de actividad financiera. Deberá evaluarse si desde la Constitución se permite al legislador el diseño de actividades financieras en cabeza de las Cajas de Compensación Familiar 2. La existencia y naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar, en punto a las actividades que desarrollan y las que actualmente le otorga la Ley 920 de 2004 3. La aplicación del principio de igualdad en torno a las Cajas de Compensación Familiar frente a las instituciones que integran el sistema financiero.

3. El alcance de los artículos 150-19, 189-24 y 25, y 335 de la Constitución Política El artículo 150-19, literal d) prescribe que corresponde al Congreso dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para, entre otros asuntos, regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y

cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; por su parte, el artículo 189-24 y 25 disponen que le corresponde al Presidente de la República, ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles. Y, entre otras actividades, ejercer la intervención en las actividades financiara, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. Además, el artículo 335 de la Constitución Política prescribe que tales actividades son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito. En relación con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, así como respecto de las entidades cooperativas y sociedades comerciales, la Constitución ha dispuesto un reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, reparto según el cual aquel regula tales actividades por la vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios generales a los cuales debe sujetarse la actividad del Gobierno en estas materias.1 A esta distribución de funciones se refiere particularmente el 1 Sentencia C-700 de 1999, C-955 de 2000, 940 de 2003 entre otras.

numeral 24 del artículo 189 superior, según el cual, al Presidente de la República corresponde “ejercer, de acuerdo con la ley” dichas inspección, vigilancia y control de dichas actividades, e intervenir en las mismas de acuerdo con la ley, según así lo prescribe el numeral 25 del mismo artículo 189 Superior. En punto a la operatividad del sistema de distribución de competencias, la jurisprudencia ha dicho que “la diferencia entre lo que atañe al Congreso y al Gobierno, a la luz de los mencionados preceptos superiores (art. 150, numeral 19, literal d), y 335 C. P.), no está señalada a partir de una discriminación por materias. No. Se trata de los mismos asuntos -la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público-, pero la competencia está repartida entre el legislador y el Ejecutivo, según el momento en que obre cada uno respecto de los temas en cuestión: la fijación de políticas, orientaciones y criterios, en términos generales y abstractos, es del resorte exclusivo del Congreso; la concreción, en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas por el marco de la misma, está en cabeza del Gobierno...”2. Ha hecho ver también la Corte como este sistema de competencias compartidas impide al legislativo invadir la esfera de acción del ejecutivo y viceversa, de manera que “... si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad,

de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del Presidente de la Repúblicay, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19 de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos...”3. La explicación de este particular sistema de reparto de competencias para llevar a cabo la intervención, vigilancia y control de las actividades a que se refieren los artículos 335 y concordantes de la Constitución, radica en el carácter técnico administrativo común a tales actividades, que implican fenómenos económicos “que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.”4 Los anteriores criterios, ha dicho la Corte, son importantes a la hora de examinar la constitucionalidad de aquellas disposiciones legales que pretendan establecer reglas relativas a las actividades financiera, bursátil, aseguradora, o cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, pues tales leyes, por su naturaleza, deben limitarse a contemplar el marco al que tenga que ajustarse el Gobierno al regular estos asuntos. 2 Sentencia C-955 de 2000. M. P. José Gregorio Hernández Galindo 3 Sentencia C-196 de 1998. 4 Sentencia C-955 de 2000. M. P. José Gregorio Hernández Galindo

4. Naturaleza de la actividad financiera. Facultades legislativas para la definición del concepto de actividad financiera.

En relación con la naturaleza de la actividad financiera, esta Corporación ha considerado, “(…) “5. Ha dicho la Corte que la actividad financiera es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro - inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos.5 Es por ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en que el ahorro público es captado, administrado e invertido. La democratización del crédito es objetivo constitucionalmente definido (C. P. art. 335) y la orientación del ahorro público hacia determinado propósito común se halla justificada como mecanismo de intervención del Estado en la economía (C. P. art. 334), para lograr la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Además, la actividad propiamente financiera tiene repercusión en la soberanía monetaria del Estado, pues es sabido que el papel que el sistema financiero cumple dentro de la economía implica la emisión secundaria de moneda, mediante la creación de medios de pago distintos de los creados por la vía de la emisión, por lo cual su adecuada regulación, vigilancia y control compromete importantes intereses generales. Pero más allá de este

interés público, corresponde también al Estado velar por los derechos de los ahorradores o usuarios, razón que también milita para justificar la especial tutela estatal sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora y sobre cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público.6”.7 Es claro que el constituyente ordena que las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra que implique la captación de ahorro público deba ser regulada por el Congreso e intervenida por el Gobierno de conformidad con la ley, así como estar sometida a la inspección, vigilancia y control estatales. Empero, la Constitución no se ocupa de definir en qué consisten dichas actividades, es decir, no suministra la definición de lo que se debe entender por actividad financiera, aseguradora o bursátil.8 Así, tales conceptos están indeterminados en la Constitución, siendo del resorte del legislador precisar su sentido y alcance. Los conceptos jurídicos indeterminados en la Constitución confieren al Congreso un amplio margen de libertad definitoria que, sin embargo, no está exento de los límites que se derivan de la subordinación general de la ley a las normas superiores, y de los referentes constitucionales y aun sociales que estén presentes en cada caso.9 5 Cf. Sentencia C1107 de 2001, M. P Jaime Araujo Rentería. 6 Cf. Sentencia C-940 de 2003, M. P Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 Cf. Sentencia C-1062 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra 8 Sentencia C-940 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

9 Sobre concepto jurídico indeterminado cfr., entre otras, las Sentencias C-871 de 2002, C-371 de 2002, CEl margen de libertad legislativa a la hora de precisar un concepto jurídico que aparece indefinido en la Constitución, depende pues de la precisión de las referencias que la misma Carta contenga, relativas al concepto que el legislador pretende definir. A mayor precisión en las referencias constitucionales, menor libertad de configuración legislativa y viceversa. Así pues, la Constitución se refiere en sus artículos 150, 189 y 335 a la actividad financiera, pero no define en qué consiste, correspondiendo al Congreso entonces un amplio margen de configuración para precisar este concepto. Para definir el concepto de actividad financiera, el legislador puede acudir a diversos criterios. Uno de ellos es el criterio material, que mira a la naturaleza misma de la actividad; desde este punto de vista, por ejemplo, podría decirse que actividad financiera es la que se desenvuelve a través de la intermediación. Podría también utilizar elementos definitorios positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones jurídicas que considera que constituyen actividad financiera, y otras que no considera como tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador para definir la actividad financiera, sería uno de naturaleza orgánica, a partir del cual podría considerar como financiera la actividad de ciertos entes jurídicos previamente definidos legalmente. Ahora bien, al definir la actividad financiera el legislador también está sujeto a algunos principios y valores superiores, que aunque no constituyen referencias expresas y directas a dicha actividad, limitan su libertad de configuración; por ejemplo, no podría estimar que

dos actividades que por su contenido material son idénticas y que comprometen de manera igual el interés general presente en la actividad de intermediación financiera, queden sujetas a un régimen jurídico distinto que implique sólo en un caso la exclusión de la intervención, vigilancia y control estatales, pues con este proceder desconocería los principios de igualdad y de prevalencia del interés general sobre el particular que emanan de las normas superiores, y el papel de conductor de la economía que igualmente se le atribuye en la Constitución. (C. P. art. 334). De lo dicho pueden extraerse las siguientes conclusiones de cara al problema jurídico que se plantea en la presente demanda: (i) de la Constitución no emana que la actividad financiera sea exclusivamente aquella que se desarrolla bajo la forma de intermediación; (ii) de la Constitución no se desprende que la actividad financiera sea exclusivamente aquella que desarrollan las instituciones financieras o las entidades que hacen parte del sector financiero; (iii) de la Constitución no emana que toda actividad que implique captación y colocación de recursos debe hacerse entre el público y para el público; (iv) de la Constitución sí emana que la actividad financiera conlleva el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos y que por esta razón, debe quedar sujeta a la intervención, vigilancia y control estatales, que se lleva a cabo mediante un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, a través del mecanismo de las “leyes marco”. (v) de la Constitución no emana que la intervención y vigilancia de la actividad financiera o de cualquier otra que involucre el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro público

tenga que llevarse a cabo conforme a unas mismas reglas y bajo el control de un mismo órgano de supervigilancia estatal. Empero, las diferencias que se introduzcan en las 024 de 1994, C-530 de 1993. modalidades de control deben aparecer justificadas, so pena de desconocer el principio de igualdad. No obstante todo lo anterior, la Corte no pierde de vista que existen referentes no constitucionales, tanto jurídicos como económicos y técnicos, que ofrecen una noción de actividad financiera comúnmente aceptada. Sin embargo, estima la Corte, el Congreso no está obligado a definir que se está en presencia de actividad financiera, para efectos de restringir el ejercicio de tal actividad reservándolo únicamente a los establecimientos de crédito.

5. Las cajas de compensación familiar y el marco constitucional que las ampara.

Naturaleza parafiscal de sus recursos. Ya la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse acerca de las naturaleza y objetivos de las Cajas de Compensación familiar, así como de la parafiscalidad de los recursos que administra. En Sentencia C-575 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró: “(…) “DE LAS CAJAS DE COMPENSACION “13. La Ley 21 de 1982 definió el subsidio familiar como una prestación social de obligatorio pago a través de las Cajas de Compensación Familiar, por parte de todos los empleadores del sector público o privado que tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente. El fundamento del subsidio familiar no es otro que el de la democracia participativa que informa el Estado social de derecho. En este sentido se destaca la estrecha vinculación de

doble vía entre el Estado y la sociedad, materializada en este caso en el inciso segundo del artículo 103 de la Constitución, que dice: "El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan". Las Cajas son pues una organización no gubernamental -ONG-, como se advierte en el Decreto 1521 de 1957, "por el cual se reglamenta el subsidio familiar", cuyo artículo 3° dice: "Las Cajas de Compensación Familiar que se funden en el futuro deberán reunir los siguientes requisitos: a) Ser organizadas en forma de corporaciones, y obtener personería jurídica."

14. Para una adecuada comprensión de la norma que nos ocupa, sin embargo, se hace necesario realizar un breve recorrido histórico de la evolución de las Cajas de

Compensación Familiar. En 1954 se inició en el país el Sistema de Compensación Familiar. La simple voluntad de algunos patronos pertenecientes a la Asociación Nacional de Industriales -ANDI-, ante las presiones de la clase obrera, y coadyuvada por ideas similares surgidas en Francia a finales del siglo pasado, se concretó en la creación de la primera Caja de Compensación en el país, cuyo objeto era aunar esfuerzos para, mediante el pago de subsidio familiar en dinero, aliviar las cargas económicas que representaba la familia a los trabajadores de las

empresas fundadoras. En 1957, estando como Ministro de Trabajo el actor de esta demanda, se expidió el Decreto Extraordinario No. 118, mediante el cual se estableció el subsidio familiar como una obligación legal para todas las empresas que reuniesen ciertos requisitos, con lo cual se fomentó la creación de varias entidades de esta naturaleza en todo el país que comenzaron a pagar el subsidio exclusivamente en dinero. La posibilidad de que las Cajas ya creadas suministraran, además de subsidio en dinero, servicios sociales a los trabajadores de las empresas afiliadas, surgió legalmente con el Decreto 3151 de 1962 y se confirmó mediante la Ley 56 de 1973, con lo cual se dió un vuelco al Sistema del Subsidio Familiar, orientándolo más hacia la prestación de servicios que al simple subsidio en dinero. Luego se expidieron las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, que determinaron la creación de la Superintendencia del Subsidio Familiar y la ampliación de la cobertura del Régimen del Subsidio Familiar, extendiéndose este beneficio a toda la población asalariada del país. En la Ley 21 además, en el artículo 39, se reiteró el carácter de corporaciones de las Cajas, y se les asignó funciones de seguridad social. Posteriormente la Ley 31 de 1984 consagró la igualdad entre los representantes de la clase trabajadora y de los patronos en los Consejos directivos de las Cajas de Compensación Con la expedición del Decreto 341 de 1988 se buscó facilitar la afiliación de los empleadores a las Cajas de Compensación. Ante el crecimiento de los servicios de las

Cajas, en este último Decreto se insistió en que éstos deben dirigirse fundamentalmente a los trabajadores de hasta cuatro salarios mínimos y con personas a cargo, sin perjuicio que los demás trabajadores afiliados y la comunidad más necesitada puedan disfrutar de tales obras sociales. Por ejemplo, la Ley 71 de 1988 en su artículo 6° permitió la extensión de la cobertura del subsidio de vivienda a los pensionados.

15. De esta evolución normativa se concluye sin dificultad que ha habido cuatro transformaciones significativas en la historia de las Cajas: Primero, el subsidio familiar pasó de ser una ayuda voluntaria a una obligación institucional.

Segundo, las Cajas pasaron de ser simples intermediarios entre los empleadores y los trabajadores a ser un redistribuidor regular de los recursos. Tercero, de un simple subsidio en dinero se pasó a un sistema integral de distribución de subsidios en dinero, en especie y en servicios. Y cuarto, de una cobertura limitada a los trabajadores de los empleadores que cotizaban a las Cajas se pasó a una universalización de los servicios para toda la sociedad. Esta última idea es reiterada por ejemplo por la Ley 10 de 1990 para el sector salud, que en el parágrafo del artículo 24 dice: "Parágrafo: las instituciones de seguridad social o de previsión social, y las cajas de compensación subsidio familiar, podrán directamente o, en desarrollo del sistema de contratación o de asociación, de que trata este artículo, prestar servicios de salud, y adelantar programas de nutrición para personas que no sean legalmente beneficiarias de sus servicios".

“NATURALEZA FISCAL DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS

16. Es preciso clarificar la naturaleza fiscal de los recursos destinados por los empleadores

a las Cajas de Compensación Familiar, así: Las cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestación salarial.

17. En efecto, las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150 numeral 12 y en el 338 ídem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley.

Como ya lo tiene establecido esta Corporación, "la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad..."5

18. No son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad pública bajo el principio de universalidad ni son distribuidos por corporación popular alguna.

19. No son tampoco renta de destinación específica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores en tanto que sector. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-449, del 9 de julio de 1992.

20. Mucho menos constituyen salario porque no son una contraprestación laboral directamente derivada del trabajo y como retribución del servicio.

21. Finalmente, y sobre todo, las cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del trabajador o del empleador.

En efecto, la situación jurídica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un interés legítimo mas no a un derecho subjetivo -como la propiedadni a una mera expectativa. No es un derecho adquirido del trabajador porque el subsidio aún no ha entrado en su

patrimonio personal e individual. Y es, por el contrario, un interés legítimo del trabajador, porque él puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio así lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto