SFC - Derecho de petición. Entidades financieras CC. Sala Plena. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-404 del 19 de abr idD-3218

Jurisprudencia Financiera 2001 Endeudamiento Territorial Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-404 del 19 de abril de 2001. Expediente D-3218.

Síntesis: La capacidad de pago de las entidades territoriales según la Constitución. Método para medir la capacidad de pago de las entidades territoriales. Estas no pueden endeudarse por fuera del límite de su capacidad de pago. Celebración de operaciones de crédito público con motivo de los trámites de endeudamiento. Naturaleza de las normas disciplinarias y su diferencia con las penales. [§ 026] «II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se resalta lo demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42973 de febrero de 1997: "LEY 358 DE 1997

(enero 30) Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA ARTÍCULO 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. Para efectos de la presente ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años dejando un remanente para financiar inversiones. ARTÍCULO 2. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el 40% del ahorro operacional.

La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado, en este artículo, no requerirá autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes. Parágrafo. El ahorro operacional será resultado de restar de los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se consideran ingresos corrientes de los tributarios, las regalías y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las participaciones en las rentas de la nación, los recursos del balance y los rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se consideran como gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de inversión. Para efectos de este artículo se entiende por intereses de la deuda los intereses pagados durante la vigencia más los causados durante ésta, incluidos los del nuevo crédito. Las operaciones de crédito público de que trata la presente ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los créditos a corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta. Para efectos de este parágrafo se entenderá por inversión lo que se define por tal en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. (...) ...[31/12/23, 12:21:07 p. m.] ARTÍCULO 7. El cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes de la presente ley, se realizarán con base en las ejecuciones presupuéstales soportadas en la contabilidad pública del año

inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de inflación establecida por el Banco de la República para la presente vigencia. (...) ARTÍCULO 13. Las entidades públicas que, en ejercicio de sus funciones, soliciten información a las entidades territoriales sobre el estado de su endeudamiento, deberán ajustar estos requerimientos a la metodología contenida en la presente ley. ARTÍCULO 14. La celebración de operaciones de crédito público en violación de los límites de endeudamiento fijados en esta ley y la omisión en el suministro de información consagrado en los artículos noveno, décimo segundo y décimo tercero constituirá falta disciplinaria y dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes. (...) ARTÍCULO 16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deberá de mostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la República. El Gobierno demostrará la mencionada capacidad mediante el análisis y las proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda/PIB tanto para el endeudamiento interno, como externo, al igual que el saldo y servicio de la deuda externa/importaciones." (...)

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

COMPETENCIA

(…)

2. A juicio del actor, las disposiciones legales que acusa parten de un análisis económico equivocado de los factores que determinan la capacidad de pago de una entidad territorial, y una metodología que desde varios puntos de vista resulta inadecuada para establecer su capacidad de endeudamiento futura y por tal motivo resultan violatorias del artículo 364 superior. Adicionalmente, señala que el artículo 14 de la Ley que acusa

es inconstitucional pues la falta disciplinaria a que alude, no aparece debidamente tipificada. De otro lado, estima que el artículo 16 que también demanda es inconstitucional, pues la demostración de la capacidad de endeudamiento del Gobierno debe ser un asunto reglado y no dejado a su discrecionalidad. Adicionalmente, no encuentra justificadas las diferencias de trato que en este punto se determinan respecto de la demostración de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. Para el Ministerio de Hacienda, por el contrario, la metodología económica adoptada por el legislador para definir la capacidad de pago de las entidades territoriales resulta adecuada y permite optimizar los recursos de que dispone la entidad. En cambio, el método que señala el demandante como único que refleja verdaderamente dicha capacidad, implica necesariamente la presencia de un superávit total, lo cual a su juicio resulta excesivo. Para los demás intervinientes así como para la vista fiscal, la discusión que plantea la demanda no es de carácter jurídico sino económico, y en el fondo recae sobre la conveniencia de adoptar una metodología económica u otra, asunto que por estar dentro de la órbita de la libertad de configuración del legislador, no implica consecuencias de inexequibilidad. De los argumentos de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público, se extrae que para definir sí el legislador desconoció el ordenamiento superior al expedir las normas acusadas, la Corte debe establecer si la metodología adoptada en la ley para definir cuándo una entidad territorial tiene capacidad de pago, contraría el alcance de esta noción en la Constitución.

3. La capacidad de pago de las entidades territoriales según la Constitución Las normas de la Constitución Política que se refieren al endeudamiento público de las entidades territoriales son del siguiente tenor: "ARTÍCULO 295. Las entidades territoriales podrán emitir títulos y bonos de deuda pública con sujeción a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar crédito ...[31/12/23, 12:21:07 p. m.] externo, todo de conformidad con la ley que regule la materia.

ARTÍCULO 364. El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La Ley regulará la materia." La noción de capacidad de pago aparece enunciada únicamente en la segunda de estas disposiciones, en donde se la menciona como el límite que restringe la posibilidad de endeudamiento tanto de la Nación, como de las entidades territoriales. Sin embargo, el concepto no es definido por el constituyente, ni los factores que deben tenerse en cuenta para medir dicha capacidad de pago son señalados por la norma superior que guarda silencio al respecto, indicando en cambio que "la ley regulará la materia". Así las cosas, de la lectura de la disposición en comento se deduce que la capacidad de pago es un concepto que no fue definido por la Constitución. Se pregunta entonces la Corte sí la definición del mismo, deferida por la norma superior a la ley, debe obedecer a ciertos criterios precisos, como lo aduce el demandante. En principio, acudiendo a un método de interpretación de la constitución de tipo literal o gramatical, que consiste en entender sus expresiones en el sentido natural que ellas tienen en el lenguaje ordinario o en el técnico usualmente utilizado en la respectiva área del conocimiento, tendríamos que concluir, como lo hace

el actor, que la expresión "capacidad de endeudamiento" es una noción constitucional que por revestir un carácter técnico económico, debe entenderse de la precisa manera en que esa ciencia lo define. Así, si la economía perfila con exactitud esta noción, indicando además los distintos factores que inciden en su mediación, es a aquello referentes a los que debe remitirse el intérprete para establecer qué entendió el constituyente por "capacidad de pago". No obstante lo anterior, cuando el concepto técnico que emplea la Constitución no es unívoco en la ciencia respectiva, como parece ocurrir en este caso, no es posible acoger ninguna de las variadas definiciones que sobre él existan para precisar así los alcances del término constitucional. Estaremos entonces en presencia de un concepto que no es posible fijar a través de este sistema de interpretación. En el caso que ocupa la atención de la Corte, el concepto "capacidad de pago" no es de definición uniforme en la ciencia económica. Así lo ponen de manifiesto la demanda y la intervención del Ministerio de Hacienda, que se refieren ambas a lo que debe entenderse por tal, y a los factores que deben incidir en su medición. Para el actor, quien se fundamente en doctrina económica formulada al respecto, la definición legal de estos puntos es errática y conduce a una valoración equivocada de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. Para el Ministerio, por el contrario, el método de evaluación sugerido por el actor resulta inadecuado. Para la Corte, la sola presencia de la discusión hace evidente que la expresión "capacidad de pago" utilizada por la Constitución, no tiene una definición cierta en la ciencia económica, y

por lo tanto su alcance como noción constitucional no puede definirse recurriendo a los términos de esta rama del conocimiento.

4. Así las cosas, la Corte concluye que el término "capacidad de pago", consignado en el artículo 364 superior, es un concepto cuya fijación corresponde a la ley, como la misma disposición lo indica. En esta labor de desarrollo de la Constitución, el legislador goza de un amplio margen de libertad configurativa.

En oportunidades anteriores la Corte ha examinado la razón de ser de la libertad de configuración política del Congreso y de los límites de la misma. Al respecto, ha indicado que en principio la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir cierto margen de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio democrático y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y opinión representadas en el órgano legislativo, deben participar en el desarrollo e implementación de la Constitución, optando por las diferentes posibilidades dentro del principio de las mayorías. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha vertido los siguientes conceptos: "El legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinada a ella porque la carta es norma de normas (art. 4º. C .P.). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del Legislador, según la cual corresponde al Congreso adoptar libremente, dentro de los marcos de la

Constitución, diferentes políticas y definiciones legislativas que expresen la visión de las distintas mayorías que se expresan democráticamente en esa instancia. Por ello esa Corporación ha señalado que "es propio de una constitución democrática y pluralista como la Colombiana que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación."" 1 ...[31/12/23, 12:21:07 p. m.] Este margen de acción o libertad de configuración política, admite una gradación que depende a su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y amplitud con la que la Constitución regula una institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la libertad de configuración, determina la intensidad del control constitucional: "(...) Esta libertad de configuración del Legislador, así como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las categorías constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la Carta y la libertad política del Legislador. Por ello, el control constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues no puede la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos

por la carta. Pero tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la carta es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones políticas diversas. Ese control de límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución. Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetado el marco constitucional fijado. En efecto, en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de competencia del congreso (C. P. arts. 1º., 3º., 8º. Y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador.2 (Negrilla por fuera del original).

5. Tenemos así que en la regulación de lo que debe entenderse por capacidad de pago de la Nación y de las

entidades territoriales, el legislador goza de un amplio margen de libertad de configuración política, toda vez que la noción no fue definida por el constituyente. No obstante esta libertad no es absoluta, pues debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, determinados por la finalidad misma que persigue la definición del concepto "capacidad de pago", finalidad que no es otra que impedir que la atención de la deuda pública se haga imposible. En efecto, la capacidad de pago es señalada por el artículo 364 de la Constitución como el límite fijado al endeudamiento de las entidades territoriales y de la Nación. Estas no podrán endeudarse por fuera del límite de tal capacidad.

6. Así, al definir qué cosa es la capacidad de pago y cómo debe medirse, el legislador no puede adoptar criterios que conduzcan a dichas entidades a endeudarse por encima de las posibilidades reales de pago de las deudas que contraen. Por lo tanto, el control de constitucionalidad, en este caso debe limitarse a verificar que los criterios de definición y medición de la capacidad de pago no sean inadecuados y por ello inconstitucionales. Ellos pueden ser adoptados por razones de conveniencia, atendidas las particulares circunstancias históricas, sociales y económicas presentes en el momento de adoptar la decisión, así como por motivos que tocan con la misma orientación política que define tales criterios.

Sobre este punto, es decir sobre la proporcionalidad y razonabilidad de los criterios que tuvo en cuenta el legislador para adoptar las definiciones económicas que están presentes en las normas demandadas, y que el actor encuentra inadecuadas, el estudio de los antecedentes de la Ley 358 de 1997 en el Congreso de la

República ilustra adecuadamente sobre la ponderación que tuvo el legislador para optar por estas fórmulas técnicas.

7. En la exposición de motivos al proyecto de ley No. 68 de 1995 -Senado-, correspondiente a la Ley que hoy se demanda, el entonces Ministro de Hacienda hizo ver que la redefinición del proceso de descentralización llevado a cabo por la Constitución de 1991, estuvo acompañada de una creciente transferencia de recursos de la Nación a los departamentos y municipios. Lo anterior propició un incremento del nivel de endeudamiento de dichos entes, sin una correlativa ampliación de su generación de recursos propios. Esta situación hacía necesaria la modificación de la legislación existente en materia de endeudamiento, a fin de acomodarla a nueva situación financiera de los departamentos y municipios.3 ...[31/12/23, 12:21:07 p. m.] En dicha exposición de motivos, se hace un diagnóstico pormenorizado sobre el endeudamiento de los municipios y departamentos, basada en los resultados de la misión del Fondo Monetario Internacional que trabajó al respecto, así como en datos sobre el saldo de la deuda de las entidades territoriales suministrados por la Superintendencia Bancaria. Además, la exposición contiene el análisis de las cifras fiscales a nivel municipal, la discusión conceptual sobre la capacidad de pago tanto de las entidades territoriales como de la Nación, una descripción de los objetivos perseguidos con el proyecto, así como la definición propiamente dicha de las fórmulas de medición de la capacidad de pago.

Algunas conclusiones llevaron a la adopción del método propuesto en el proyecto de ley. En primer lugar la consideración según la cual existían razones para pensar que el nivel de endeudamiento alcanzado por las

entidades territoriales si bien no era critico, implicaba que si continuaba creciendo al ritmo en que venía haciéndolo, llegaría a ser insostenible. Sobre las razones para optar por ciertos métodos para medir la capacidad de pago de las entidades territoriales y no por otros, la exposición de motivos expone consideraciones como la siguiente: "(...) una medida de solvencia para las entidades territoriales debe tener en cuenta el ahorro de una entidad, y estar basado, en primera instancia en ejecuciones y no en proyecciones. En este sentido, el ahorro operacional definido como aquellos recursos de que dispone la entidad después de haber atendido con sus ingresos todos los pagos, excluyendo los intereses de la deuda, constituye una medida más precisa para establecer el nivel de endeudamiento adecuado, pues guarda una estrecha relación con la capacidad de pago. Este ahorro operacional representa el respaldo que un municipio tiene para asumir nuevos compromisos bien sea de inversión o de endeudamiento y puede estar basado en ejecuciones presupuéstales. En segundo lugar el mencionado ahorro debe ser medido en forma relativa al endeudamiento. De este último se conocen dos estados precisos: el saldo de la deuda que mide el total de las obligaciones provenientes de capital y el servicio de la deuda, que es un concepto de flujo de fondos, calculando con una frecuencia mínima anual y que incorpora los pagos por amortizaciones, intereses, y comisiones. Medidas que emplean el saldo de la deuda evalúan la sostenibilidad del endeudamiento y son particularmente útiles, cuando los costos del servicio de la deuda son elevados y volátiles, ya que poseer una acumulación de deuda elevada constituye en sí mismo un riesgo de insolvencia. La evaluación del saldo de la deuda también permite

determinar la exposición absoluta al endeudamiento, ya que es un rubro financiero más estable y de largo plazo. El servicio de la deuda, que es un evento dinámico, es empleado para medir la relación entre el crecimiento real del ahorro de una entidad y el de los gastos financieros para que el endeudamiento sea sostenible. Por lo tanto una medida de capacidad de pago de las entidades territoriales colombianas debe contar con dos índices que controlen tanto la tendencia del endeudamiento como los costos financieros, relativos al ahorro operacional. (...) A través de la presente exposición de motivos se ha podido demostrar en cifras y conceptualmente, como la relación servicio de la deuda / ingresos corrientes sumadas las transferencias no es un indicador óptimo de capacidad de pago. (...) Es claro que una medida de capacidad de pago está necesariamente vinculada con el ahorro de la entidad y que bajo el esquema actual varias ciudades y departamentos pueden haber agotado la capacidad de pago (...). (...) La propuesta consagrada en el presente proyecto es que exista un límite general al endeudamiento que empiece a operar a partir de niveles de endeudamiento cuyo servicio de la deuda es superior al 40% del ahorro operacional y al 11% de la relación entre el saldo de la deuda y el mismo ahorro (...)"4 Los anteriores análisis y conclusiones, que llevaron a la adopción de las normas que ahora se demandan, fueron complementados por otros llevados a cabo en el transcurso del debate parlamentario del referido proyecto de ley, tanto a nivel de las comisiones correspondientes como de las plenarias de ambas cámaras. Salvo algunas modificaciones y adiciones no substanciales, el proyecto fue aprobado en los mismos

términos presentados por el Gobierno al Congreso.

8. El estudio de los anteriores antecedentes del debate legislativo correspondiente a la Ley ahora demandada, ponen en evidencia que las medidas adoptadas por el Congreso a propuesta del Ejecutivo, no fueron en modo alguno imponderadas o irrazonables. Al contrario, se tomaron con fundamento en estudios serios y detallados, llevados a cabo dentro del contexto de las nociones económicas involucradas en la ...[31/12/23, 12:21:07 p. m.] definición del asunto. Las cifras que sustentan el estudio correspondiente, se refieren a más de trescientos (300) municipios del país, estableciendo además parámetros de comparación entre ellas, para así llegar a conclusiones fundadas.

Así, teniendo en cuenta que según lo dicho el control de constitucionalidad en el presente caso debe limitarse a verificar que los criterios de definición y mediación de la capacidad de pago no sean irracionales, la Corte encuentra que las metodologías adoptadas resultan razonables y correspondían a una opción política de conveniencia que caía bajo el espectro de la libertad de configuración del legislador, quien atendió además las particulares circunstancias históricas, sociales y económicas del momento. En tal virtud, no acusan inconstitucionalidad las normas contenidas en los artículos 1º. -que define qué se entiende por capacidad de endeudamiento-, 2º. -que consagra una presunción sobre capacidad de pago a partir de la relación entre los intereses financieros y el ahorro operacional así como la definición y forma de medir estos conceptos-, 7º. -relativo al cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes sobre la base de las ejecuciones presupuéstales, y 13, -referente a los requisitos que debe contener la información pública

relativa a la capacidad de endeudamiento de los entes territoriales-. Se declarará la exequibilidad correspondiente. Sobre el texto del artículo 13, que dispone que las entidades públicas que en ejercicio de sus funciones soliciten información a las entidades territoriales sobre el estado de su endeudamiento, deben ajustar dichas solicitudes a la metodología contenida en la Ley acusada, la Corte entiende que el sometimiento a esta metodología, al momento de requerir la información, no puede entenderse como una limitante del flujo de información necesario para la negociación de créditos.

9. El actor demanda también el artículo 14 de la Ley 358 de 1997, que establece que la celebración de operaciones de crédito público en violación de los límites de endeudamiento fijados en dicha ley y la omisión en el suministro de información en los términos de la misma, constituye una falta disciplinaria y da lugar a la aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes. A su juicio, como se dijo en el acápite de Antecedentes, la norma es inconstitucional por dos razones: En primer lugar, por cuanto no tipifica la falta disciplinaria a que alude, y en segundo término, por que el artículo 24 del Código Disciplinario Único (Ley 200/95), que según él califica las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y leves, enumerándolas de manera taxativa, no se refiere a la conducta mencionada en el artículo 14 acusado. Así, las conductas de los funcionarios que ocasionan el sobreendeudamiento quedan sin ninguna sanción disciplinaria, desconociéndose entonces los artículos 29, 90 y 124 de la Constitución.

10. Para examinar el cargo anterior, la Corte pasa a determinar si en efecto el artículo que reprocha el actor omite la tipificación de la conducta a que refiere, y el señalamiento de la sanción correspondiente. El tenor literal de la disposición es el siguiente: "ARTÍCULO 14. La celebración de operaciones de crédito público en violación de los límites de endeudamiento fijados en esta ley y la omisión en el suministro de información consagrado en los artículos noveno, décimo segundo y décimo tercero constituirá falta disciplinaria y dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes." La simple lectura del texto anterior pone de manifiesto que el mismo no describe de manera completa la conducta que se sanciona disciplinariamente, pues para definir en qué consiste la misma es necesario acudir a las normas establecidas en la misma ley que fijan límites de endeudamiento de las entidades territoriales, y que se refieren a la obligación de suministrar información sobre su nivel de endeudamiento público.

Dentro de los principios que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige que la conducta del servidor público que la ley erige como falta sea previamente definida por el legislador, así como la sanción correspondiente. En efecto, la Corte en reiterada jurisprudencia ha establecido que los principios del derecho penal general se aplican mutatis mutandi al derecho administrativo disciplinario, toda vez que los mismos son garantía de los derechos fundamentales de la persona investigada.5 No obstante, dicho principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más riguroso. La razón de ser de esta diferencia, se

encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición. Esta diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en los siguientes términos: "Las normas penales no prohiben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo ...[31/12/23, 12:21:07 p. m.] incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de textos en doble tipografía".6 Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.7 Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas

sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente.8

11. Aplicando l