SGC - Concepto sobre Contratos y Convenios Administrativos

SERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICO 4PROSPERIDADCOLOMBIANO DMI TPARA TODOSFecha: 18-03-2014 20141100019023, Página. 1 de 9

Para: SANDRA VICTORIA ORTÍZ ANGELCoordinadora Grupo de Participación Ciudadana y Comunicaciones De: ADRIANA MARÍA PLAZAS TOVARJefe Oficina Asesora Jurídica ASUNTO: Solicitud de Concepto Jurídico Referente a Contratos y Convenios Administrativos — RadicadoNo. 20142810006373 del 29 de enero de 2014.

En respuesta al memorando del asunto, en el que solicita un concepto respecto del trámite que debe darse alas solicitudes que se presenten ante la Entidad por un tercero con ocasión de la ejecución de un contrato oconvenio suscrito con el Servicio Geológico Colombiano, así como de solicitudes provenientes deautoridades administrativas o judiciales y el criterio para clasificarlas, esta oficina se permite manifestar losiguiente: Sea lo primero, precisar la noción del derecho de petición, para luego pronunciarnos de manera concretasobre los asuntos objeto de consulta, así: El derecho de petición es un derecho fundamental de orden constitucional, reconocido en el artículo 23 dela Constitución Política como el derecho que tienen todas las personas a presentar peticiones respetuosas alas autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El concepto de “pronta resolución” en el marco del artículo 23 de la Constitución Política y de acuerdo con lomanifestado por la Corte Constitucional? en diferentes oportunidades, implica que el obligado a contestar lohaga de manera oportuna, de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado y que ponga enconocimiento del peticionario la respuesta a su solicitud.

En cuanto al alcance del derecho de petición, el legislador a través del artículo 13 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reconoció que “(toda actuación queinicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en elartículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo”. Habiéndose precisado el alcance del derecho de petición, procederemos a absolver cada uno de losinterrogantes planteados en la solicitud de concepto, así: 1 Sentencias T-377/00 y T-400/08.Firma de recibido Ay Fecha de recibido pw Y ve 4 y» » A - (UAE LASERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICO > FTCOLOMBIANO 61 (FARA Foes Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Pagina. 2 de 9 “Si ingresa una solicitud por parte de una empresa, entidad o tercero, que tenga un convenio conel SGC, se debe ingresar a la Tabla Consolidada de PQR, tendría términos como un PQRy el áreacompetente tendría que contestar? Y como seria ese proceso” “Si ingresa una solicitud por parte de una empresa, entidad o tercero que tenga contrato con elSGC, ya sea solicitando información, prórroga, cancelación u otro tema referente al contrato setomará como PQR y qué tratamiento se daría? Y si es obligación contestarlo por parte delinterventor, como se daría? De acuerdo con lo señalado anteriormente, se entiende que toda solicitud que se presente ante la Entidadpor un tercero con ocasión de la ejecución de un contrato o convenio suscrito por el Servicio GeológicoColombiano, deberá dársele el tratamiento de una petición, y en consecuencia tendrá que responderse deconformidad como se prevé en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo.

Para ello, deberá identificarse en cada caso la naturaleza de la petición, esto es, si trata de una solicitud dedocumentos, de una consulta o de una petición de interés general o particular para determinar el términocon que cuenta la Entidad para dar respuesta a la petición, so pena de sanción disciplinaria. Para una mejor referencia, nos permitimos transcribir lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1437 de2011con relación a los términos para responder resolver las distintas modalidades de peticiones, asf:“(...) toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:1. Las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los diez (10) díassiguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, seentenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sidoaceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega dedichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarándentro de los tres (3) días siguientes.2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades enrelación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30)días siguientes a su recepción”.Firma de recibido Fecha de recibidovt SERVICIO Comunicación InternaGEOLOGICOCOLOMBIANO HEN | 2 hivMinns (PROSPERIDAD Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Página. 3 de 9 Sobre el particular, el tratadista Pedro Alfonso Hernández Martínez? al comentar el Capítulo | del Título I! dela Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo precisó:

“De manera general, los términos para responder derechos de petición, según su modalidad, son lossiguientes, Tipo de petición TérminoDerecho de petición de interés 15 díasGeneralDerecho de petición de interés 15 díasParticularDerecho de petición de documentos 10 días Derecho de petición entre entidades públicas 10 díasDerecho de petición de consulta 30 díasExtensión de la Jurisprudencia 30 díasEstos términos se refieren a días hábiles y se cuentan a partir del día hábil siguiente al de lapresentación del derecho de petición ante la autoridad.”Habiéndose establecido el procedimiento que deberá darse a las solicitudes que se presenten con ocasiónde la ejecución de un contrato o convenio suscrito por el Servicio Geológico Colombiano, esto es, el de PQR,procederemos a determinar quién será el competente para responderlas, conforme con lo siguiente:De acuerdo con el numeral 8.10 del Manual de Contratación del Servicio Geológico Colombiano, adoptadomediante Resolución 009 del 16 de enero de 2014, el supervisor o interventor del contrato así como cadauna de las dependencias del SGC deberá, en el marco de sus funciones, elaborar y emitir las comunicacionesy/o notificaciones que sean requeridas durante la ejecución del contrato para la comunicación con loscontratistas, de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo.Por otro lado, en la Resolución D-248 de 3 de diciembre de 2013 emitida por el Director General del Institutose asignó al Grupo de Trabajo de Contratos y Convenios la función de emitir conceptos jurídicos solicitados, 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Comentado y Concordado, UniversidadExternado de Colombia, 2013. Pág. 93.Firma de recibido Fecha de recibido Y +SERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICOCOLOMBIANO ea aeseeTssc2

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Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Página. 4 de 9 entre otros, por contratistas con respecto a cualquier situación que afecte el normal desarrollo de laejecución del contrato o convenio.

Conforme con lo anterior, serán entonces los supervisores o interventores, según sea el caso, loscompetentes para resolver las peticiones, tales como prórrogas, suspensiones, modificaciones, adiciones,terminaciones, entre otras, que presenten contratistas con ocasión de la ejecución de un contrato oconvenio suscrito por el Instituto, previa aprobación del Comité de Contratación de la Entidad, cuando fuerenecesario, por conducto del Grupo de Contratos y Convenios, disponiendo para ello por regla general dequince (15) días hábiles, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, tratándose de solicitudes de conceptos que presenten contratistas con respecto a cualquiersituación que afecte el normal desarrollo de la ejecución del contrato o convenio, será el Grupo de Trabajode Contratos y Convenios el competente para atender dicha solicitud, por expresa disposición del numeral 9del numeral 2.1. del artículo 2° de la Resolución D-248 de 3 de diciembre de 2013, disponiendo para ello deltérmino especial de treinta (30) días previsto en el numeral 2° del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011. Luego de haber definido el procedimiento, término y competencia para dar respuesta a solicitudes que sepresenten con ocasión de la ejecución de un contrato o convenio suscrito por el Servicio GeológicoColombiano, resulta pertinente precisar cuál es la consecuencia jurídica de la falta de repuesta de unasolicitud que se refiera al asunto planteado, así:

En primer lugar, el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la falta de respuesta de cualquier peticióndentro del término previsto para ello en la misma norma, dará lugar a sanción disciplinaria.Por otro lado, el legislador en el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, estableció que en aquelloscasos en los que no se dé respuesta a una solicitud que se refiera a un contrato o convenio en ejecución, seconfigurará el silencio administrativo positivo. A continuación transcribimos la norma para una mejorreferencia: “En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal nose pronuncia dentro del término de tres (3} meses siguientes, se entenderá que la decisión esfavorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Pero elfuncionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos deesta Ley”.De igual forma, sobre la consecuencia de no responder peticiones que se refieran o guarden relación con laejecución de un contrato celebrado por una entidad estatal, la Corte Constitucional ha precisado que:Firma de recibido Fecha de recibidoSERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICOCOLOMBIANO O Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Página. 5 de 9 “Para que se configure este acto ficto positivo las normas trascritas establecieron varios requisitos: i)la solicitud la debe presentar el contratista, ii) debe hacerlo ante la administración, iii) durante laejecución del contrato y iv) la entidad ha debido guardar silencio frente a ella, por un lapso de tresmeses.

Sin embargo, esta norma no contempla toda la estructura jurídica formal y material del silencioadministrativo, toda vez que una buena parte de su regulación se mantiene en el CódigoContencioso Administrativo, al cual se debe acudir, por aplicación del inciso segundo del art. 1, quedispone: "Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; enlo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles."En virtud del primer requisito, la solicitud la debe "presentar el contratista”, lo que parece obvio,aunque sólo en forma aparente, porque en realidad eso no lo establece el art. 25.16 de la ley 80. Loque dispone es que "las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato..." si laentidad no se pronuncia en 3 meses se configura el silencio positivo, y resulta que en esa etapaperfectamente pueden formular peticiones; relacionadas con el contrato, la compañía de segurosque ampara al contratista, otras entidades estatales o los ciudadanos —por ejemplo las veedurías, yen general cualquiera persona-. De entenderse literalmente lanorma, toda petición en esta etapa,sin importar de quien provenga, produciría el silencio positivo. Sin embargo, el art. 15 del decreto reglamentario citado, interpretando correctamente el espíritu dela ley, establece que la solicitud debe provenir del contratista, para que, eventualmente, produzca elsilencio positivo. La Sala comparte este criterio, porque es razonable y consulta el sentido naturalde la norma. Portanto otra solicitud, en caso de mora de la administración en responderla, darálugar a que se configure el silencio administrativo negativo, que es la regla general que contemplael CCA.

El segundo requisito, establece que la solicitud se debe "presentar a la administración”,lo que parece obvio, porque así lo establece, expresamente, el art 25.16 de la ley 80, y también sudecreto reglamentario. Por tanto, las peticiones, reclamaciones u observaciones que también suelepresentar el Estado al contratista, por distintas razones derivadas de la celebración del contrato, noconfigurarán este silencio, y ni siquiera el negativo, simplemente porque este régimen no cubre lasrespuestas que también debe dar el contratista a las comunicaciones de la entidad. Firma de recibido Fecha de recibido 'SERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICOCOLOMBIANO Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Página. 6 de 9 Se trata de un sistema jurídico diferencial, donde el Estado, como parte del contrato tieneuna carga mayor que la del contratista, como integrante del Ocie jurídico; estableciendo la ley unbeneficio exclusivamente para éste.El tercer requisito exige que la petición se presente durante la ejecución del contrato, y excluye laconfiguración de esta modalidad de silencio frente a las solicitudes presentadas durante las etapaspre-contractual, de perfeccionamiento del contrato y de liquidación”.Tal como se dispone en la norma en cita, tratándose de peticiones que se relacionen con contratos oconvenios en ejecución, la falta de repuesta de una solicitud o el incumplimiento de alguno de los requisitosfijados por la Corte Constitucional para la respuesta de peticiones a que se hizo mención anteriormente,además de dar lugar a sanción disciplinaria, tendrá como consecuencia inmediata la configuración delsilencio administrativo positivo.

De lo anterior, es claro que el silencio administrativo positivo como consecuencia de la falta de respuesta deuna petición relacionada con un contrato o convenio en ejecución, se configura cuando: i) Se trate de uncontrato o un convenio; y li) Se presente durante la etapa de ejecución de un contrato, lo que excluye laconfiguración de esta modalidad de silencio frente a las solicitudes presentadas durante las etapas pre-contractual, de perfeccionamiento del contrato y de liquidación.

Para una mejor compresión del tema, procedemosa citar la definición de silencio administrativo empleadapor el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia del 23 de noviembre de 2000, Radicación número:ACU-1723, así:“El silencio administrativo puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual,transcurrido cierto plazo sin resolver la Administración, y producidas además determinadascircunstancias, se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la petición o el recursoformulado por los particulares u otras administraciones”. El silencio administrativo puede sernegativo o positivo. El primero se produce cuando transcurridos tres meses contados a partir de lapresentación de una petición, no se notifica decisión que la resuelva (art. 40 C.C.A.); el segundoopera solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales (art. 41 C.C.A.).Entre ambos tipos de silencio pueden destacarse las siguientes diferencias: -Producido el silenciopositivo surge un acto administrativo presunto, en tanto que el silencio negativo no da origen a unacto y sólo está concebido como un mecanismo con efectos procesales que permite agotar la víagubernativa”.De acuerdo con lo anterior, en los casos en que se presente una petición relacionada con un contrato oconvenio en ejecución y la Entidad no la responda, o responda sin la observancia de los requisitos indicadosFirma de recibido Fecha de recibidoSERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICOCOLOMBIANO IA DE rs Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Página. 7 de 9

por la jurisprudencia constitucional, surge un acto administrativo presunto en virtud del cual se otorga alpeticionario lo solicitado, como consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo, comopor ejemplo, una prórroga o una modificación al contrato. Con relación a los términos indicados para contestar, es preciso aclarar que el término de tres (3) mesesseñalado en el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 no será el término con cuente laAdministración para responder las solicitudes que se refieran a contratos en ejecución, sino que será el plazoa partir del cual se configura el silencio positivo administrativo, por lo que en todos los casos, el términopara contestar será el indicado en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.

“Las solicitudes de acompañamientos por parte del SGC, cuando se presentan emergencias pormovimientos en masas, desastres o fenómenos naturales?” En cuanto al trámite que debe darse a solicitudes de acompañamientos por parte del SGC cuando sepresenten emergencias por movimientos en masas, desastres o fenómenos naturales, debemos aclarar quetales peticiones se hacen en consideración a las funciones asignadas al Instituto mediante el Decreto Ley4131 de 2011, siendo parte de las funciones misionales de la Entidad, precisamente brindaracompañamiento en los casos antes descritos, para lo cual, deberá activarse el procedimiento establecidoen el Plan de Contingencia ante Eventos Sísmicos Registrados por la Red Sismológica Nacional de Colombia,y darse aplicación al artículo 20 de la Ley 1437 de 2011, según el cual:“Las autoridades darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derechofundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al peticionario, quiendeberá probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo de perjuicio invocados.Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inminente la vida o laintegridad del destinatario de la medida solicitada, la autoridad deberá adoptar de inmediato lasmedidas de urgencia necesarias para conjurar dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba darsea la petición”.

“En caso de citaciones por parte de juzgados u oficinas públicas para atención de asuntos de índoleadministrativa?” Ahora bien, con relación a las citaciones de juzgados u oficinas públicas para atención de asuntos de índoleadministrativa, debemos empezar diciendo que los mismos no se enmarcan dentro de la noción depeticiones, pues se trata en tales casos de una formalidad previa y necesaria para el cumplimiento de unaetapa procesal, bien sea de un procedimiento administrativo o de un proceso judicial, ambos casos regladosde manera especial por el legislador o por el Ejecutivo en desarrollo de su potestad reglamentaria.Firma de recibido Fecha de recibidoSERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICOCOLOMBIANO ATT UPR TOROS Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Pagina. 8 de 9 Sabiendo que tales citaciones se efectúan dentro del marco de un procedimiento administrativo o de unproceso judicial, las mismas deberán sujetarse al procedimiento previsto para el efecto en las normasprocesales que regulan dichas materias, que por lo general son el Código de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo o el Código General del Proceso, normas que además son de orden públicoy en consecuencia, de estricto e inmediato cumplimiento.

En ese sentido, todo el régimen de asistencia, inasistencia o causales de justificación que tengan relacióncon el objeto de las citaciones, se regulará por lo previsto en las referidas normas, siendo la consecuenciajurídica de la inasistencia a la citación diferente de la no contestación de una petición. Por todo lo anterior,en estos casos no deberán aplicarse los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, sino quedeberá, quien fuere llamado a comparecer a alguna audiencia a través de una citación, asistir a la mismapara atender el llamado de quien convoca y cumplir con los mandatos legales, para lo cual deberá allanarseal término fijado por el Juez o demás autoridades administrativas, sin necesidad de responder por escritodicha citación como si fuere un derecho de petición. En este punto, vale la pena citar lo conceptuado por ésta Oficina mediante memorando No.20131100000243 de fecha 3 de enero de 2013, en el que al resolver un asunto similar al aquí planteado, seindicó que: “Respecto al tratamiento que se le debe dar a las comunicaciones proferidas por cualquier autoridadjudicial, se debe tener en cuenta que las respuestas o las diligencias deben atenderse de formaoportuna, por cuanto de no darse cumplimiento dentro de los plazos establecidos y en los términosdefinidos por el Juez, éste cuenta con facultades sancionatorias consagradas en la Ley 270 de 1996artículo 60-A, para los siguientes supuestos:“3. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas o injustificadamente nosuministren oportunamente la información o los documentos que estén en su poder y lesfueren requeridos en inspección judicial, o mediante oficio.

4. Cuando injustificadamente no presten debida colaboración en la práctica de las pruebas ydiligencias.”En consecuencia si la Entidad no cumple con los términos establecidos en las comunicacionesremitidas por las autoridades judiciales podrá ser objeto de la sanción respectiva. : (...) Firma de recibido Fecha de recibido ySERVICIO Comunicación InternaGEOLÓGICOCOLOMBIANO MA > CSN (rez Fecha: 18-03-2014 20141100019023 Pagina. 9 de 9

Se aclara que la diferencia entre una petición y un requerimiento (judicial) es que éste último espresentado por una autoridad (Juzgado, Tribunal, Corte, CAR, Fiscalía, Policía, etc.) y tiene untérmino de respuesta consagrado en el mismo documento”. “Definir en qué casos se tomarian los radicados que ingresen al Instituto como PQR?” Finalmente, sobre los criterios para clasificar o no como POR las solicitudes que se presentan ante laEntidad, debemos reiterar lo dicho al inicio del presente escrito al citar el artículo 13 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que, en principio, todaactuación que inicie cualquier persona ante las autoridades administrativas implica el ejercicio del derechode petición, salvo que se trate de una solicitud que se enmarque dentro de un proceso judicial o de unprocedimiento administrativo, reglado de manera especial y sometido, bien sea a los términos fijados en lasnormas procesales que lo rigen, o a lo dispuesto por el Juez o por la Autoridad Administrativaeventualmente. Así las cosas, será tal criterio el primero que deberá emplearse para clasificar como PQR o no una solicitud,para luego identificar el tipo de petición pata efectos de determinar el término de respuesta con el cuenta laEntidad, acorde con lo previsto en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo.

En todo caso, siguiendo lo conceptuado por esta oficina mediante memorando No. 20131100000243 defecha 3 de enero de 2013 en cita, será el Grupo de Trabajo de Participación Ciudadana el encargado derealizar el seguimiento de las respuestas a los requerimientos de autoridades (judiciales o no). El presente concepto se emite en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo, correspondiendo entonces al interesado con los elementos de juicioproporcionados, establecer lo aplicable al caso que motivó la consulta. Atentamente, éfe Oficina Asesora JurídicaProyectó: María Alejandra Amarís Cotes. Firma de recibido Fecha de recibido