SFC - Leasing habitacional. EOSF. Potestad reglamentaria. Gobierno Nacional CC. Sala Plena. M. P. Álvaro Tafur Gálvis. Sentenci idD-6206

LEASING HABITACIONAL - ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – PODESTAD REGLAMENTARIA – GOBIERNO NACIONAL Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Álvaro Tafur Gálvis. Sentencia C-894 del 1 de noviembre de 2006. Expediente D-6206.

Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional” que hace parte del Artículo 1º de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.” La expresión demandada no se refiere a asuntos propios de una ley estatutaria ni a una facultad general para que el Gobierno regule por reglamentaciones administrativas derechos fundamentales de los usuarios del leasing financiero. La disposición acusada solamente establece que el Gobierno debe tener en cuenta dentro de su potestad reglamentaria, la necesaria protección de los usuarios del leasing habitacional, situación que no está dirigida a limitar, prohibir, establecer excepciones o condicionar el ejercicio de derechos fundamentales, que es lo que constituye el objeto principal de las leyes estatutarias referidas en el numeral 1º del artículo 152 de la Constitución Política. Es legítimo que dentro de los límites del artículo 150 -Numeral 19de la Constitución se encauce la facultad reglamentaria del Gobierno, para que en su ejercicio se adopten medidas de protección de los usuarios o locatarios del leasing financiero. Se declara exequible, por el cargo analizado, la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional” que hace parte del último inciso del

artículo 1º de la Ley 795 de 2003. «(…) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano (…) presentó demanda contra las siguientes expresiones del artículo 1° de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”: (i) “Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis de riesgo crediticio”, por violación del Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 51 y 93 de la Constitución Política, así como de los artículos 1º de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 5º, 11 y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, según argumentación expuesta en la demanda y en una parte del escrito adicional del 16 de marzo de 2006. (ii) “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional” por violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, según el cargo adicional presentado en escrito del 16 de marzo de 2006. (…)

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.064 del quince (15) de enero de 2003. Se subraya la parte

acusada, cuya admisión fue decretada por auto del 31 de marzo de 2006. “DIARIO OFICIAL 45.064 LEY 795 14/01/2003 Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones. “El Congreso de Colombia, Decreta” CAPITULO I Disposiciones que modifican el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Artículo 1°. Adiciónase el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero con el siguiente literal: n) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y tributarios. Para el desarrollo de esta operación los Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio. En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios.”

III. LA DEMANDA El accionante considera que la norma demandada es inconstitucional porque traslada al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar asuntos que son propios y exclusivos de una ley estatutaria, conforme al numeral 1 del artículo 152 de la Constitución Política.

Sostiene que el deudor no puede ser afectado en sus derechos fundamentales a través de una ley ordinaria y que ninguna autoridad puede invadir competencias exclusivas del legislador

estatutario. Que una reproducción de textos estatutarios por el Gobierno pugna con el Ordenamiento Superior, “pues paradójicamente en materia de habeas data y de los derechos y obligaciones del deudor aún no existe una normatividad que regule el tema y ello puede generar abusos por parte del sistema financiero (…). Que esto “puede dar carrera a que sin ningún propósito se dupliquen de manera indebida en leyes ordinarias, decretos de inferior categoría, aspectos que deben estén (sic) sometidos a restricciones en su proceso de formación y promulgación de una LEY ESTATUTARIA”. Así mismo, indica que en materia de asuntos reservados a leyes estatutarias no puede haber delegación en el Gobierno, ni siquiera a través de una ley habilitante, por prohibición expresa del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. Con base en lo anterior considera que la norma acusada vulnera la Constitución Política de la siguiente manera: -El Preámbulo y los fines esenciales del Estado, porque los principios de justicia, igualdad y orden económico y social justo, “se ven menguados en relación con el aparte demandado, pues la norma se queda corta al señalar ‘los requisitos legales mínimos’ que no son agotados en ese mismo ordenamiento, reiterando el accionante que debería existir normas que agoten la materia en temas como el crédito que no han sido debidamente desarrolladas para garantizar un orden económico y social justo”. -La dignidad humana, pues la norma estaba inspirada en crear una oportunidad para la superación de las personas, con respeto de su autonomía e identidad, “lo cual se desdibujó en una indefinición” que puede causar “un nuevo episodio de injusticia” para el deudor. Que, en

esta medida, la dignidad del deudor se afecta cuando no se garantizan sus derechos a través de una ley estatutaria, sino que se deja a la suerte de una simple reglamentación y de la voluntad discrecional de los bancos. -El derecho a la igualdad, toda vez que con la aplicación de la norma demandada, solo se beneficiaría a una parte de la sociedad, lo cual vendría a transgredir el principio de igualdad constitucional, dado que dicha medida establece una diferencia de trato “frente al uso excesivamente discrecional sobre la persona de los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago”. -El derecho a la vivienda digna, porque a pesar de que la Corte Constitucional ha establecido la democratización del crédito, con el fin de que la adquisición de una vivienda digna se encuentre al alcance de todas las personas, aún las de escasos recursos, las condiciones demasiado onerosas de los préstamos, los sistemas de financiación que hacen impagables los créditos, las altas cuotas y el cobro de intereses de usura exentos de control, entre otros aspectos, “quebrantan de manera protuberante la Constitución Política”, por lo que la ley referida no debe ser interpretada ni aplicada, ya que “vendría a facilitar dichas practicas y a obstaculizar el legitimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus obligaciones.” -Los tratados y convenios internacionales, toda vez que éstos son parámetros del control constitucional, ya que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Señala que se vulneran “los artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos : articulo 1(igualdad en

libertad y derechos), la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en la conferencia especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica de 1969 (L16/1972), articulo 5,11,24; normas que prevalecen en el orden interno como lo establece el articulo 93 de la Constitución Política”, toda vez que existe un inveterado abuso de las vías del derecho, por el vacío existente y la falta de una ley estatutaria que regule la materia. (…)

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de la República.

2. La materia sujeta a examen Como se aclaró en la primera parte de esta providencia, el asunto que se debate en el proceso hace referencia exclusivamente a la demanda presentada contra la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional” que forma parte del artículo 1º de la Ley 795 de 2003, por violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.

El demandante considera que la norma demandada es inconstitucional porque le entrega al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar asuntos que conforme al numeral 1 del artículo 152 de la Constitución Política, son propios y exclusivos de una ley estatutaria. A su juicio, la reglamentación que se deja en manos del Gobierno (medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios de leasing habitacional) tiene que ver directamente con el desarrollo de

derechos fundamentales de las personas, en especial el habeas data, para lo cual la Constitución exige la expedición de una ley estatutaria, que excluye incluso la competencia del legislador ordinario. Considera además que la expresión acusada es inconstitucional, ya que una ley estatutaria debió establecer el marco completo de garantías y derechos de los usuarios de leasing habitacional, en lugar de dejar esa facultad al Gobierno, pues expone a los usuarios de ese sistema a abusos por parte de las entidades financieras encargadas de dicha actividad. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar de fondo, pues a su juicio la demanda adolece de ineptitud sustantiva, toda vez que las razones de inconstitucionalidad señaladas por el actor no son ciertas, precisas y pertinentes y obedecen a “una serie de elucubraciones y transcripciones de normas que no aterrizan de manera concreta al problema que se esta debatiendo, sino que se constituyen en meros juicios e ideas que se quedan ‘en el aire’”; de igual manera, considera que las razones de inconstitucionalidad no pueden referirse a hipótesis extra-normativas y que en el caso concreto el actor pretende someter a juicio varias conjeturas que él mismo infiere de la norma acusada, lo cual sólo viene a ser un problema de interpretación que no es llamado a debatirse en el proceso. Este mismo Ministerio indica que, en todo caso, existe cosa juzgada constitucional, ya que el debate presentado por el actor fue objeto de estudio y definición por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-936 de 2003, en la cual se hicieron análisis referidos al derecho de acceso

a la vivienda digna, a los sistemas adecuados de financiación de vivienda a largo plazo y a la intervención del Gobierno en estas materias, de manera que los cargos nuevos son “ simples aseveraciones y juicios de valor infundados”. La existencia de cosa juzgada también es expuesta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que considera que cualquier cargo en contra del Artículo 1 de la Ley 795 de 2003 por violación del derecho a la vivienda digna, debe sujetarse a lo decidido en la Sentencia C-936 de 2003. Sin perjuicio de lo anterior, los intervinientes y la vista fiscal defienden la constitucionalidad de la norma demandada, pues argumentan que no todos los asuntos que hacen relación a un derecho fundamental deben ser objeto de una ley estatutaria, sino únicamente aquéllos que afectan directamente su núcleo esencial, como los que establecen una limitación, restricción, excepción o prohibición. Que en el caso concreto, lo que hace la expresión acusada es darle al Gobierno la facultad de dictar medidas de protección para los usuarios del leasing habitacional, lo que claramente no requiere ley estatutaria y puede hacerse por el Ejecutivo con base en su potestad reglamentaria, tal como ya se refrendó en la Sentencia C-936 de 2003. Corresponde entonces a la Corte decidir de antemano las solicitudes de inhibición y de cosa juzgada. Posteriormente, si las anteriores peticiones no prosperan, deberá estudiar si la expresión acusada desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, al no desarrollar directamente las medidas de protección de los usuarios

del sistema de leasing habitacional y dejarlas a la reglamentación del Gobierno Nacional.

3. La solicitud de inhibición por inexistencia de cargos ciertos, precisos y pertinentes.

Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cargos de inconstitucionalidad presentados por el actor no son ciertos, precisos y pertinentes y obedecen a “una serie de elucubraciones y transcripciones de normas que no aterrizan de manera concreta al problema que se está debatiendo, sino que se constituyen en meros juicios e ideas que se quedan ‘en el aire’”, por lo que, finalmente, responden a hipótesis extra-normativas y de interpretación que no son llamadas a debatirse en sede constitucional. Sobre este aspecto, la Corte ha sido clara al señalar que el actor debe plantear un juicio objetivo y abstracto de constitucionalidad, con una carga mínima de argumentación, cuya inobservancia puede llevar a la inadmisión de la demanda e incluso a un fallo inhibitorio, pues a la Corte no le corresponde “revisar oficiosamente las leyes sino examinar las que efectivamente han sido demandadas por los ciudadanos -carácter rogado-, lo que implica que sólo la Corte puede adentrarse en el estudio y resolución del asunto una vez se presente una acusación en debida forma.” 1 La Corporación también ha indicado que los cargos de la demanda y la cuestión constitucional que se presenten ante la Corte, deben partir de la comparación directa de la norma acusada y el texto superior, y no de simples contrastes derivados de situaciones fácticas. Esta carga procesal obliga al demandante a exponer con claridad las normas demandadas, los mandatos superiores

vulnerados y, especialmente, los cargos de inconstitucionalidad que se hacen recaer sobre las disposiciones legales atacadas.2 Sin embargo, estas cargas en cabeza del demandante no implican “caer en formalismos técnicos ni en rigorismos procesales que hagan inviable su presentación, y mas bien su exigencia formal y material permite realizar los fines del Estado al hacer un uso responsable de los mecanismos de participación ciudadana y garantizar el acceso oportuno y real a la administración de justicia.”3 Por tanto, la Corporación ha señalado que es suficiente que en la demanda exista al menos un cargo de inconstitucionalidad, esto es, una acusación basada en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”4, de manera que se pueda verificar que no “se está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición a un caso específico”.5 Es preciso recordar que tratándose de una acción pública, prima el principio pro actione, que lleva a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos formales de la demanda y a que, en la medida en que ésta lo permita, se prefiera una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues se podría frustrar el derecho al recurso judicial efectivo, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional.”6 Por tanto, la Corte ha dicho que el juez constitucional está habilitado para interpretar la demanda, de manera que más allá de sus errores formales, debe dársele trámite si es posible identificar al menos un cargo de inconstitucionalidad 1 Sentencia C-555 de 2005. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

2 Sentencia C-426 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil. 3 Sentencia C-555 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 4 Sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). En dicho fallo, al unificar los criterios de interpretación definidos por la Corte en los distintos pronunciamientos alusivos al tema, esta Corporación precisó que, sin incurrir en formalismos técnicos que contraríen la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, se entiende que se ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es, un cargo concreto, cuando el mismo se apoya en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.” 5 Sentencia C-447 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero. 6 Sentencia C-451 de 2005. M. P. Clara Inés Vargas Hernández. claro y preciso a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma demandada frente al Estatuto Superior.7 En el caso sujeto a examen, la solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público era claramente aplicable a la demanda inicial presentada por el actor contra la expresión “Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis de riesgo crediticio”, pues los cargos que en su momento se expusieron por violación de los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 51 y 93 de la Constitución Política, así como de los artículos 1º de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 5º, 11 y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, carecían de la claridad, certeza y pertinencia

que exige la jurisprudencia reiterada de la Corte. Esta situación llevó inicialmente a la inadmisión de la demanda y, posteriormente, al rechazo de la misma con relación a la expresión transcrita, en la medida que “no se especificaron cargos de constitucionalidad ciertos, claros y pertinentes que permitan entablar una verdadera controversia constitucional, en los términos en que lo ha indicado esta Corporación, de forma tal que, respecto de dichos planteamientos es claro que la demanda no reúne los presupuestos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.”8 En consecuencia, era innecesario que, como lo hicieron algunos de los intervinientes, incluido el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se respondieran las acusaciones presentadas por el actor contra la expresión “Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis de riesgo crediticio” que hace parte del artículo 1 de la Ley 795 de 2003, pues en ese caso, tal como se expresó en el Auto del 31 de marzo de 2006, la Corte encontró que no existían cargos a partir de los cuales se pudiera iniciar el juicio de constitucionalidad y, por ende cerró la posibilidad de discusión de tales asuntos en este proceso. Otra consideración amerita la demanda de la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional”, por violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política. Si bien es cierto que el actor mezcla diversos argumentos (entre ellos algunos relativos a la expresión cuya demanda fue rechazada) y, en ocasiones, hace referencia a hipótesis extranormativas, la Corte encuentra que, en todo caso, es posible identificar el cargo presentado contra la parte final del artículo 1º de la Ley 795 de 2003, en cuanto a la violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política. En efecto, el actor señala que la expresión acusada vulnera los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, por cuanto los asuntos propios de una ley estatutaria son dejados a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional sin ningún tipo de limitación, lo que, a su juicio, desconoce el reparto constitucional de competencias entre ambas ramas del poder público. Considera que las medidas de protección de los usuarios o locatarios de leasing habitacional tienen que ver directamente con el desarrollo de derechos fundamentales, en especial el habeas data, para lo cual la Constitución exige la expedición de una ley estatutaria, que excluye la competencia del Gobierno e, incluso, la del propio legislador ordinario. Para la Corte es claro que lo anterior constituye un cargo suficiente y, en consecuencia, no accederá a la solicitud de inhibición y pasará a estudiar el segundo asunto planteado, relativo a la posible existencia de cosa juzgada constitucional.

4. Cosa juzgada constitucional. 7 Sobre el principio pro actione puede verse también la Sentencias C-1123 de 2004, M. P. Jaime Córdoba Triviño y la Sentencia C-520 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Gálvis. 8 Auto del 31 de marzo de 2006 (folio 14), confirmado en auto de Sala Plena del 3 de mayo de 2006 (folio 27).

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público plantea también la existencia de cosa juzgada

constitucional, en el entendido que el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 ya fue declarado exequible en su integridad por la Corte Constitucional en la Sentencia C-936 de 2003. Por su parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial considera que cualquier cargo en contra del Artículo 1º de la Ley 795 de 2003 por violación del derecho a la vivienda digna, debe sujetarse a lo decidido en la Sentencia C-936 de 2003. Sobre la cosa juzgada constitucional la Corte ha señalado que ésta puede ser absoluta o relativa, dependiendo del alcance del respectivo fallo, de manera que “en principio debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta, salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los cargos analizados en la sentencia.”9 (subrayado fuera de texto). En este sentido, ha indicado que si la declaratoria de exequibilidad limita o precisa el alcance de la revisión, “entonces solamente se configura cosa juzgada relativa, admitiéndose con ello que la norma pueda ser demandada nuevamente en aquellos aspectos que no fueron sometidos a examen en el anterior juicio de constitucionalidad.”10 Y, con relación a la cosa juzgada relativa, la Corte ha sostenido que puede ser: (i) implícita, esto es, la que se infiere del análisis constitucional hecho en la parte motiva del respectivo fallo11; y (ii) explícita, es decir, aquélla que se consigna “expresamente” en la parte resolutiva del fallo, “verbigracia, cuando el

análisis constitucional se restringe al estudio de determinados cargos de constitucionalidad.”12 En el caso concreto, la Corte observa que la parte resolutiva de la Sentencia C-936 de 2003 quedó así: “Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a facilitar el acceso a la vivienda.” (se subraya) En esta medida, la cosa juzgada que se deriva de la Sentencia C-936 de 2003 es apenas relativa, esto es, limitada a los cargos analizados en esa oportunidad, lo que, por tanto, no impediría un nuevo análisis de la norma acusada, siempre que no exista identidad entre aquéllas acusaciones y la que ahora propone el actor. Ahora bien, en la Sentencia C-936 de 2003 se estudiaron dos acusaciones concretas basadas en los artículos 150 numeral 19 (leyes marco o cuadro) y 51 de la Constitución Política (derecho a la vivienda digna). La Corte definió los cargos de la siguiente manera: Corresponde a la Corte resolver dos interrogantes distintos. i) En primer lugar, si la disposición

demandada es tema de ley marco y, en caso de serlo, si debió acompañarse de disposiciones que fijaran los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para su regulación. ii) En segundo lugar, siempre y cuando del primer problema no se derive la inconstitucionalidad de la norma, si la ausencia de las disposiciones que fijen reglas claras sobre las condiciones de gestión y operación del sistema de leasing habitacional, viola el derecho a la vivienda digna, en la medida en que termina sometiendo el leasing habitacional a la lógica del mercado. Para tal efecto, la Corte analizará en primera medida la temática de la 9 Corte Constitucional, Sentencia C-584 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. 10 Sentencia C-422 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Gálvis. 11 Sentencias C-914 de 2004 y C-710, C-712, C-783 y C-850 de 2005, entre otras. 12 Auto del 31 de julio de 2006. Expediente 6418, M. P. Álvaro Tafur Gálvis. Igualmente pueden verse las Sentencias C-774 de 2001, C-1169 de 2004 y C-783 de 2005. ley marco y su delimitación frente a otras leyes, así como frente a las facultades de intervención, inspección y vigilancia, con el fin de resolver el primer problema jurídico. iii) Después se estudiará el alcance del derecho a la vivienda digna y del deber estatal de establecer sistemas adecuados de financiación a largo plazo de vivienda (C. P. art. 51) y el problema jurídico asociado a este derecho. De acuerdo con lo anterior, no existe identidad entre los cargos analizados en la Sentencia C936 de 2003, relacionados con la violación de los artículos 51 y 150 -19de la Constitución Política, y el que ahora presenta el demandante con base en los artículos 152 y 153 ibídem. En el primer caso se estudió la norma demandada a la luz del derecho a la vivienda digna y de la obligación de haber expedido una ley marco o cuadro que delimitara con mayor precisión la facultad reglamentaria del Gobierno, mientras que en esta demanda la acusación se centra en determinar si la materia prevista en ella es propia de una ley estatutaria. Por tanto, la Corte tampoco accederá a la solicitud de declarar la existencia de cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, procederá a estudiar la acusación presentada por el actor contra la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional” por violación de los artículos 152 y 153 del Ordenamiento Superior.

5. El asunto de fondo. 5.1. La reserva de ley como límite de la potestad reglamentaria.

La Constitución Política de 1991 radica en el Congreso de la República una cláusula general de competencia para el desarrollo legislativo de todas aquellas materias que no han sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado.13 Pero, además, a partir de una estructura de distribución funcional entre las ramas del poder público y de la prelación de la ley sobre el reglamento, establece también un principio de reserva legal para determinadas materias, con el fin de que ciertas decisiones normativas tengan rango de ley (reserva material) y, en algunos casos estén, además, atadas indisolublemente a los procedimientos democráticos de elaboración

de las leyes y con ello a la legitimidad que se deriva del pluralismo y de la representación popular que ostenta el legislador (reserva formal).14 En el primer caso (reserva material), la función primaria de producción de la ley corresponde al Congreso, aún cuando la Constitución permita, en determinadas condiciones, que dicha atribución sea trasladada al Presidente de la República para que, excepcionalmente, actúe como legislador extraordinario; la norma expedida en esas condiciones conserva su rango legal y, en todo caso, se garantiza la intervención del Congreso de la República en la definición precisa de las materias, límites y condiciones de la habilitación legislativa (art. 150, numeral 10 C. P.). En el segundo evento (reserva formal), la Constitución excluye la posibilidad de acudir al legislador extraordinario y exige la participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación política y de representación democrática, tal como ocurre con las leyes orgánicas, estatutarias y marco o cuando se pretende decretar impuestos o expedir códigos (ibídem).15 13 Sentencia C-527 de 1994. M. P. Alejandro Martínez Caballero. 14 Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz. Allí se dijo que la reserva legal es “una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a

éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.” 15 “En ese escenario, si bien se mantiene el principio de reserva de ley como garantía esencial de las libertades, tal reserva es, principalmente, una reserva de ley material, que admite la posibilidad de la legislación delegada, sin perjuicio de que, por consideraciones distintas a aquella exclusivamente orientada a la protección de las libertades, las constituciones opten por establecer específicas reservas de ley en sentido formal. Tales consideraciones, además de las referidas a la pretensión de garantizar la amplitud del debate democrático en la definición de temas esenciales, tienen que ver hoy con aspectos tales como la necesidad de mantener a las asambleas legislativas como Pero, en cualquiera de los dos casos, la reserva legal marca un límite frente a la actividad reglamentaria. Ello significa, entonces, que aquél espacio que la Constitución ha reservado material o formalmente a la ley no pueda ser ocupado por normas de inferior jerarquía y, po