SFC - Seguros. Reserva Técnica. Regulación CC. Sala Plena. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-553 del 25 de julio de idD-6601

SEGUROS, RESERVA TÉCNICA, REGULACIÓN Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-553 del 25 de julio de 2007. Expediente D-6601.

Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”. La Corte entiende que para regular la constitución de las reservas legalmente obligatorias el Gobierno Nacional debe estarse, de manera especial, a lo dispuesto en los artículos 1°, 2° y 3° de la Ley 35 de 1993, en concordancia con los artículos 46, 47 y 48 del Estatuto Financiero, particularmente en lo relativo a que la actividad aseguradora debe ejercerse respetando el interés público, tutelando adecuadamente los intereses de los asegurados, y en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia. En cuanto a aquellas reservas técnicas adicionales, distintas a las reservas técnicas legalmente obligatorias, las cuales señalará el Gobierno Nacional para la explotación de los ramos y que corresponden a la categoría de que la doctrina cataloga como “reservas especiales”, las facultades gubernamentales de señalar la obligatoriedad de su constitución también deben ser ejercidas de conformidad con lo dispuesto en los citados artículos, especialmente en lo relativo a que la actividad aseguradora debe ejercerse en concordancia con el interés público, tutelando adecuadamente los intereses de los asegurados, y en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia.

«(…)

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial No. 45064 del quince (15) de enero de 2003: “LEY 795 DE 2003 “(enero 14) “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”.« “El Congreso de la República “DECRETA “Artículo 43. El artículo 186 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así: “Artículo 186. Régimen de reservas técnicas e inversiones. Las entidades aseguradoras y las que administren el sistema General de riesgos profesionales, cualquiera que sea su naturaleza, deberán constituir, entre otras, las siguientes reservas técnicas, de acuerdo con las normas de carácter general que para el efecto expida el Gobierno Nacional: a) Reservas de riesgos en curso; b) Reserva matemática; c) Reserva para siniestros pendientes, y d) Reserva de desviación de siniestralidad “El Gobierno nacional señalará las reservas técnicas adicionales a las señaladas que se requieran para la explotación de los ramos. Así mismo, dictará las normas que determinen los aspectos técnicos pertinentes para garantizar que los diferentes tipos de seguros que se expidan dentro del Sistema de Seguridad Social cumplan con los principios que los rigen.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del aparte demandado, ya que hacen parte de una ley de la República.

2. El problema jurídico que plantea la demanda. 2.1 Según se dijo en el acápite de antecedentes de la presente Sentencia, el demandante estima

que el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 faculta ilimitadamente al Gobierno Nacional para intervenir en la determinación del régimen de reservas técnicas que deben constituir las compañías de seguros y aquellas otras que administren el Sistema General de Riesgos Profesionales; lo anterior porque, a su parecer, en dicha norma no se fijan por el legislador los criterios y objetivos que deberían guiar al Gobierno para ejercer sus funciones normativas. Agrega que el artículo 3° de la Ley 35 de 1993 otorgó al Gobierno la función de determinar el margen de solvencia, el patrimonio técnico mínimo y el régimen de inversiones de las reservas, más no el régimen de las reservas técnicas de las entidades aseguradoras. Y que no es posible entender que los artículos 46 y 48 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contengan los objetivos y criterios dispuestos por el legislador para todos los eventos en que el Gobierno ejerce su facultad de intervención en las actividades aseguradora y financiera, pues dichas normas sólo mencionan objetivos y criterios para la intervención prevista en el artículo 3° de la Ley 35 de 1993. Dado que el legislador debe definir mediante ley marco, de manera particular y no en forma genérica, los criterios dentro de los cuales tiene que actuar el ejecutivo, cosa que no hace en la norma acusada, la misma resulta inconstitucional porque en ella el legislador se habría despojado de su poder normativo en este asunto. 2.2 Los intervinientes se oponen a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

El Ministerio de la Protección Social señala que el artículo 43 acusado establece claramente la obligación de constituir ciertas reservas para el sector asegurador y el Sistema General de Riesgos Profesionales, asunto que no requería de una ley estatuaria o ley marco, pues el literal d) del artículo 150 faculta al Congreso para regular la actividad financiera y bursátil. No obstante, sostiene que la Ley 35 de 1993 fue la que definió la constitución de un régimen de inversiones de las reservas para dichas entidades y la que estableció la facultad gubernamental de reglamentar las mismas conforme a los parámetros fijados por el legislador. En similar sentido, la Superintendencia Financiera de Colombia estima que es la Ley 35 de 1993 la que contiene las normas generales y señala los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del publico. Ahora bien, la fijación de tales objetivos y criterios de la actividad aseguradora sólo puede ser hecha por el legislador de manera genérica, como lo hizo en la aludida Ley 35, pues de otra manera el Legislativo invadiría la órbita de las facultades del Ejecutivo. Además, opina que en cuanto el literal e) del artículo 3° de la Ley 35 facultó al Gobierno para determinar el régimen de inversión de las reservas de las entidades aseguradoras, pero no se refirió al régimen propio de las reservas técnicas, debe concluirse que tal régimen sólo puede ser

modificado o adoptado mediante ley ordinaria del Congreso Nacional. Por todo lo anterior, dicha Superintendencia estima que el régimen de reservas técnicas no es objeto de leyes marco, y que la Ley 795 de 2003 no hizo otra cosa que ajustar la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional para expedir una regulación técnica y adecuada de carácter general respecto de las reservas técnicas e inversiones de las aseguradoras. Distinta es la opinión del Instituto de Seguros Sociales, para quien la demanda es inepta pues parte de un supuesto falso al afirmar que la norma acusada delega en el Ejecutivo facultades legislativas. Al parecer de este Instituto, el verdadero alcance del artículo 43 de la Ley 795 de 2003 es el constituir el marco general de competencia para que el Gobierno Nacional pueda intervenir en la actividad aseguradora, pues así fue expuesto en la ponencia del proyecto de ley correspondiente. En cuanto al Ministerio de Hacienda, éste estima que el artículo acusado no confiere al ejecutivo facultades regulatorias amplísimas, puesto que así no se desprende de su tenor literal que sí contiene pautas y lineamientos dirigidos al Gobierno Nacional, y además porque aun si se estimara lo contrario, el artículo 1° de la Ley 35 de 1993 establece claramente los objetivos y criterios que debe obedecer Ejecutivo al ejercer sus facultades de intervención, y reúne los requisitos para ser una disposición marco vigente relativa a este tema. De otro lado, la obligación del Gobierno Nacional de reglamentar los detalles técnicos de las reservas técnicas se ve restringida también por las previsiones del artículo 182 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 2.3 Por su parte el Ministerio Público arguye que la norma legal acusada se ajusta a la técnica

de las leyes marco, porque establece un criterio mínimo de reservas y deja en manos del Gobierno la regulación de las mismas especialmente en lo que tiene que ver con su cálculo, y permite al ejecutivo el establecimiento de reservas técnicas adicionales. En tal virtud, la norma es constitucional. No obstante, para evitar que la regulación gubernamental determine beneficios o cargas al sector asegurador sin justificación constitucional alguna, solicita que la constitucionalidad de la norma acusada se declare condicionada a que la regulación del Ejecutivo se expida imparcialmente, protegiendo siempre de manera real la confianza del público. 2.4 Así las cosas, el problema jurídico que corresponde definir a esta Corporación involucra los siguientes asuntos: (i) si la disposición acusada, por el asunto que regula, debía adoptarse siguiendo la técnica de las leyes marco; (ii) en caso afirmativo, si efectivamente cumple los requisitos que deben observar este tipo de disposiciones legales, en cuanto señala criterios y orientaciones para el ejercicio de las correlativas facultades regulatorias del Ejecutivo, o si ello era innecesario por cuanto tales criterios y orientaciones se encuentran recogidos en otras leyes marco relativas al tema. Para la definición de los anteriores asuntos, la Corte inicialmente recordará brevemente su jurisprudencia relativa a la naturaleza de las leyes marco, especialmente en materia de regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del publico; enseguida estudiará brevemente la materia sobre la cual versa la norma acusada -régimen de las reservas

técnicas e inversiones en las entidades aseguradoras y las que administren el Sistema General de Riesgos Profesionales-; con base en lo anterior, establecerá si tal regulación debe adoptarse mediante la técnica de las leyes marco; y en el caso de que el anterior cuestionamiento sea respondido afirmativamente, estudiará si el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 satisface las exigencias constitucionales de una ley marco. 2.5 No obstante, antes de entrar a hacer el ejercicio anterior, la Corte debe referirse a la solicitud de inhibición presentada por el Instituto de Seguros Sociales, quien alega la ineptitud de la demanda sosteniendo que el actor parte de un supuesto falso, al afirmar que la norma acusada le confiere al Ejecutivo la regulación de materias que sólo corresponden al Congreso; pues a su parecer, el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 sí contiene el marco general de competencia para que el Gobierno Nacional pueda intervenir en la actividad aseguradora. En tal virtud, el cargo no sería cierto1. Al respecto la Corte estima que no puede atender a dicha solicitud, puesto que justamente lo que el demandante plantea es que la norma que acusa no contiene dicho marco general, y que el mismo tampoco está recogido en otras normas legales de naturaleza marco. Así las cosas, el problema jurídico que propone la demanda es precisamente el de si existe o no el marco regulatorio que, al parecer del Instituto de Seguros Sociales, está claramente recogido en la disposición acusada. Téngase en cuenta también, que las intervenciones y el concepto fiscal tampoco presentan una posición uniforme en cuanto a si las mencionadas normas marco están

recogidas en la disposición acusada, en otras normas anteriores, o en una y otras a la vez. En tal virtud, procede que la Corte profiera un fallo de fondo.

3. La naturaleza, objeto y características de las leyes marco, también llamadas leyes cuadro o generales. Reiteración de jurisprudencia.

En la reciente Sentencia C-140 de 20072, esta Corporación tuvo la oportunidad de hacer un recuento de su propia jurisprudencia relativa a la naturaleza, objeto y características de las leyes marco, cuadro o generales. Lo hizo en los siguientes términos, que ahora resulta oportuno recordar: “4. Las leyes marco o leyes generales. “4.1 Concepto. En diversas oportunidades la Corte se ha referido a las llamadas leyes generales, también conocidas como “leyes marco” o “leyes cuadro”. En la Sentencia C-054 de 19983, explicó cómo esta figura, procedente del derecho público francés, tuvo su primera recepción en nuestro ordenamiento superior en la reforma constitucional de 1968, e implica “un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el

Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y al Ejecutivo”. 1 La Corte ha explicado que “las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.” Sentencia C1052 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. 2 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 3 M. P. Fabio Morón Díaz. “4.2 Razón de ser. La razón de ser de la técnica legislativa acogida con la noción de las “leyes marco” radica en la naturaleza de la materia sobre la cual versa este tipo de leyes. Se trata de asuntos cambiantes, que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir. De esta manera, para responder a tales necesidades cambiantes de regulación, el Congreso se reserva el señalamiento de pautas generales sobre el asunto, llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno. “En efecto, sobre la razón de ser de las leyes generales, la Corte ha vertido los siguientes conceptos:

“El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.”4 “En el mismo sentido, en la Sentencia C-013 de 19935 esta Corporación recordó de la siguiente manera las razones que llevaron al constituyente adoptar para ciertos asuntos la técnica de las leyes marco: “La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará

al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación”. … “El argumento práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran la norma, se fundó en motivos de rapidez y evolución. En esa forma el Gobierno se reserva la posibilidad de 4 Sentencia C-054 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz. 5 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991). “Con la reforma constitucional de 1968 se determinó entonces que para la regulación de diversas materias se debía utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se encontraban la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulación del cambio internacional y el comercio exterior, la modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, la determinación de la estructura de la administración nacional, la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, etc. “La Constitución de 1991 decidió ampliar el espectro de los temas

que debían ser objeto de las leyes cuadro. De esta manera, ahora son también objeto de ley marco las materias relacionada con la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.” “4.3 Materias objeto de ley marco. Ahora bien, las materias en las cuales la Constitución adopta la técnica de las leyes marco o leyes generales están señaladas expresamente en el numeral 19 del artículo 150 superior en los siguientes términos: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “…

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados

públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas.” (Negrillas fuera del original) “4.4 Trámite ordinario de las leyes marco y naturaleza de los decretos gubernamentales que desarrollan dichas leyes. “4.4.1 Pese a que las leyes marco, como se ha dicho, se limitan a fijar las pautas generales o las directrices que deben guiar la regulación gubernamental de una materia determinada, no difieren por su trámite de las leyes ordinarias. Por esa razón, la Corte ha explicado que no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias objeto de leyes generales.6 En este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha vertido los siguientes conceptos: "El Congreso de la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente

estableció las mismas exigencias para su promulgación".7 “4.4.2. De manera particular, la Corte ha hecho ver que las leyes marco o leyes generales no equivalen a las que otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para legislar. Lo anterior, por cuanto las competencias gubernamentales para regular aquellas materias objeto de ley marco no son facultades de naturaleza legislativa, sino propiamente administrativas o ejecutivas: “en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de facultades extraordinarias.8” “Así pues, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por su naturaleza es 6 Sobre este tema peden consultarse las sentencias C-668 de 2006, C-579 de 2001, C-955 de 2000, C-1370 de 2000 y C-133 de 1993. 7 Sentencia C-579 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; 8 Sentencia C-955 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. más restringida; en tal virtud, el control de constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución.9 “Finalmente, en lo que concierne a la relación que existe entre las llamadas leyes marco y los decretos administrativos que las desarrollan la Corte ha explicado que

una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia. Por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” 10 “4.5 Reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo en aquellos asuntos que deben ser objeto de ley marco. La técnica de las leyes marco implica, como se ha dicho, un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo que hace que el legislador sólo pueda ocuparse de indicar pautas generales sobre la materia de la ley, para reservar un espacio a las facultades regulatorias del ejecutivo. En tal virtud, el Congreso no puede regular exhaustivamente el asunto de que se trate, pues ello significaría el vaciar de contenido tales facultades gubernamentales. Sobre este punto la Corte ha dicho que “en estos casos ocurre que el legislador tiene un límite, es decir, no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, está obligado a que el ejecutivo complete la regulación pertinente, y si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional”.11 En el mismo sentido ha vertido los siguientes conceptos: “También debe la Corte señalar que el artículo 150, numeral 19, de la Constitución contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo, puesto que, en los campos enunciados en dicha disposición –el crédito público; el comercio exterior; el régimen cambiario; la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras; las actividades

financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública; y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficialeslas atribuciones reguladoras del Congreso son limitadas. En efecto, el Legislador sólo está autorizado para fijar pautas generales, sin que le sea posible rebasar ese ámbito, puesto que a su vez la Carta reconoce al Presidente de la República la facultad de desarrollar ese marco previamente definido por el Congreso. “Es así como las denominadas "leyes marco o cuadro", en aplicación del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, suponen una distribución de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo, en cuanto al primero le corresponde, por medio de la Ley, determinar las pautas generales, los objetivos y criterios con arreglo a los cuales las enunciadas materias deben ser 9 Sobre la naturaleza administrativa de os decretos expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, C-725 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra y C-432 de 2004, M. P Rodrigo Escobar Gil. 10 Sentencia C489/94 M. P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de

1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, C-481/99 M. P. Alejandro Martínez Caballero C208/00 M. P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra 11 Sentencia 399 de 2006, M. P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre este mismo asunto pueden consultarse también las sentencias C1111 de 2000, C-955 de 2000, C-432 de 2004, entre otras. reguladas, mientras que el segundo está llamado a concretar esas disposiciones legales a través de decretos que, aun cuando en efecto gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollarno por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”12 “De todo lo dicho hasta ahora pueden extraerse las siguientes conclusiones válidas, sentadas por la jurisprudencia de esta Corporación en las sentencias a que se ha hecho referencia en esta providencia: “a. La técnica de las leyes marco permite desarrollar una forma de colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo para la regulación de ciertas materias constitucionalmente señalas. “b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar la regulación del asunto de que se trata.13 “c. Por lo anterior, la competencia el legislador en estas materias se ve restringida,

pues no puede regular exhaustivamente la materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas generales. En este sentido la corte ha dicho que en las leyes marco se “contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo”. 14 “d. Las leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. También por esta razón una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” 15 “e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al Ejecutivo en esos asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que “gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar-”16 pero que “no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”17

12 Sentencia C-1111 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 13 Sentencia C-054 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz. 14 Sentencia C-1111 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 15 Sentencia C489/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, C-481/99 M. P. Alejandro Martínez Caballero C208/00 M. P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra 16 Sentencia C-1111 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 17 Ibídem “f. La razón de ser de las leyes marco radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir18, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta razón de ser es un criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco. “g. Las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes ordinarias, por lo cual no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son.”

4. Las leyes marco destinadas a reg