SFC - Estado de emergencia económica, social y ecológica. Captación ilegal Concepto 2014079310-004 del 24 de septiembre de 2014 id2014079310

ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, CAPTACIÓN ILEGAL Concepto: 2014079310-004 del 24 de septiembre de 2014

Síntesis: En el marco de la declaratoria de emergencia el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4334 de 2008, en virtud del cual se estableció un procedimiento de intervención con el fin de contar con mecanismos ágiles y efectivos para reprimir desde lo administrativo la conducta de captación no autorizada de dineros, con el objeto de restablecer y preservar el interés público amenazado y crear de instrumentos para la pronta devolución de recursos obtenidos en desarrollo de esas actividades. «(…) su comunicación mediante la cual, después de hacer referencia a los antecedentes que dieron origen a la expedición de los decretos 4333, 4334 de 2008 y 1910 de 2010, plantea algunos interrogantes sobre la vigencia de los mismos y de los efectos jurídicos de las medidas dictadas bajo su vigencia y con posterioridad.

Al respecto, se considera pertinente efectuar algunas precisiones preliminares y generales respecto de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como sobre los decretos que se dictan en el marco de la misma, a fin de contextualizar la respuesta a sus inquietudes. Pues bien, recordemos que el artículo 215 de la Constitución Política consagra el Estado de Emergencia y en virtud de tal figura se faculta al Gobierno para declararlo cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. Así, cuando se presenta alguna o todas esas circunstancias, el Presidente de la República, con la firma

de todos los ministros, puede declarar, de manera motivada, el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. En uso de esta atribución el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, denominados “decretos legislativos”, destinados a conjurar la crisis, así como impedir la extensión de sus efectos, los cuales deberán referirse a materias que tengan relación directa y especifica con el Estado de Emergencia, y podrán en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, señala la norma, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter de permanentes. Se establece así mismo que el Gobierno, en el decreto que declara el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere el citado artículo de la Constitución. En armonía con lo anterior, la Ley 137 de 19941, señala de manera general las condiciones y principios que deben regir la declaratoria de los estados de excepción (finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad) y, de manera específica, los artículos 46 a 50 regulan los requisitos 1 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. para la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, para cuyo efecto reitera algunos aspectos contenidos en el artículo 215 la Constitución. Ahora bien, sobre la vigencia de los decretos dictados en desarrollo de la emergencia económica la

Corte Constitucional ha expresado lo siguiente: En el Estado de Emergencia ocurre algo diferente: aun con la limitante de la relación específica y exclusiva entre las causas de la crisis y las medidas que se adopten, es probable que, por la misma naturaleza de las materias que conforman su objeto, se requieran disposiciones de mayor profundidad en la estructura normativa sobre cuestiones económicas o sociales, de manera tal que para impedir la extensión de los efectos de la perturbación producida o inclusive con el propósito de mantener las condiciones que impidan su reaparición, puede resultar indispensable no sólo la vigencia permanente de los decretos legislativos -en esto se distinguen, además del objeto, de los que se dictan en los casos de los artículos 212 y 213 C.P.- sino la reforma de los estatutos ordinarios que rigen para determinado sector. En el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, la necesidad de las medidas que se estiman indispensables y urgentes, y que corren a cargo de FOGAFIN, demanda algunas reformas y precisiones a su objeto para que pueda ejercer dentro de él las imperativas funciones que se le asignan en torno a la perturbación financiera detectada, o para que tome las decisiones y desempeñe el papel que está llamado a asumir respecto de entidades específicas. Todo para impedir que las causas del estado excepcional permanezcan o cobren renovada fuerza en desmedro de la integridad patrimonial, la solvencia y la estabilidad de las entidades afectadas, con grave repercusión en la confianza pública. Como es el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero el que consagra las atribuciones del

Fondo de Garantías, no podía el Gobierno hacer otra cosa que modificarlo y adicionarlo, actuando como legislador extraordinario y dotando a las reformas de un carácter permanente. Y eso aunque cobije, por su misma razón de ser, a todo el sector financiero a partir de la solución de las dificultades encontradas en algunas de sus entidades (subraya fuera de texto)2. Precisado lo anterior, es de señalar que por medio del Decreto 4333 de 2008 se declaró el Estado de Emergencia Social con el fin de conjurar la crítica situación causada por la proliferación de los captadores ilegales y en él se estableció, de un lado, el término del Estado de emergencia (30 días) y, de otro, el lapso en el que el Gobierno ejercería las facultades para emitir las disposiciones que tuvieran como propósito conjurarla (30 días contados a partir de la fecha de la declaratoria). Dicho decreto, conforme al control efectuado por la Corte Constitucional (Sentencia C-135 del 25 de febrero de 2009), cumplió con las exigencias formales y materiales señaladas por la Constitución Política, por cuanto: i) estuvo debidamente motivado en la medida en que se logró acreditar la ocurrencia de los hechos, su carácter sobreviniente y extraordinario, ii) la perturbación ocasionada por las actividades de captación no autorizada de los recursos del público afectaba de manera grave e inminente el orden social, iii) fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros en ejercicio de sus 2 Corte Constitucional, Sentencia C-136 de 1999 en la que se declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 2331 del 16 de noviembre de 1998, dictado en desarrollo de las facultades de Estado de Emergencia Económica y

Social declarado mediante Decreto 2330 de la misma fecha. competencias constitucionales y legales; iii) estableció la vigencia de la declaratoria del estado de emergencia social por un periodo de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de su expedición. En el marco de la declaratoria de emergencia el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4334 de 2008, en virtud del cual se estableció un procedimiento de intervención con el fin de contar con mecanismos ágiles y efectivos para reprimir desde lo administrativo la conducta de captación no autorizada de dineros, con el objeto de restablecer y preservar el interés público amenazado y crear de instrumentos para la pronta devolución de recursos obtenidos en desarrollo de esas actividades. Este Decreto también fue objeto de control por parte de la Corte Constitucional (Sentencia C-145 de 2009) y, salvo las declaratorias de exequibilidad condicionada en ella descritas, el Alto Tribunal lo declaró exequible en el entendido de que su ámbito de aplicación, en procura de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, recaía directa y específicamente sobre actividades de captación masiva y habitual no autorizada de recursos del público, con potencialidad de incidir contra el orden social y amenazar el orden público. En la citada Sentencia C-145 se expresó sobre la vigencia de los decretos dictados en el Estado de emergencia lo siguiente: “Los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen

vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente (se subraya). Por su parte, el Decreto 1910 de 2009 se dictó en uso de las facultades constitucionales y legales, especialmente las que le confieren al Presidente de la República el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 15 del Decreto 4334 de 2008 y reglamentó parcialmente, entre otros este último decreto. Bajo el anterior contexto, frente a las preguntas planteadas en su consulta relativas a la vigencia de los referidos decretos y los efectos jurídicos de las medidas adoptadas con posterioridad, se tiene que el Decreto 4333 de 2008 fijó el límite temporal de la vigencia del estado de excepción e indicó el lapso durante el cual se haría uso de las facultades extraordinarias, esto es, de 30 días a partir de su expedición, fecha a partir de la cual perdería vigencia. Por su parte, el Decreto 4334 de 2008 dictado durante la declaratoria de emergencia, conforme a lo anotado, tiene vigencia indefinida pudiendo ser entonces aplicable en los eventos en que se den los supuestos de captación masiva y habitual de dineros del público. A su turno, teniendo en cuenta que el Decreto 1910 de 2009 reglamentó el Decreto 4334 citado, se le aplican los mismos supuestos de

vigencia atrás señalados, esto es, que es de aplicación permanente. En cuanto a los efectos de los actos administrativos emitidos después de la vigencia del estado de emergencia y que, según afirma, “se sustentaron en el Decreto 4333 de 2008”, procede manifestar que un pronunciamiento al respecto implica un examen previo de legalidad de cada acto particular y concreto, el cual no corresponde efectuar a esta Superintendencia sino a las autoridades competentes para el efecto. En tal sentido, cabe recordar que de conformidad con el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…).»