SFC - Seguridad social. Régimen de prima media. Colpensiones CC. Sala Plena. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-376 idD-6914 y D-6926 (acumulados)

SEGURIDAD SOCIAL, RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA, COLPENSIONES Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-376 del 23 de abril de 2008. Expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados).

Síntesis: La Corte declara exequibles los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, únicamente por los cargos analizados pues la evaluación jurisprudencial permite responder al cargo de la demanda según el cual la modificación de la estructura de la Administración Pública en el orden nacional, mediante la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL y la creación de la Empresa Industrial y Comercial del Estado COLPENSIONES y de una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda, no podían llevarse a cabo a través de disposiciones contenidas en la Ley del Plan de Desarrollo Económico. La jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de contenido normativo. Mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia, por razones de técnica legislativa y de eficiencia en el cumplimiento de la función del Congreso, deben ser admitidas dentro del cuerpo de la mencionada ley. Se descarta el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra de aquellas expresiones contenidas en el inciso 4° del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, referentes a la conformación de la junta de Colpensiones, fundado en el presunto desconocimiento del principio de participación ciudadana.

«(…)

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las disposiciones impugnadas, tal como aparecen publicadas

en el Diario Oficial N. 46700 del 25 de julio de 2007: “LEY 1151 DE 2007 ( julio 24)

“POR LA CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

2006-2010. El Congreso de Colombia

DECRETA: “(…) “Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas. “Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. “Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el

Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. “Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del Presidente de la República. “Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: “i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como

auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; “ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. “La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la República.

“De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema. “La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. “El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente: “1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente,

dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma. “2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación. “3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro correspondiente. “4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así: “a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente; “b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del Estatuto Tributario. “5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las

entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la gestión. “Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa. “En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y

VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. “En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.”

(…)

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia Por dirigirse la demanda contra una norma que forma parte de una ley de la República, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad.

2. El problema jurídico que plantean las demandas

2.1 En conjunto las dos demandas acumuladas acusan de inconstitucionales los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo, pero las acusaciones cuestionan específicamente los apartes normativos de dichas disposiciones que se refieren a: (i) la creación de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional denominada Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida; (ii) la liquidación de CAJANAL, CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere; (iii) la forma en que está conformada la Junta Directiva de COLPENSIONES; y (iv) el otorgamiento al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen el sistema específico de carrera para los empleados de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, cuya creación se decreta en el artículo 156 de la Ley acusada. En contra de estas disposiciones legislativas, se formulan, en síntesis, los siguientes cargos: - Respecto de la liquidación de las tres entidades mencionadas a que se refiere el artículo 155 de la Ley acusada, dice la primera demanda que dado que ni en el proyecto de ley original, ni el informe de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas, ni en el proyecto aprobado en primer debate en dichas comisiones, se hizo referencia a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, sino que fue el

Ejecutivo quien propuso, sin dar una justificación específica, incluir en la ley los artículos mediante los cuales se decretaba tal liquidación, se tiene que el Congreso al aprobarlos en segundo debate violó la prohibición constitucional de discutir proyectos de ley en menos de tres debates, y aquella otra derivada del principio de identidad que le impide aprobar en segundo debate disposiciones nuevas cuyos temas no hayan sido objeto de discusión en el primer debate. Por lo anterior, encuentra que se configura vicio de inexequibilidad formal por violación de los principios de consecutividad e identidad. - Un segundo cargo de carácter material, formulado en la primera de las demandas, consiste en afirmar que el artículo 155, en cuanto ordena liquidar las tres entidades públicas antes mencionadas, no corresponde a un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte general del Plan. Lo anterior porque, a juicio del actor, la liquidación de una entidad no es propiamente un programa, y porque no puede ser vista tampoco como una forma de planeación. Por tal razón, estima que el legislador violó la prohibición derivada del principio de unidad de materia, que le impedía incluir en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido no correspondiera a objetivos y metas de desarrollo económico o social, o a instrumentos para la ejecución de los anteriores. Agrega que el único objetivo enunciado en la parte general de la Ley 1151 que podría justificar la liquidación de las tres entidades mencionadas en el artículo 155 sería el propósito enunciado en el numeral 6.2.1 de la Parte General de dicha ley, pero que la relación de conexidad de la medida liquidatoria con dichos objetivos no es directa ni

inmediata. - Otro cargo esgrimido tanto en la primera como en la segunda de las demandas acumuladas sostiene que la liquidación de personas jurídicas de derecho público debe lograrse mediante la función que se le asigna al Congreso de la República en el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, y no mediante la función de expedición de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, a que se refiere el numeral 3 de la misma disposición superior. - En la segunda de las demandas acumuladas, se esgrime un cargo de acuerdo con el cual la conformación de la Junta directiva de COLPENSIONES, dispuesta en el artículo 155 de la ley acusada, viola el canon 103 de la Constitución, pues no tiene en cuenta a los pensionados, a los servidores públicos, a la comunidad ni a los trabajadores, que en virtud del principio de participación deben ser parte en la fijación de políticas en materia pensional. - Esta segunda demanda acusa también el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, afirmando que constituye un desarrollo de la modificación de la estructura de la Administración Pública dispuesta en el artículo 155, asunto que no podía ser desarrollado por el legislador mediante la expedición de la Ley del Plan, sino mediante una ley expedida en desarrollo de las atribuciones que le confiere al Congreso el numeral 3 del artículo 150 de la Carta. - Finalmente, en un último cargo contenido en la segunda demanda se dice que el artículo 156 concede al presidente de la República facultades extraordinarias para crear, injustificadamente, un sistema de carrera administrativa especial para la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agrega que

para el otorgamiento de facultades extraordinarias, el legislador no puede acudir al ejercicio de las facultades que se le confieren en el numeral 3 del artículo 150 superior, sino que debe recurrir a expedir otra ley, dictada con base en las atribuciones otorgadas por el numeral 10 de la misma norma constitucional. 2.2 Las intervenciones oficiales, refutando el cargo de inconstitucionalidad fundado en el desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad, sostienen que los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 figuraban desde el inicio en la versión original del proyecto; que si bien no fueron incluidos por los ponentes en el texto propuesto a consideración de las comisiones conjuntas que surtieron el primer debate, estas comisiones aprobaron expresamente que debía continuarse con la discusión del asunto dentro del trámite parlamentario restante. Que por iniciativa gubernamental, los mencionados artículos fueron nuevamente sometidos a consideración de las plenarias, que los aprobaron. Por lo cual estiman que el tema de estos artículos, es decir la propuesta para reorganizar el marco institucional del Régimen de Prima Media en el orden nacional, estuvo presente en todas las etapas del proceso aprobatorio de la ley. Esta posición es coadyuvada por el Ministerio Público, por la Universidad (…) y por el ciudadano (…). En cuanto al cargo de inconstitucionalidad por la violación del principio de unidad de materia, las intervenciones oficiales defienden la existencia de una relación de conexidad entre la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL y la creación de COLPENSIONES, de un lado, y las metas señaladas en la parte general del Plan, relativas a

la reorganización de la prestación estatal del Régimen de Prima Media mediante una única entidad pública del orden nacional, de otro. Agregan que legislador puede modificar la estructura de la Administración nacional mediante una norma contenida en la Ley del Plan de Desarrollo, sin necesidad de producir tal reforma mediante una ley ordinaria. En cambio, el señor Procurador estima que la creación y liquidación de entidades públicas es un asunto ajeno a la materia del Plan Nacional de Desarrollo, que por lo tanto desconoce la regla de unidad de materia. Por su parte, la Universidad del Rosario sostiene que el contenido normativo del artículo 156 guarda relación de conexidad con la parte general del Plan, mas no así el del 155. Finalmente, una de las intervenciones oficiales se opone al cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de participación, formulado en contra del aparte normativo del artículo 155 de la Ley 1151 que se refiere a la conformación de la junta directiva de COLPENSIONES, arguyendo que dicho principio no exige diseñar mecanismos de coadministración de entidades públicas. 2.3 Así las cosas, los problemas jurídicos que se plantean en el presente proceso son los siguientes: (a) si el proceso legislativo que culminó con la aprobación de los artículos 155 y 156 de la Ley 11551 de 12007 respetó los principios de consecutividad e identidad flexible, que exigen que los proyectos de ley surtan todos los debates reglamentarios y que aquellas iniciativas nuevas incluidas en el segundo debate correspondan a temas debatidos y aprobados en primer debate; (b) si por la materia sobre la que versan dichas disposiciones (modificación de la estructura de la Administración mediante la creación de una entidad y

una unidad administrativa especial y la liquidación de otras tres entidades) puede estimarse que ellas respetan los principios de coherencia y de unidad de materia, que en lo relativo a la Ley del Plan de Desarrollo Económico exigen que las metas y propuestas de la parte general tengan una relación de conexidad teleológica estrecha con los mecanismos previstos en la parte instrumental o de proyectos de inversión. (c) si la modificación de la estructura de la Administración Pública en el orden nacional puede llevarse a cabo mediante disposiciones contenidas en la ley del Plan de Desarrollo Económico, o si se requiere de una ley expedida en desarrollo de las facultades legislativas a que se refiere de manera concreta el numeral 3° del artículo 150 superior; (d) si mediante la Ley del Plan de Desarrollo Económico pueden otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la República, para expedir normas con fuerza de ley que determinen el sistema específico de carrera para los empleados de una entidad pública; y (e) si en virtud del principio de participación, la junta directiva de una entidad pública debe conformarse con todos los sectores interesados en las fijación de las políticas que dicha junta debe definir. 2.4 Para resolver los anteriores problemas jurídicos, (i) la Corte inicialmente recordará tanto las normas constitucionales y orgánicas que regulan el trámite de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, como su propia jurisprudencia relativa a los principios de consecutividad e identidad flexible, en lo referente a la aprobación de dicha ley; y con base en lo anterior, estudiará el cargo de inconstitucionalidad relativo al

desconocimiento de dichos principios durante la aprobación de las normas acusadas. (ii) Enseguida recordará los conceptos que ha vertido esta Corporación en relación con los principios de coherencia y unidad estricta de materia en la misma ley, y con fundamento en estos conceptos jurisprudenciales analizará si existe o no una relación de conexidad estrecha y de coherencia lógica entre las medidas legislativas adoptadas en los artículos acusados, de un lado, y las metas de la acción estatal definidas en la parte general de Plan de Desarrollo Económico y Social contenido en la Ley 1151 de 2007, de otro. (iii) Más adelante verificará lo que ha sentado la jurisprudencia en relación con el contenido material de las normas recogidas en la parte instrumental del Plan, adoptadas para llevar a realización las metas y programas propuestos en la parte general del mismo. Y con base en dichos conceptos jurisprudenciales, estudiará el cargo según el cual la reforma de la Administración Pública y el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República son decisiones legislativas que de manera general no pueden adoptarse en una Ley de Plan de Desarrollo Económico y Social, sino que exigen el trámite de leyes independientes. (iv) Finalmente, la Corte recordará el alcance constitucional del principio de participación ciudadana, y analizará si el mismo exige que las juntas directivas de las entidades públicas tengan una particular conformación.

3. Examen del cargo de inconstitucionalidad referente al desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad. 3.1 Las normas constitucionales y orgánicas que regulan la aprobación de la Ley del

Plan de Desarrollo Económico y Social.

En diversas ocasiones esta Corporación ha tenido la oportunidad de explicar cuáles son las normas que regulan el proceso de expedición de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social. Así, en la Sentencia 305 de 20041, recordó que la actividad legislativa de expedición esta ley está sujeta a: “(i) las normas constitucionales que se refieren al asunto; (ii) las normas orgánicas generales que regulan el trámite de aprobación de las leyes, contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso; y (iii), de manera especial, a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, contenida actualmente en la Ley 152 de 1994.” Dentro de las particularidades del trámite que debe seguir el Congreso para este propósito, en la presente ocasión la Corte encuentra necesario recordar las siguientes normas: Dice el artículo 341 de la Constitución, que el proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, que el Gobierno debe elaborarlo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales, del Consejo Superior de la Judicatura y habiendo consultado al Consejo Nacional de Planeación. Y que debe presentarse a consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. Conforme lo dispone el inciso segundo de esta misma norma superior, “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria.” 1 M. P Marco Gerardo Monroy Cabra.

La misma norma constitucional regula los cambios que pueden ser introducidos por el Congreso al proyecto gubernamental. Al respecto indica que en relación con la parte general del Plan, los desacuerdos, si los hubiere, “no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas que sean de su competencia.”2 En cambio, respecto de la segunda parte de dicha ley, la misma norma indica que el Congreso “podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero”; y enseguida añade que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.”3 Por su parte, la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, que según lo establece el artículo 342 de la Constitución debe reglamentar “todo lo relacionado con los procedimientos de... aprobación... de los planes de desarrollo”, contiene las siguientes disposiciones, pertinentes para la resolución del problema jurídico que se analiza en el presente proceso: “Artículo 20. Presentación y primer debate. El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. “Artículo 21. Segundo debate. Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. “Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento

durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. “Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente. “En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir. “Artículo 23. Modificaciones por parte del Gobierno Nacional. “En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente.” (Negrillas fuera del original) 2 Artículo 341, inciso segundo. 3 Artículo 341, inciso cuarto. La Corte ha explicado que las anteriores son las normas constitucionales y orgánicas de carácter especial que regulan el trámite de aprobación del proyecto de ley del Plan de Desarrollo Económico. Pero que, adicionalmente a ellas, deben tenerse en cuenta las reglas

generales contenidas en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, que en lo no previsto por la Constitución ni por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo resulten aplicables a ese proceso legislativo.4 De todo este plexo normativo, para lo que interesa al presente proceso, la Corte encuentra oportuno resaltar las siguientes particularidades del trámite de aprobación de la Ley del

Plan: a. Que el segundo debate del proyecto de Ley del Plan se surte “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos”.

b. Que el Congreso sólo “podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas”. c. Que cuando las anteriores modificaciones “se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara.” No obstante, si esta otra Cámara no produce tal aprobación, se debe nombrar una comisión de conciliación que supere las diferencias. d. Que “(e)n cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.” 3.2 Los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de la Ley del Plan. En ocasiones anteriores la Corte se ha detenido a estudiar el alcance de los principios de consecutividad y de identidad flexible en el proceso de aprobación de la Ley del Plan. Al respe