SFC - Pensión. Extinción de la obligación de cotizar CC. Sala Plena. M. P. Mauricio Gonzalez Cuervo. Sentencia C-529 del 23 de idD-7920

PENSION, EXTINCION DE LA OBLIGACION DE COTIZAR Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Mauricio Gonzalez Cuervo. Sentencia C-529 del 23 de junio de 2010. Expediente D-7920.

Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) de la Ley 797 de

2003. La Corte encuentra que la disposición demandada, al establecer como causal de extinción de la obligación de cotizar a los regímenes del sistema general de pensiones el que se hayan reunido los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, constituye un ejercicio cabal de la facultad que la Constitución le otorga al legislador para configurar los elementos específicos del principio solidario en el sistema de seguridad social. La medida presupone que los afiliados han cumplido con el tiempo y las semanas de cotización, y han llegado a la edad legalmente exigida, o han acumulado el capital suficiente para satisfacer sus necesidades mínimas vitales, y por lo tanto han satisfecho de manera suficiente su deber de solidaridad para con el sistema y ya se han hecho acreedores de sus beneficios.

«(…)

1. Texto normativo demandado.

Se transcribe íntegramente el artículo 4º de la Ley 797 de 2003, subrayando los apartes demandados: “LEY 797 DE 2003 (enero 29)1 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. ARTÍCULO 4. El artículo 17 de la Ley 100 de 1993 quedará así:

Artículo 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen. La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente. Lo anterior sin perjuicio de los aportes voluntarios que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en los dos regímenes” (…)

II. CONSIDERACIONES. 1 Diario Oficial No. 45.079 de 29 de enero de 2003

1. Competencia.

La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en una Ley de la República (apartes del artículo 4º de la Ley 797 de 2003) y por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que así lo dispone el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Norma demandada, cargos y problema constitucional a resolver. 2.1. Norma demandada.

El artículo demandado modificó el texto original del artículo 17 de la Ley 100, en el sentido de precisar que la obligación de efectuar las cotizaciones obligatorias al Régimen del Sistema General de Pensiones se extiende, no sólo a los afiliados y empleadores, sino

también a quienes tengan contrato de prestación de servicios. La nueva redacción precisó también que esta cesación de la obligación es la regla general en los dos regímenes – régimen de prima media con prestación definida, y régimen de ahorro individual con solidaridad-: en la redacción original se hacía una remisión normativa que exceptuaba de la regla al régimen de ahorro individual con solidaridad. Igualmente, la nueva redacción amplió la posibilidad de que, no obstante la extinción de la obligación de cotizar, se puedan hacer aportes voluntarios por parte del afiliado o empleador, no sólo en el régimen de ahorro individual, sino también en el de prima media con prestación definida. Para mayor claridad, el siguiente cuadro permite comparar el texto original del artículo 17 de la Ley 100 de 1993, con el texto actualmente vigente, tal y como quedó después de la reforma introducida por la Ley 797 de 2003: Ley 100 de 1993 Ley 797 de 2003 ARTÍCULO 4°. El artículo 17 de la Ley ARTÍCULO 17. Durante la vigencia de la 100 de 1993 quedará así: relación laboral deberán efectuarse Artículo 17. Obligatoriedad de las cotizaciones obligatorias a los Regímenes Cotizaciones. Durante la vigencia de la del Sistema General de Pensiones por parte relación laboral y del contrato de prestación de los afiliados y empleadores, con base en de servicios, deberán efectuarse el salario que aquéllos devenguen. cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte Salvo lo dispuesto en el artículo 64 de esta de los afiliados, los empleadores y

ley, la obligación de cotizar cesa al contratistas con base en el salario o ingresos momento en que el afiliado reúna los por prestación de servicios que aquellos requisitos para acceder a la pensión mínima devenguen. de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente. La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para Lo anterior será sin perjuicio de los aportes acceder a la pensión mínima de vejez, o voluntarios que decida continuar efectuando cuando el afiliado se pensione por invalidez el afiliado o el empleador en el caso del o anticipadamente. régimen de ahorro individual con solidaridad Lo anterior sin perjuicio de los aportes voluntarios que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en los dos regímenes.2 2 El aparte subrayado es el objeto de la presente demanda. La introducción de los contratistas de prestación de servicios dentro del universo de los obligados a cotizar, que era el objetivo principal de la reforma introducida por el artículo 4º de la Ley 797 de 2003 al artículo 17 de la Ley 100 de 1993, fue sometida a examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. En la Sentencia C-760 de 2004, la Corte concluyó que la incorporación de los contratistas por prestación de servicios al universo de los sujetos obligados a cotizar no viola el principio de igualdad, pues la Constitución no restringe la posibilidad de afiliación al sistema de seguridad social en pensiones al trabajador asalariado dependiente. La norma realiza el principio constitucional

de universalidad del sistema, concluyó la Corte en aquella oportunidad, y desarrolla también el principio de solidaridad que lo fundamenta (en el numeral siguiente se analizará si, dada la Sentencia C-760 de 2004, se configura en el presente caso cosa juzgada constitucional). El primero de los dos incisos demandados establece tres supuestos de hecho que, de ocurrir, producen como consecuencia jurídica la extinción de la obligación de cotizar al sistema de seguridad social en pensiones. Los afiliados, empleadores y contratistas dejarán de estar obligados a cotizar a los regímenes del sistema general de pensiones en el evento en que: (i) El afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez; (ii) El afiliado se pensione por invalidez; (iii) el afiliado se pensione anticipadamente. Por su parte, el segundo de los incisos demandados (tercer inciso del artículo 4º de la Ley 797 de 2003) establece una facultad: los afiliados o empleadores de quienes se predique la ocurrencia de algunos de los tres supuestos de hecho que extinguen la obligación de cotizar al sistema, podrán seguir haciéndolo voluntariamente. 2.2. Aptitud de los cargos. 2.2.1. Ineptitud del cargo sobre vulneración del principio de estabilidad en el empleo. La Corte se abstendrá de considerar el segundo de los cargos planteados en la demanda, relativo a la posible violación del principio de estabilidad en el empleo. La demanda no explica de qué manera una disposición legal que establece una regla general sobre la

obligatoriedad de cotizar al sistema pensional y sobre las causales de extinción de dicha obligación, se relaciona con el principio constitucional de estabilidad laboral, salvo en el muy genérico e impreciso sentido de afirmar que la norma puede llevar a que personas que quisieran seguir trabajando tengan que dejar de hacerlo. El cargo es, en primer lugar, contradictorio con el sentido general de la demanda, por cuanto en ella se afirma que la continuidad del vínculo laboral o contractual debería implicar continuidad en la obligación de cotizar, aun si se han cumplido los requisitos para la pensión, pero a renglón seguido, contradictoriamente, se afirma que la norma induce al despido de quienes llegan a cumplirlos. En segundo lugar, el cargo se basa en una inferencia debatible sobre los posibles efectos de la norma, pero no en lo que ella explícitamente dice. Las disposiciones acusadas se limitan a señalar un regla de extinción de una obligación jurídica para con el sistema de seguridad social en pensiones, pero nada dicen sobre la terminación del vínculo laboral. Son otras las disposiciones que se ocupan de la relación entre el cumplimiento de requisitos pensionales y el vínculo laboral, pero esas disposiciones no fueron demandadas. Por tanto, el cargo carece del atributo de certeza necesario para habilitar a la Corte a hacer un pronunciamiento de fondo en la medida en que parte de una premisa jurídica irreal; tampoco satisface el requisito de claridad que deben tener las demandas de constitucionalidad, pues el cargo entra en evidente contradicción con el sentido general de la demanda; y, finalmente, la vaguedad e indeterminación del reproche hace que del cargo

se pueda predicar una carencia de especificidad, otro atributo necesario en las demandas de inconstitucionalidad. 2.2.2. Aptitud del cargo por posible vulneración del principio de solidaridad. La Corte encuentra que el cargo relacionado con la posible vulneración del principio constitucional de solidaridad satisface los requisitos legales y jurisprudenciales para considerarlo apto, y proceder a su estudio de fondo. En efecto, plantea el demandante que: (i) Según la norma, la desaparición de la obligación de cotizar al sistema pensional ocurre aún si continúa el vinculo laboral o contractual; (ii) Esto significa que existe un grupo de personas que aun devengando ingresos quedan eximidas de la obligación de cotizar; (iii) Esa circunstancia podría eventualmente contradecir el principio de solidaridad, visto tanto en términos generales como en su formulación específica dentro de las reglas constitucionales sobre la seguridad social, pues exime a algunas personas con vinculo laboral o contractual de la obligación de cotizar al sistema, y (iv) Por lo tanto, las disposiciones acusadas son inconstitucionales. Para la Corte, es claro que se demanda una norma legal vigente, a la cual se le da un alcance plausible, derivado de su propio texto, y el actor explica con claridad y argumentadamente la posible contradicción entre tal disposición y la Constitución. En consecuencia, se abordará el estudio de fondo de este cargo, que plantea argumentos claros, específicos, ciertos, pertinentes y suficientes. 2.3 Problema jurídico Los problemas jurídicos que resolverá la Corte en el presente fallo son los siguientes: (i) El inciso segundo del artículo 17 de la Ley 100 de 1993, tal y como fue modificado por

el artículo 4º de la Ley 797 de 2003, establece que la obligación de cotizar a los regímenes del sistema general de pensiones cesa al momento en que el afiliado reúne los requisitos para acceder a la pensión de vejez. ¿Vulnera esta disposición el principio de solidaridad consagrado en los artículos 1º, 48 y 95 de la Constitución Política, en la medida en que permite que personas con vínculo laboral o contractual vigente queden eximidos de la obligación de cotizar a los regímenes del sistema general de pensiones? (ii) Si el problema jurídico anterior se resuelve positivamente, será necesario dilucidar si el régimen de aportes voluntarios al sistema pensional establecido en el inciso 3º del mismo artículo 17 vulnera o no la Constitución, toda vez que su carácter voluntario se deriva precisamente de la regla de extinción de la obligación jurídica de aportar al sistema pensional contenido en el inciso 2º.

3. Inexistencia de cosa juzgada material En la Sentencia C-760 de 2004, la Corte conoció de una demanda contra otros apartes del artículo 4º de la Ley 797 de 2003, en la que también uno de los cargos analizados giraba en torno a la posible violación del principio constitucional de solidaridad. Sin embargo, ese fallo no constituye cosa juzgada respecto de la presente demanda, por las siguientes

razones: (i) Los apartes demandados en la Sentencia C-760 de 2004 son distintos a los que ahora se demandan. En aquella oportunidad, se planteó reproche de inconstitucionalidad contra los

términos “y del contrato de prestación de servicios” y “ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen”, contenidos en el primer inciso del artículo 4º de la Ley 797 de 2003. En esta oportunidad, se demanda el texto íntegro de los incisos 2° y 3° de la misma disposición. En consecuencia, no hay coincidencia en los textos demandados y por lo tanto no puede configurarse cosa juzgada. (ii) Por lo demás, aunque en el 2004 los demandantes también invocaron como vulnerado el principio constitucional de solidaridad, su acusación partía de la premisa según la cual la decisión del legislador de incluir a los contratistas de prestación de servicios en el universo de personas obligadas a cotizar al sistema de seguridad social en pensiones, lo desconocía. Ahora, en cambio, la presunta vulneración del mismo principio se origina, no en la inclusión de los contratistas en el universo de los obligados a cotizar, sino en la forma como el legislador diseñó el régimen de extinción de dicha obligación. En consecuencia, tampoco por la vía del contenido y alcance del cargo opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En todo caso, las consideraciones realizadas por la Corte en la C-760 de 2004 al analizar el principio de solidaridad en el sistema pensional serán necesariamente tenidas en cuenta para resolver el problema jurídico.

4. Consideraciones generales. 4.1. El principio de solidaridad como fundamento del Estado Social de Derecho colombiano.

La solidaridad de las personas que integran la república es uno de los principios fundamentales del estado social de derecho colombiano. Así lo establece de forma explícita

el primero de los artículos de la Constitución. Su condición de principio estructurador de la organización estatal explica en buena medida que la solidaridad, como principio, inspire y defina muchos de los elementos constitutivos de nuestro estatuto superior. La solidaridad es el eje estructurador del principio de igualdad material consagrado en su artículo 13, y el fundamento de todo el régimen de derechos sociales y económicos, incluyendo los derechos de la familia, los niños, las personas de la tercera edad, y los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos. Es también principio organizador del servicio de salud y saneamiento ambiental y da sustento constitucional a las formas solidarias de propiedad, promovidas desde la propia Constitución. El principio de solidaridad también condiciona constitucionalmente al legislador y a los reguladores en materias tales como la intervención estatal en la actividad económica3, la planeación4, la priorización presupuestal5, la distribución competencial y de recursos entre entidades territoriales6, el régimen tarifario de los servicios públicos7, y el sistema tributario8. En todos estos ámbitos de actuación estatal, la Constitución consagra de manera expresa mecanismos y reglas inspiradas en el principio de solidaridad que han de ser tenidas en cuenta por las autoridades competentes para que sus decisiones legislativas, regulatorias o de ejecución no vulneren la Constitución. Al respecto, dijo la Corte desde sus primeras sentencias que: “La solidaridad, que según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua significa "adhesión circunstancial a la causa o a la empresa de otros", tiene aplicación en el campo jurídico dentro de la teoría de las obligaciones, en la cual asume las conocidas formas

activa y pasiva, y también en materia de responsabilidad. Desde el punto de vista constitucional, tiene el sentido de un deber -impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado 3 Art. 333, C.P. 4 Art. 339 y ss, C.P. 5 Art. 350, C.P. 6 Art. 356, C.P. 7 Art. 367, C.P. 8 Art. 363, C.P. socialconsistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo. La vigencia de este principio elimina la concepción paternalista, que crea una dependencia absoluta de la persona y de la comunidad respecto del Estado y que ve en éste al único responsable de alcanzar los fines sociales. Mediante el concepto de la solidaridad, en cambio, se incorpora a los particulares al cumplimiento de una tarea colectiva con cuyas metas están comprometidos, sin perjuicio del papel atribuido a las autoridades y entidades públicas.”9 4.2. El principio de solidaridad en el sistema de la seguridad social. 4.2.1. La seguridad social es esencialmente solidaridad social. No se concibe el sistema de seguridad social sino como un servicio público solidario; y la manifestación más integral y completa del principio constitucional de solidaridad es la seguridad social. La seguridad social es, en la acertada definición del preámbulo de la Ley 100 de 1993, el conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que dispone la persona “y la comunidad”, para que, en cumplimiento de los planes y programas que el Estado y “la sociedad” desarrollen, se pueda proporcionar la “cobertura integral de las contingencias,

especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica”, con el fin de lograr el bienestar individual y “la integración de la comunidad”: La seguridad social como esfuerzo mancomunado y colectivo, como propósito común en el que la protección de las contingencias individuales se logra de mejor manera con el aporte y la participación de todos los miembros de la comunidad. En un sistema de seguridad social, aquellos siniestros que generan un riesgo que amenaza el mínimo vital (la falta de ingresos en la vejez o en la invalidez, el súbito desempleo, la ausencia imprevista de un generador de ingresos en el hogar, una enfermedad catastrófica no anticipada), y que no pueden ser cubiertos o atenuados a través de un simple esfuerzo individual o familiar, se atienden o cubren por la vía de la suma de muchos esfuerzos individuales, esto es, de un esfuerzo colectivo. Por supuesto que el principio solidario no es absoluto, y su aplicación debe matizarse con la de otros principios y valores, como el de sostenibilidad, el de eficiencia y el de garantía de los derechos fundamentales. De lo contrario, el sistema de seguridad social sería inoperante e inviable. Pero no cabe duda que la seguridad social sólo existe como desarrollo del principio solidario, sólo es posible gracias a él, y está concebido para hacerlo realidad. 4.2.2. Los mecanismos y formas en que la protección frente a las mencionadas contingencias se logra, varía de un país a otro, o de un momento histórico a otro, e incluso, son diferentes dependiendo de la contingencia a cubrir. A veces el sistema de seguridad social puede depender principalmente de la tributación general; en otras circunstancias, si

bien el recaudador y administrador es el mismo estado, los recursos no provienen del régimen tributario general, sino de imposiciones específicamente destinadas a la financiación de la seguridad social; en ocasiones, sin que el estado se despoje de su papel regulador y supervisor, la administración del recaudo o de las coberturas se deja en manos de entes subnacionales–entidades especializadas del estado mismo, o entidades territoriales- , o de agentes privados; en otras ocasiones, y para ciertas contingencias como la de la ausencia de ingresos en la vejez, el sistema puede hacer énfasis en el esfuerzo de ahorro individual o familiar, pero incluso en esos casos, no se despoja el sistema de su naturaleza solidaria, pues el mecanismo está concebido para que ese ahorro cubra los riesgos no sólo de quien ahorró, sino de sus familiares o, a través de mecanismos obligatorios de redistribución, también de personas cuyo esfuerzo individual es insuficiente para cubrir el 9 T-550/94 riesgo, y los aportes a esas cuentas individuales provienen no sólo de los eventuales beneficiarios, sino de sus empleadores y, en ocasiones, del estado. Estas variaciones en el diseño del sistema, condicionadas por las circunstancias económicas, demográficas y políticas de cada momento o de cada lugar, en nada desdibujan la esencial solidaridad que inspira, explica, justifica y propicia a los sistemas de seguridad social. Para que el carácter solidario de la seguridad social sea factible, es necesario por supuesto que los mecanismos sean esencialmente obligatorios, no voluntarios, y

universales. 4.2.3. La Corte Constitucional ha analizado en diversas oportunidades y para distintos efectos el principio de solidaridad en el sistema de seguridad social. En la Sentencia C-1187/00, en la que se discutía la viabilidad constitucional de destinar recursos del situado fiscal para pagar el pasivo pensional de las entidades territoriales, la Corte entendió así el principio de solidaridad aplicado a la seguridad social: “…el derecho a la seguridad social descansa en los principios constitucionales de solidaridad y efectividad de los derechos fundamentales, por lo tanto, el primer principio irradia todo el ordenamiento jurídico y se manifiesta en numerosas instituciones y valores constitucionales. El principio de solidaridad, ha dicho esta Corporación múltiples veces, permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de las entidades que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales, conforme a lo establecido en las leyes. El principio aludido también impone un compromiso sustancial del Estado en cualquiera de sus niveles (Nación, departamento, municipio), así como de los empleadores públicos y privados en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familias.” En la Sentencia C-739/02, la Corte reiteró que el principio de solidaridad “implica que todos los que participan en el sistema tienen el deber de contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban, en general, cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino para preservar el sistema en su conjunto”. En la ya citada C-760/9410, que se ocupó de la constitucionalidad de otros apartes de la

norma que ahora se revisa, la Corte desarrolló con más detalle los alcances del principio de solidaridad en el sistema pensional: “La Corte determinó que el sistema de seguridad social en pensiones no tiene por finalidad preservar el equilibrio cuota-prestación. El fin perseguido es garantizar la debida atención de las contingencias a las que están expuestos los afiliados y beneficiarios. Todo ello es consecuencia de considerar que el régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones no es un régimen contractual como el de los seguros privados sino que se trata de un régimen legal que de alguna manera se asienta en el principio contributivo. Así, pretende desarrollar el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil. El objetivo entonces es que se pueda obtener 10 Ver acápite 2.2.4 del presente fallo una pensión adecuada que ampare al afiliado en su vejez o invalidez y que los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte puedan alcanzar esa prestación. Pero además el sistema pretende obtener los recursos de financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes, quienes también tienen derecho a las prestaciones propias del sistema. …La Corte Constitucional al referirse al principio de la solidaridad ha señalado que en el actual sistema jurídico este postulado, contemplado en la Constitución, no sólo vincula a todos los particulares sino también al mismo Estado, que en su condición de garante de los derechos de los coasociados está comprometido a prestar el apoyo que

requieran las personas para alcanzar la efectividad de sus derechos y para colmar las aspiraciones propias de la dignidad humana (...) Este pronunciamiento deriva no sólo de los artículos 1° y 95 de la Carta; la solidaridad también aparece consagrada en el artículo 48 de la Constitución como uno de los principios medulares del servicio público obligatorio de la seguridad social. Adicionalmente, de conformidad con la Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante la participación, dirección y control del sistema, asegurando que los recursos públicos en dicho sistema se destinen de manera preferente a los sectores más vulnerables de la población. La ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad. La solidaridad no se encuentra sólo en cabeza del Estado sino que también los particulares tienen una carga al respecto. Además, según la filosofía del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente reflejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que sobrepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la protección del sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población…” En la Sentencia C-032/08, la Corte examinó el carácter vinculante del principio de solidaridad social, su alcance como criterio de control constitucional y el papel del legislador en la concreción de su significado: “…Las expresiones de la solidaridad a que ha hecho referencia la jurisprudencia constitucional muestran la diversidad de este principio en relación con su grado de eficacia normativa. En efecto, de un lado,

es lógico entender que al legislador corresponde concretar el significado y la aplicación práctica de los deberes de solidaridad, en tanto que, como lo ha dicho la Corte, “el deber de solidaridad requiere desarrollo legal pues sólo por esa vía pueden imponerse cargas a las personas en cuanto límites de la cláusula general de libertad que las ampara”11. De otro lado, también es acertado sostener que el carácter principalista de la solidaridad exige al operador jurídico su realización directa y vinculante, puesto que “la solidaridad es un principio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia del concepto de efectividad de los derechos fundamentales. En efecto, ambos postulados constitucionales obran en aquellas circunstancias en las cuales la aplicación del sistema legal de derechos y obligaciones 11 Sentencia T-170 de 2005 resulta disfuncional en relación con la protección de los derechos fundamentales. Dicho en otros términos, el estricto seguimiento de las prescripciones legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema… El principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislación competente. El principio aludido impone un compromiso sustancial del Estado y de los empleadores, en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familiares.”12. Por ello, la doctrina especializada13 ha advertido que la solidaridad implica una obligación superior de carácter instrumental porque es una condición fundamental para realizar el Estado Social de Derecho. De todas maneras, independientemente de su grado de eficacia, lo

cierto es que el principio de solidaridad representa un importante criterio de control de constitucionalidad y, para el caso específico de la seguridad social, un mandato exigible no sólo en desarrollo del concepto social del Estado (artículo 1º), sino de manera directa por el artículo 48 de la Carta. …En este orden de ideas, se tiene que, contrario a lo sostenido por uno de los intervinientes, el principio de solidaridad tiene eficacia normativa que constituye parámetro de control de constitucionalidad y, por consiguiente, condiciona la validez de la ley…” 4.2.4. Con base en el carácter vinculante y no meramente programático que tiene el principio de solidaridad en el sistema de seguridad social, que lo convierte en parámetro de control constitucional, la Corte ha evaluado la constitucionalidad de diversas disposiciones legales. Así, por ejemplo, la Corte, con base en el principio solidario, avaló el establecimiento legislativo de topes máximos a las mesadas pensionales, como mecanismo para proteger los recursos existentes, “a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior”14, y de topes también máximos al ingreso base de cotización15; respaldó la decisión legislativa consistente en establecer que en ningún caso el ingreso base de cotización puede ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente16; consideró que la inclusión de los trabajadores independientes en la categoría de afiliados obligatorios al sistema de seguridad social en pensiones era constitucionalmente válida17 y justificó constitucionalmente la imposición legislativa de algunas restricciones temporales al derecho de trasladarse de un régimen pensional a otro18.

12 Sentencia T-005 de 1995. 13 Puede consultarse a De Asis Roig, Rafael. Deberes y Obligaciones en la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1991. Páginas 441 y siguientes. 14 C-155/97. 15 C-154/04. 16 C-967/03. 17 C-1089/03. 18 C-623/04. El desconocimiento del principio solidario por parte del legislador también ha sido detectado por la Corte al declarar inconstitucionales, por ejemplo, normas que