SFC - Sistema general de pensiones CC. Sala Plena. M. P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C- 157 del 24 de febrero de 2004. Exped idD-4809

Sistema general de pensiones(033) Jurisprudencia Financiera 2004 Sistema General de Pensiones Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-157 del 24 de febrero de 2004. Expediente D4809.

Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Regímenes pensionales exceptuados y especiales. Reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o fondos públicos. Cosa juzgada constitucional, estarse a lo resuelto en la sentencia C-835 de 2003. [§ 033] «(…)

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.079 del 29 de enero de 2003. Se resalta en cursiva las disposiciones acusadas. "LEY 797 DE 2003"

(enero 29) por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales El Congreso de Colombia

DECRETA: (…) Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del

Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. (…)

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

(…)

2. La incidencia de la cosa juzgada constitucional en el presente proceso La Corte constata que en relación con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 acusado en el presente proceso, la Sentencia C-835 de 2003 donde se analizaron los cargos formulados contra dicho artículo por ...[31/12/23, 1:12:37 p. m.] Sistema general de pensiones(033) la supuesta vulneración de los artículos 29 y 83 superiores1, decidió: "Declarar INEXEQUIBLE la expresión `en cualquier tiempo', contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En lo demás este artículo es EXEQUIBLE, respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia." En dicha decisión, -adoptada por la Corte estando en curso el presente proceso-, la Corporación, frente a

los cargos planteados por el demandante en esa ocasión en contra del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, hizo las siguientes consideraciones: "Primeramente conviene precisar que la revisión prevista en esta norma no se contrae a una verificación simple y cerrada sobre la legalidad de sentencias, transacciones o conciliaciones, incluidos sus respectivos antecedentes y soportes documentarios, según lo podrían deducir algunos a partir de la expresión: `podrá solicitarse'. Dado que, según voces del tercer inciso del mismo artículo, la revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión en el respectivo ordenamiento procedimental, esto es, en el Código Contencioso Administrativo o en el Código de Procedimiento Laboral. Vale decir, el pedimento de revisión debe hacerlo el correspondiente dignatario público a través de una demanda, esto es, observando las formalidades y requisitos previstos en los prenotados estatutos para el recurso extraordinario de revisión. Como uno de los registros novedosos del artículo censurado, la Sala denota la presencia de los actos contentivos de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial, en tanto susceptibles del recurso extraordinario de revisión. Pues, como bien se sabe, tradicionalmente este recurso ha operado sobre sentencias ejecutoriadas, que no sobre autos que terminan anormalmente el proceso, y mucho menos sobre acuerdos extrajudiciales de las partes contendientes. Por ello mismo, el dignatario solicitante de la revisión de transacciones o conciliaciones se encontrará siempre con un elenco de causales, que, salvo las dos nuevas que introdujo el artículo censurado, están referidas a sentencias." Ahora bien, según se ha visto el inciso tercero del artículo 20 dispone que la revisión podrá solicitarse en

cualquier tiempo. Es decir, que en relación con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión no opera el término de dos años que prescribe el Código Contencioso Administrativo, ni el término de seis meses que prevé el artículo 32 de la Ley 712 de 2001 para su interposición, cuando quiera que se trate de los actos estipulados como revisables en términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Entonces, la expresión "en cualquier tiempo", ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas. Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público. Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y

desproporcionada. Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y la ley establecen a favor de las personas. "En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1° C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 Superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada. Igualmente, los vicios que afectan a la expresión "en cualquier tiempo", contenida en el tercer inciso del artículo 20 impugnado, dada su conexidad temática y teleológica, hacen metástasis en la misma expresión "en cualquier tiempo", vertida en el primer inciso del mismo artículo; motivo por el cual la decisión de inexequibilidad las comprenderá por igual, según se verá en la parte resolutiva de esta sentencia. ...[31/12/23, 1:12:37 p. m.] Sistema general de pensiones(033) Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto

en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001. Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo". De otro lado, es importante registrar la posición que asumió la Corte frente a una demanda orientada a que el recurso extraordinario de revisión se pudiera interponer en cualquier tiempo. Oportunidad en la que esta Corporación subrayó la constitucionalidad de la caducidad -2 añosprevista en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, diciendo: Por otra parte, considera la Corte que la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión en cualquier tiempo, tal como lo pretende la demandante, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y pronta administración de justicia de las personas en favor de quien se dictó la respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza jurídicas en que se basa el Estado de derecho. Recuérdese que el legislador está facultado para establecer no sólo un límite para la interposición de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta Corporación en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia, pues la posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jurídicas. Así las cosas, la posibilidad de establecer términos para la interposición de acciones o recursos, tal como sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean razonables, es constitucional. En relación con este tema, vale la pena citar una providencia de esta Corporación, en la que se dijo: "El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los

ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. (...). En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-351 de 1994. M.P., doctor Hernando Herrera Vergara). Finalmente, debe decirse que la caducidad establecida por el legislador para la interposición del recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporación, tiene una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si la caducidad en general, es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del recurso extraordinario de revisión ante lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la inmutabilidad que haga realidad los principios de seguridad y certeza jurídica en que se basa la administración de justicia, con el único fin de lograr el mantenimiento de la paz y el orden social. (…) Bastan estas consideraciones, para desechar el segundo cargo de la demanda, y declarar exequible el artículo 187 del Decreto 01 de 19842. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo

código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen y como quiera que se declaró inexequible la expresión en cualquier tiempo, mientras el legislador establece un nuevo plazo, se tendrá como tal el que el legislador contempla actualmente para el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano competente en cada caso. También precisa la Corte que ese plazo, comenzará a contarse a partir del día siguiente de la notificación de esta sentencia. Finalmente precisa la Corte que el nuevo plazo se aplica a todas las hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que hayan ocurrido con anterioridad a este fallo o que ocurran con posterioridad a él." Ahora bien, de dicha Sentencia C-835 de 2003 y de los fundamentos en que ella se basó, la Corte encuentra que se producen dos efectos concretos frente a los cargos planteados por los actores en el ...[31/12/23, 1:12:37 p. m.] Sistema general de pensiones(033) presente proceso. A saber i) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con los cargos planteados contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por el supuesto desconocimiento de los artículos 29 y 83 Superiores y ii) la ineptitud sustancial de la demanda respecto de los demás cargos formulados en el presente proceso, por cuanto ellos están dirigidos en contra de una norma diferente de la que actualmente se halla vigente, luego del control de constitucionalidad efectuado por la Corte en la Sentencia C-835 de 2003. 2.1 Cosa juzgada en relación con los cargos planteados contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por el

supuesto desconocimiento de los artículos 29 y 83 Superiores. Dado que en el presente proceso el actor plantea la supuesta vulneración por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 de los artículos 29 y 83 Superiores y que fue en relación con la presunta vulneración de los mismos artículos que la Corte se pronunció en la Sentencia C-835 de 2003, donde decidió declarar INEXEQUIBLE la expresión "en cualquier tiempo", contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en lo demás declarar dicho artículo EXEQUIBLE, respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de dicha sentencia, es claro entonces que ha operado respecto de los referidos cargos el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por lo que habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-835 de 2003 que así lo estableció y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 2.2 Inhibición en relación con el cargo por la supuesta vulneración de los artículos 1° y 53 Superiores por estar dirigidos en contra de una norma diferente de la que actualmente se encuentra vigente luego del control de constitucionalidad efectuado por la Corte en la Sentencia C-835 de 2003. Dado que en la referida Sentencia C-835 de 2003 la Corte decidió: "Declarar INEXEQUIBLE la expresión `en cualquier tiempo', contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003". Al tiempo que declaró EXEQUIBLE los demás apartes de dicho artículo, respecto de los cargos formulados

"bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos" de la citada sentencia. Por lo que el texto actualmente vigente del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no contiene la expresión "en cualquier tiempo" y su constitucionalidad fue condicionada a los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de la Sentencia C-835 de 2003. Dado también que el cargo planteado por el demandante en el presente proceso por la supuesta vulneración de los artículos 1° y 53 Superiores fue dirigido necesariamente -por ser esa la norma que existía en ese momentocontra una disposición diferente a la que acaba de señalarse y se centra en el carácter intemporal de la posibilidad de revisión que allí se establecía3, para la Corte es claro que se configura la ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto con la declaratoria de inexequibilidad efectuada por la Sentencia C-835 de 2003, de la expresión "en cualquier tiempo" así como con el condicionamiento de la exequibilidad del resto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 a los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de esa sentencia, los supuestos de hecho que se desprenden hoy de la disposición aludida una vez efectuado el referido control de constitucionalidad son sustancialmente diferentes de aquellos a los que aludió en su momento el demandante. Así las cosas, la Corte se abstendrá de analizar los cargos referidos a los supuestos de hecho que se desprendían de la norma acusada antes del examen por la Corte de los cargos planteados en el proceso que culminó con la expedición de la Sentencia C-835 de 2003.

VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-835 de 2003, en relación con la inexequibilidad de la expresión "en cualquier tiempo", contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-835 de 2003, en relación con los cargos contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por la supuesta vulneración de los artículos 29 y 83 Superiores. Tercero. INHIBIRSE de efectuar pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda en relación con el cargo planteado contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por la supuesta vulneración de los artículos 1° y 53 Superiores.» ...[31/12/23, 1:12:37 p. m.] Sistema general de pensiones(033) 1 La Corte estableció de la siguiente manera los problemas jurídicos planteados por el demandante en ese proceso: El demandante afirma que los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003 son contrarios a los artículos 29 y 89 de la Constitución. El artículo 19, porque autoriza a la administración a revocar directamente actos administrativos sin el consentimiento expreso y claro del titular del derecho o la prestación reconocidos, en abierta contradicción con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual los actos que generan situaciones jurídicas concretas sólo pueden ser revocados si es manifestado

un consentimiento de tales características. Y el artículo 20, en primer lugar, porque no se modificó expresamente el Código Contencioso Administrativo en lo atinente al recurso extraordinario de revisión, sino que a través de una ley distinta se autorizó a determinadas autoridades para solicitar la revisión y, con ello, para erosionar el principio de cosa juzgada, y en segundo término, porque la solicitud la puede hacer la autoridad sin ser parte del respectivo proceso judicial." 2 Sentencia C-418 de 1994. 3 Al respecto señala el demandante en su libelo "(…) el reconocimiento de una pensión de jubilación a través de sentencia de condena en firme, debe considerarse como una protección mínima de los derechos y garantías del beneficiario que hace el Estado en su pronunciamiento jurisdiccional reconocedor de la prestación con arreglo a lo normado por el artículo 53 de la Carta, razón por la cual no se puede dejar abierta la puerta de manera indefinida para que se pueda pedir revisión de la prestación concedida con el claro propósito de proteger intereses estatales con desmedro de los derechos individuales y de derechos adquiridos al tenor de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Nacional (…)". z ...[31/12/23, 1:12:37 p. m.]