SFC - Facultad sancionatoria en el régimen cambiario CC. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000. E idD-2642

Jurisprudencia Financiera 2000 Facultad Sancionatoria en el Régimen Cambiario Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000. Expediente D-2642

Síntesis: Estatuto Cambiario y régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias. Antecedentes normativos. Regímenes sancionatorios diversos según el ente de control y vigilancia. Principio de igualdad.

Régimen sancionatorio establecido en el Decreto 1746 de 1991. Principio de legalidad. La infracción cambiaria. Debido proceso. No aplicabilidad total de las garantías del derecho penal al campo administrativo. Tipificación de la sanción administrativa. [§ 028] «II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 39.889 del 4 de julio de 1991, páginas 86 a 88, con la advertencia que se subraya la parte acusada. "Decreto 1746 (julio 4) Por medio del cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento cambiario a seguir por la Superintendencia de Control de Cambios El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le confiere el ordinal 2º del artículo 32 de la ley 9ª de 1991, DECRETA: Artículo 3. Las personas naturales y jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el régimen cambiario, serán sancionados con la imposición de multa a favor del Tesoro Nacional

hasta del 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada. La multa se graduará atendiendo las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción. En caso en que una persona natural o jurídica infrinja reiteradamente el régimen cambiario, en forma tal que se infiera razonadamente que las operaciones de cambio han sido utilizadas ficticiamente para amparar ingresos o egresos de divisas que no correspondan a operaciones autorizadas, se podrá imponer como sanción accesoria a la multa, la prohibición para celebrar operaciones de cambio durante un término que no podrá ser inferior a un (1) año ni superior a cinco (5)" (…)

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS (…) 2.4. Dentro de este contexto, corresponde a esta Corporación determinar i) si el régimen sancionatorio en materia cambiaria tal como lo insinúa el actor ha de ser único, a efectos de dar aplicación del principio igualdad; ii) si la norma acusada en si misma es contraria a los postulados del derecho de defensa, uno de ellos, el principio de legalidad, tal como lo plantea el agente del Ministerio Público.

Para poder absolver estos interrogantes, y comprender el porqué del cargo expresado en la demanda, es necesario hacer un breve recuento de la normatividad en materia cambiaria.

3. Estatuto cambiario y régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias. Antecedentes normativos 3.1 La internacionalización de la economía que se impuso a finales de los 80, llevó al Gobierno a replantear el esquema económico que venía rigiendo en el país, caracterizado por un proteccionismo a determinados

...[31/12/23, 12:58:48 p. m.] sectores, especialmente al exportador, para dar paso a un modelo basado en la apertura económica. 3.2 Este cambio de orientación condujo a la implementación de una legislación acorde con las nuevas políticas económicas. Específicamente en materia cambiaria y de comercio exterior, hubo de adaptarse la legislación que por más de 30 (sic) venía rigiendo en el país, y cuyo marco legal estaba determinado por el Decreto Ley 444 de 1967, que fijaba un régimen controlado de cambios internacionales y de comercio exterior, en el que se favorecían las exportaciones, específicamente las no tradicionales; se permitía la libre importación de unos productos previamente determinados en un listado y necesarios para el desarrollo de la industria nacional, tales como materias primas e insumos, así como la exigencia de licencias para los no incluidos en el listado existente para el efecto. Igualmente, se exigían permisos para la inversión extrajera, e imperaban las restricciones en materia de divisas. Se creó la Prefectura de Control de Cambios, como ente encargado de controlar y hacer cumplir las normas sobre control de oro y cambios. Entidad que, en 1974, se convirtió en la Superintendencia de Control Cambios adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.3 En este contexto y a fin de dar cumplimiento a la nueva política económica diseñada para el Estado colombiano, el legislador expidió las leyes 7ª y 9ª de 1991. En la primera de ellas, se señala el marco general al que ha de ceñirse el Gobierno Nacional en materia de comercio exterior, derogando parcialmente

el Decreto 444 de 1967, crea el Ministerio de Comercio Exterior, el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, entre otros. Por su parte, en la segunda de ellas, ley 9ª de 1991, se fijan normas generales a las que habría de sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales, cumpliendo los objetivos señalados en la misma ley, entre los que se encuentran el propiciar la internacionalización de la economía, estimular la inversión de capitales en el país y facilitar las transacciones con el exterior. Igualmente, esta ley consagró la libre tenencia de divisas por parte de los residentes en el país. 3.4 En relación con el tema de la demanda, es necesario precisar que la mencionada ley revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, entre otros aspectos, para establecer el régimen sancionatorio y el procedimiento a seguir en caso de infracciones a las normas cambiarias (artículo 32). Régimen que, hasta ese momento, estaba regulado por los artículos 217 a 225 del Decreto Ley 444 de 1967, según el cual la Prefectura de Control de Cambios podía imponer multas a favor del Tesoro Nacional por violación a las normas contenidas en ese decreto, las que podían ser hasta del 200% de la operación comprobada y graduadas según las circunstancias de la infracción. 3.5 En uso de las mencionadas facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió el Decreto 1746 de 1991, de cuyo texto hace parte la norma que parcialmente se acusa, en el que se fijó no sólo la sanción pecuniaria por violación de las normas cambiarias en que estarían inmersos los intermediarios del

mercado cambiario como las personas naturales y jurídicas que no lo fueran (artículos 3 y 4), sino el procedimiento aplicable para su imposición (artículo 5 y s.s.). El organismo competente para la aplicación de éstas era la Superintendencia de Control de Cambios (artículo 2). Posteriormente, por medio del Decreto 2578 de 1991 se facultó a la Superintendencia Bancaria para investigar y sancionar a las entidades sometidas a su control y vigilancia, en su condición de intermediarios del mercado cambiario, por incumplimiento de algunas de las obligaciones impuestas a éstas en el régimen de cambios. Obligaciones que fueron expresamente señaladas en el mencionado decreto. Las sanciones y régimen procedimental aplicable a éstas fue establecido en la misma normatividad. Por tanto, a partir de la vigencia de este decreto, tanto la Superintendencia de Control de Cambios como la Superintendencia Bancaria tenían competencia para controlar, investigar y sancionar infracciones al régimen cambiario contenido específicamente en la Ley 9ª de 1991 y las normas del Decreto Ley 444 de 1967, que no fueron derogadas o modificadas por aquélla. Ha de entenderse que la Superintendencia Bancaria tenía, en esta materia, una competencia restringida, y las multas que podía imponer eran distintas a las que podía fijar la Superintendencia de Control de Cambios. 3.6 Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, y en aplicación del artículo transitorio 20 de ésta, que facultaba al Gobierno Nacional para reestructurar la rama ejecutiva, se expidió el decreto 2116 de 1992, por medio del cual se suprimió la Superintendencia de Control de Cambios. La supresión de esta

entidad, llevó al Gobierno Nacional a distribuir las funciones que ésta venía ejerciendo en tres entidades, a saber: 3.6.1 La Superintendencia Bancaria, ente al que se le asignó la función de control de las entidades financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. Para el efecto, se ordenó crear en la estructura de la entidad la Dirección ...[31/12/23, 12:58:48 p. m.] General de Intermediarios del Mercado Cambiario (artículo 2). Se precisó, igualmente, que para el ejercicio de las funciones que este ente debía desarrollar en materia cambiaria, tendría las mismas prerrogativas y podía hacer uso de los mismos procedimientos reconocidos para el desempeño de sus competencias ordinarias. 3.6.2 La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, a ésta le fueron asignadas las funciones relacionadas con las materias de importación y exportación de bienes y servicios; gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones (artículos 3 y 4). Se estableció que cualquier referencia a la Superintendencia de Control de Cambios en el Decreto 1746 de 1991, habría de entenderse hecha a esta Unidad, en las materias de su competencia. Mediante el Decreto 2117 de 1991 se precisaron las funciones de esta entidad en lo concerniente a esta competencia. 3.6.3 La Superintendencia de Sociedades, entidad a la que se le asignaron las funciones de control que ejercía la Superintendencia de Control de Cambios en materia de inversión extranjera realizada en Colombia y de inversión realizada por sociedades colombianas en el exterior, así como las operaciones de

endeudamiento en moneda extranjera celebradas por sociedades domiciliadas en Colombia, sin perjuicio de las competencias asignadas a las Superintendencias Bancaria y de Valores. Para el efecto, se ordenó la creación dentro de la estructura de la entidad de la División de Inversión y Deuda Externa (artículos 5 a 10). Igualmente, se señaló que estas funciones se cumplirían de conformidad con los procedimientos regulados en el Código de Procedimiento Administrativo. 3.7 La distribución de las competencias que ejercía la extinta Superintendencia de Control de Cambios originó que, a partir de 1992, el control e imposición de sanciones en materia cambiaria tuviera un carácter tripartito, en donde la operación y naturaleza del sujeto que la ejerciera se convirtieron en los parámetros para determinar la competencia de cada una de las entidades antes mencionadas. 3.8 Igualmente, en desarrollo de las normas constitucionales que asignaron al Banco de la República la función de regular los cambios internacionales, y de la ley 31 de 1992, entre otras, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la resolución 21 de 1993, por medio de la cual se reguló la materia cambiaria. Esta resolución, que ha sido modificada parcialmente por las resoluciones 28 y 33 de 1993, junto con las leyes 9ª de 1991; 31 de 1992 y el decreto 1735 de 1993, conforman lo que podríamos denominar el estatuto cambiario que actualmente rige en el país. 3.9 En cuanto al régimen sancionatorio, se ha de precisar que el decreto que suprimió la Superintendencia

de Control de Cambios no hizo referencia alguna a su modificación o supresión, razón por la que las distintas entidades encargadas del control cambiario habrían de aplicar el Decreto 1746 de 1991, norma ésta que regulaba la materia. Además, la Superintendencia Bancaria habría de tener en cuenta las disposiciones del Decreto 2578 de 1991, al que se hizo referencia en el numeral 3.5. 3.10 Sin embargo, en virtud de la Ley 223 de 1995, artículo 180, ley por medio de la cual se expidieron normas sobre racionalización tributaria, se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos Nacionales. En cumplimiento de esta disposición, se expidió el Decreto 1092 de 1996, por medio del cual se estableció el régimen sancionatorio y procedimiento administrativo cambiario que debía aplicar la DIAN. En el capítulo II del mencionado decreto, artículo 3, se hace una descripción de las diversas infracciones en las que pueden incurrir las personas jurídicas o naturales por las operaciones cuya vigilancia esté atribuida a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como de las sanciones a imponer, determinadas en un porcentaje del valor de la operación correspondiente. Enumeración no taxativa, por cuanto en el literal t) del artículo en mención se establece que las infracciones no señaladas tendrán una sanción correspondiente al treinta por ciento (30%) del monto de la infracción cambiaria comprobada. 3.11 Posteriormente, el artículo 93 de la Ley 488 de 1998, ley por medio de la cual se expiden normas en

materia tributaria, revistió nuevamente al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir un régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En virtud de estas facultades, se expidió el Decreto 1074 de 1999, que modificó el artículo 3 del decreto 1092 de 1996, en cuanto hizo menos gravosas las sanciones que se contemplaban en este precepto, al tiempo que fijó topes a la cuantía de éstas. En cuanto al procedimiento para su imposición, se mantuvo el que estaba regulado en el decreto 1092. 3.12 Recapitulando, podemos señalar lo siguiente: ...[31/12/23, 12:58:48 p. m.] 3.12.1 El régimen cambiario está compuesto actualmente por una diversidad de normas, expedidas cada una de ellas con fundamento en las competencias que el Constituyente de 1991 distribuyó específicamente entre el legislador y el Banco de la República. Normas que conforman lo que habremos de denominar estatuto cambiario; 3.12.2 El control y la vigilancia en relación con el cumplimiento de este régimen está en cabeza de tres entes, la Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Sociedades y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. La competencia de éstas, está determinada, en principio, por la operación que se realice y la naturaleza del sujeto que la ejecuta. 3.12.3 El régimen sancionatorio que aplica cada una de estas entidades es diverso. Así, por ejemplo, mientras la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se rige por las normas contenidas en los

Decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999, la Superintendencia de Sociedades lo hace por el Decreto 1746 de 1991, del que hace parte la norma acusada. Es precisamente en la existencia de esta diversidad de regímenes en donde el actor funda su cargo en contra del artículo 3, pues, en su concepto, no puede existir un régimen sancionatorio diverso en materia cambiaria, según el ente que deba aplicarlo, dado que se trata de un único régimen cuyo desconocimiento debe generar una misma sanción.

4. La existencia de regímenes sancionatorios diversos para castigar la inobservancia del régimen cambiario no desconoce, por sí mismo, el principio de la igualdad. 4.1 Cuando el Gobierno Nacional dio cumplimiento al mandato contenido en el artículo 20 transitorio de la Constitución, que buscaba racionalizar los recursos y hacer más eficiente al Estado, optó por distribuir en tres entes diferentes, atendiendo a las competencias ordinarias que éstos venían cumpliendo, la función de vigilancia y control que, en materia de cambios, venía realizando la Superintendencia de Control de Cambios, que se ordenó suprimir. 4.2 Esta redistribución de competencias implicó la asunción de una misma facultad: la de vigilancia y control del régimen de cambios, por tres entes diversos, así: • A la Dirección de Impuestos y Aduanas, el control de cambios relacionados con la importación y exportación de bienes y servicios; gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones, entre otras. • A la Superintendencia Bancaria, el control de las entidades financieras autorizadas por el régimen

cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario. • A la Superintendencia de Sociedades, el control en materia de inversión extranjera realizada en Colombia y de inversión realizadas por sociedades colombianas en el exterior, así como de las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera. Sin perjuicio de la competencia de la Superintendencia Bancaria. Como puede observarse, la competencia de cada uno de estos organismos se determinó, principalmente, por la actividad que pudiera dar origen a desplegar conductas reguladas por el régimen de cambios. En donde cada entidad adquirió, igualmente, la facultad de imponer sanciones ante el desconocimiento de las normas cambiarias correspondientes. Régimen sancionatorio contenido, en un principio, en el Decreto 1746 de 1991. 4.3 Sin embargo, el legislador, en desarrollo del principio de configuración legislativa, artículo 150 de la Constitución, optó por establecer un régimen sancionatorio específico según las operaciones de cambio. Así, por ejemplo, en relación con el control cambiario que ejerce la Dian, se fijaron sanciones específicas para operaciones igualmente específicas de conocimiento de esta entidad. Hecho que, en si mismo, no implica la violación del derecho a la igualdad tal como lo plantea el demandante, por cuanto es claro que si bien es cierto las normas cambiarias son unas, su violación, según la operación que le dé fundamento, puede tener un tratamiento sancionatorio diverso, en razón de la actividad origen de ésta, sin que ello implique que una misma situación de hecho esté recibiendo un tratamiento diverso y discriminatorio, como erróneamente lo plantea el demandante. Así, por ejemplo, frente a la obligación general de canalizar a través del mercado cambiario el valor de

ciertas operaciones (artículo 6 de la Resolución 21 de 1993), el legislador está en la libertad de establecer una sanción diversa si esa operación tiene origen en la exportación o importación de bienes; o en las inversiones de capital en el exterior; o en la constitución de avales y garantías, etc. En estos eventos, es claro que la operación que da origen a la infracción cambiaria es diversa, y, como tal, puede ser sancionada en forma distinta, tal como lo contempla hoy la legislación colombiana. ...[31/12/23, 12:58:48 p. m.] 4.4 Si bien existe una obligación general que se infringe, por ejemplo, la no canalización a través del mercado cambiario, la no declaración de cambio; la ausencia de depósito, etc., obligaciones éstas contenidas en las normas que regulan la materia, ello no significa que deba existir una misma sanción por su inobservancia, pues esta infracción puede tener origen en operaciones diversas. Por tanto, la sanción dependerá de la actividad que da origen a la transacción que va a ser objeto de multa, es decir, existe un elemento diferenciador que justifica el tratamiento disímil. 4.5 Por tanto, no es cierto que se rompa el principio de igualdad, toda vez que la aplicación del régimen sancionatorio dependerá de la actividad que se efectúe. En este entendido, todos los sujetos que la ejecuten, estarán regidos por el mismo procedimiento sancionatorio. Así, por ejemplo, si una sociedad comercial incumple la obligación de canalizar a través del mercado cambiario un pago por concepto de una importación o exportación, estará sometida a la sanción que para el efecto tiene contemplado el régimen de la Dian, como lo estaría cualquier otra persona jurídica o natural que ejecute la misma acción. Pero si el

incumplimiento deviene de la no canalización, pero por concepto de una inversión en el exterior por parte de una sociedad colombiana, las sanciones a las que se hará acreedora serán, entonces, las que puede aplicar la Superintendencia de Sociedades. 4.6 El legislador, entonces, puede introducir esta clase de distinciones, siempre y cuando atienda a circunstancias objetivas que, en el caso en estudio, no es otra que la operación cambiaria correspondiente. Igualmente, éste goza de la discrecionalidad para establecer que, frente al incumplimiento de una misma obligación cambiaria, la sanción sea diversa, según la operación que dio origen al incumplimiento. Por ejemplo, que la no canalización de operaciones producto de una exportación o importación se sancione en forma más gravosa que la que no realice una sociedad colombiana al invertir en el extranjero, o viceversa. En este entendido, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la existencia de diversos regímenes sancionatorios para castigar la inobservancia del régimen cambiario es violatorio del derecho a la igualdad. Así, aceptado que pueden coexistir éstos, corresponderá en su momento a esta Corporación analizar cada uno de ellos, cuando sean objeto de demanda, para determinar si se ajustan o no a los lineamientos constitucionales. Por esta razón, la Corte no entrará, como lo pretende el demandante, a efectuar una comparación entre uno y otro régimen, a efectos de establecer si la severidad de uno respecto de otro rompe el principio de igualdad, dado que, tal como quedó expresado, el legislador, en la órbita de su competencia, puede establecer sanciones diversas en esta materia.

Desechado este cargo, corresponde analizar a la Sala el contenido del artículo 3 del Decreto 1746 de 1991, que se demanda.

5. El Decreto 1746 de 1991 y el régimen sancionatorio en él establecido 5.1 Antes de hacer el análisis correspondiente del contenido del artículo 3 del decreto 1746 de 1991, debe primeramente examinarse la competencia formal y material del Presidente de la República para expedir el decreto del cual hace parte la norma demandada, toda vez que el mismo fue dictado con fundamento en las facultades extraordinarias que, para el efecto, le fueron concedidas por el Congreso de la República. 5.2 En cuanto a la competencia formal, esta Corporación, en sentencia C-599 de 1992, analizó la expedición de este decreto frente a la ley habilitante, y lo encontró ajustado al ordenamiento constitucional vigente a la fecha de su expedición, es decir, la Constitución de 1886, razón por la que fue declarado exequible por este aspecto. Sobre el particular se señaló: "(...) encuentra la Corte Constitucional que las disposiciones acusadas, salvo el artículo 27, se ajustan a los requisitos de carácter formal exigidos en el régimen constitucional anterior, ya que aquellas fueron expedidas dentro del término del año de vigencia de las facultades, y las materias que regulan son precisamente las del régimen procedimental para la efectividad de las sanciones a las infracciones cambiarias." Sentencia C-599 de 1992). 5.3 En cuanto a la competencia material, es decir, si el legislador podía conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un régimen sancionatorio, basta decir que esta Corporación ya

ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con este punto, para señalar que no existe violación de precepto constitucional alguno y, específicamente, del principio de legalidad consagrado en el artículo 29, cuando el Congreso de la República delega en el Presidente, a través del instituto de las facultades extraordinarias, la función de expedir regímenes sancionatorios. Al respecto, en sentencia C-059 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de una norma que facultó al Presidente de la República para expedir, precisamente, el régimen sancionatorio para las infracciones cambiarias de conocimiento de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se señaló: ...[31/12/23, 12:58:48 p. m.] "Corresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal etc.) señalando el procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la República para expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150-10 del Estatuto Superior. Así las cosas, bien podía el Congreso, sin violar disposición constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación, en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada." Por tanto, es innecesario efectuar un nuevo análisis sobre este punto. Basta con decir que no existe reparo constitucional en la delegación que hizo el legislador en el Presidente de la República, para que fuera éste el que investido de la calidad de legislador extraordinario expidiera normas de carácter sancionatorio por las violaciones a las obligaciones y a los deberes que se señalan en el estatuto cambiario. Si bien la naturaleza de los estatutos que aquél puede expedir tienen una naturaleza represiva, no se opone al principio de legalidad, propio de un Estado de Derecho, que sea el legislador extraordinario el que debidamente facultado para el efecto expida un régimen sancionatorio determinado. Por este aspecto, entonces, tampoco puede existir reparo alguno en relación con la competencia del Presidente de la República para expedir el Decreto 1746 de 1991, en razón de la materia regulada en él. 5.4 Resta, por tanto, efectuar el análisis del contenido de la norma acusada, para determinar si la misma contraria precepto constitucional alguno. El Decreto 1746 de 1991 define la infracción cambiaria como la transgresión de las disposiciones constitutivas del régimen de cambios. Contravención de carácter administrativo, a la que le corresponde una sanción coercitiva, cuya finalidad es el cumplimiento de esas disposiciones. El artículo acusado establece que quienes infrinjan el régimen cambiario quedarán sometidos a una sanción cuyo límite máximo es del 200% de la infracción cambiaria comprobada. Como puede observarse, el decreto se limita a señalar, en forma genérica lo que constituye una infracción cambiaria, sin determinar

cuáles son éstas. Esta indeterminación, aunada a la sanción que se contempla para penar el desconocimiento del régimen cambiario, llevan al demandante a sostener que existe violación del principio de legalidad, en los términos que lo contempla el artículo 29 de la Constitución. 5.5 El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se empleé en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma. El análisis del Decreto 1746 de 1991, efectuado bajo la óptica de estos dos aspectos, permite a esta Corporación señalar lo siguiente: 5.5.1 En cuanto a la indeterminación, o mejor, la generalización que empleó el legislador extraordinario para regular el tema relativo a las infracciones cambiarias, al utilizar la fórmula según la cual "el que infrinja el régimen de cambios", sin señalar en qué consisten estas violaciones, por si misma no puede considerarse contraria al principio de legalidad, específicamente en cuanto a la precisión en la descripción del hecho que genera la sanción, por cuanto si bien en la misma norma en que se establece la sanción no se señala concretamente la conducta objeto de ésta, puede remitirse a otras en las se puedan describir estas

conductas o hechos, preceptos que se convierten, entonces, en el fundamento de la sanción y que permiten determinar su contenido. Veamos. Tal como quedó expresado en otro acápite de esta providencia, la Constitución asignó una competencia compartida en materia cambiaria a órganos distintos, tales como el Congreso de la República, el Gobierno Nacional y el Banco de la República, originando una interrelación entre unos y otros. Como consecuencia de esa función compartida, el régimen de cambios está constituido hoy por una serie de normas que tiene origen en órganos distintos del Estado y que integran, en su conjunto, lo que se ha denominado el estatuto de cambios o régimen de cambios. Normas éstas que conforman un sistema normativo que debe ser aplicado e interpretado en forma sistemática e integral. ...[31/12/23, 12:58:48 p. m.] Así, las normas que componen este régimen, prescriben una serie de obligaciones y deberes que deben observar los sujetos que intervienen en las actividades y operaciones descritas en ellas. La inobservancia de esos deberes y obligaciones, constituye, precisamente, lo que se ha denominado infracción cambiaria. Bajo la vigencia del Decreto 444 de 1963 la Prefectura de Control de Cambios podía imponer multas a favor del Tesoro Nacional por violación a las normas contenidas en ese decreto, multas que podían ser hasta del 200% de la operación comprobada. En este caso, la sanción devenía de la inobservancia de cualquiera de los preceptos contenidos en el decreto, fórmula ésta muy usada en el derecho francés para tipificar las sanciones de tipo administrativo, en donde la infracción la constituye el incumplimiento a las normas

contenidas en una reglamentación específica. El Decreto 1746 de 1991, objeto de análisis, optó por señalar algo similar al establecer que la infracción cambiaria la constituía "la transgresión de las disposiciones constitutivas del régimen de cambios". En este sentido, la infracción cambiaria se origina en el desconocimiento de cualquiera de los preceptos que conforman el régimen. Disposiciones que, en últimas, establecen una serie d