SGC - Concepto sobre Jurisdicción Coactiva

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PARA: Dr. IVAN A. SARMIENTO GALVIS IN $SECRETARIO GENERAL ENDE: JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICAASUNTO: — Concepto - Jurisdicción Coactiva.

En aras de garantizar la unidad de criterios en las decisiones que adopte la entidad, estaOficina Jurídica se pronunciará sobre la competencia del Grupo de Jurisdicción Coactivapara efectuar el cobro de la deuda contenida en una sentencia que fue proferida comoresultado de una acción de controversias contractuales, en los siguientes términos:Jurisdicción Coactiva:La jurisdicción coactiva ha sido definida por la Corte Constitucional como la funciónasignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado para que, sin quetenga que recurrir a la autoridad judicial, haga exigible por vía ejecutiva las deudas fiscalesexpresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública con jurisdicción!.Esta potestad obedece a la necesidad de recaudar de manera expedita los recursoseconómicos que legalmente le corresponden y que son indispensables para elfuncionamiento y la realización de los fines de las entidades del Estado.Objeto:Por cuenta de su definición se colige que el objeto de la jurisdicción coactiva consiste enpermitir a la administración el cobro de los créditos exigibles, mediante un procedimientoexcepcional, ejercido directamente por la entidad sin intervención de un Juez.

1 Corte Constitucional. Sentencia C-666/00.

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Contexto legal de la jurisdicción coactiva:Dentro del ordenamiento jurídico se han establecido múltiples normas que regulan elprocedimiento de jurisdicción coactiva, sin embargo, por la naturaleza jurídica del ServicioGeológico Colombiano y por ser relevante para el caso que nos ocupa, traemos a colaciónlas disposiciones que regulan el procedimiento de cobro coactivo aplicable a las entidadesdel orden nacional del sector descentralizado por servicios (Art. 38 Ley 489 de 1998), yespecificamente en lo que se refiere a la facultad de ejercer dicha función excepcionaldentro de los contrato estatales suscritos por la entidad. A saber:Constitución Política.

“ARTICULO 116, <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 3 de 2002. El nuevo textoes el siguiente:> La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, elConsejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces,administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales,Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadasautoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción desumarios ni juzgar delitos.Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en lacondición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partespara proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.” (Negrilla fuerade texto)LegalRecientemente, con la expedición de la Ley 1437 de 2011, se derogó el procedimientocontenido en el Decreto 1 de 1984 (art. 309 L.1437/2011). Cabe precisar que a la luz delartículo 308 ibídem, las disposiciones del Decreto 1 de 1984 siguen siendo aplicables a lasactuaciones y procedimientos administrativos que estuvieran en curso con anterioridad ala entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, es decir, con anterioridad al 2 de julio de2012.

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Dicho lo anterior, la Ley 1437 de 2011, creó un titulo especial para el procedimiento de lajurisdicción coactiva. Sobre el particular, la Ley 1437 de 2011, establece:“Artículo 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en elparágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten endocumentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, estánrevestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo parasu cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientesdocumentos:1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude elparágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos enla ley.2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor deltesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, laobligación de pagar una suma líquida de dinero.3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativoque declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación delcontrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.4. Las demás garantías que a favor de las entidades

públicas, antes indicadas, se presten por cualquierconcepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.(...)Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyesespeciales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones yoperaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, Olos particulares cuando ejerzan función administrativa. (...)Parágrafo. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano,organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en lasque el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes oparticipación estatal igual o superior al 50%.” (Negrilla fuera de texto)Podemos advertir que los artículos en cita, sugieren en primera instancia que lasentidades con la función de ejercer el cobro coactivo de las deudas a su favor, podríanadelantar cobros de dicha naturaleza en contra de deudas contenidas en “2. Lassentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor delFIRMA RECIBIDO: FECHA RECIBIDO:SERVICIO GEOLÓGICOCOLOMBIANO MEMORANDOA

Fecha: 09-04-2013 20131100019293 Pag. 4 de 7 tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104,la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Los contratos o los documentos enque constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento ola caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier actoadministrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.”Sin embargo, la Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado, al referirse a la facultaddel cobro de las deudas que tengan origen en una controversia contractual definida en elartículo 87 del Decreto 1° de 1984 (hoy definida en el artículo 141 de la Ley 1437 de2011), decantó:

“No obstante lo anterior, para establecer cuál es el actual alcance de las transcritas disposiciones, debetenerse en cuenta que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 modificó lo atinente a la competenciapara conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos deejecución o cumplimiento, y la asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.Sobre las implicaciones de esa reforma, vale la pena citar el siguiente auto del Consejo de Estado:”...mediante el artículo 112 de la ley 6 de 1992 se dio a las entidades públicas del orden nacional lafacultad de cobro coactivo para hacer efectivos los créditos a su favor. No obstante, y de conformidadcon lo establecido en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, que es posterior y especial, a la jurisdicción delo contencioso administrativo corresponde conocer de las controversias contractuales derivadas detodos los contratos estatales y de los procesos de ejecución y cumplimiento , de manera que lasentidades públicas nacionales sólo tienen la facultad de cobrar coactivamente los créditos que tuvierena su favor cuando no se trate de obligaciones derivadas de contratos estatales, en cuyo caso, se repite,corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de los procesos de ejecución” (Cfr.Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 817. Auto del 10de abril de 1997. Magistrado Sustanciador: Mario Alario Méndez).Es asi como, de conformidad con lo prescrito en el artículo 68 del C.C.A., los actos que prestarianmérito ejecutivo respecto de las entidades

vinculadas, serían los relacionados con los contratos, pólizasy garantias y demás que consten en documentos que provengan del deudor, pues en el resto de casoscontemplados en dicha norma, se hace referencia expresa a diferentes actos que provengan de otro tipode entidades (Nación, entidad territorial y establecimiento público).En consecuencia, si se tiene en cuenta el contexto normativo y particularmente los organismos queexpresamente menciona el artículo 68 en cita, la jurisdicción coactiva atribuida por el precepto materiade examen a los entes vinculados estaría atada a actos que podrían considerarse de gestión y no deautoridad, ya que los numerales 4, 5 y 6 del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo -que lesserían aplicablesse refieren al manejo de sus relaciones bilaterales con los particulares. Pero como yase explicó, los concernientes a los conflictos contractuales, según la legislación vigente, deben serFIRMA RECIBIDO: FECHA RECIBIDO:SERVICIO GEOLÓGICOCOLOMBIANO MEMORANDOA AN

Fecha: 09-04-2013 20131100019293 Pag. 5 de 7 resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 75 de la Ley 80 de 1993).” Así las cosas, por existir una norma especial contemplada en el artículo 75 de la ley 80 de1993, que no ha sido expresamente derogada, la competencia de resolver lascontroversias que surjan con ocasión en la actividad contractual, los procesos deejecución y cumplimiento? corresponde exclusivamente a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo.Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia C-388 del 22 de agosto de1996, al estudiar el alcance del contenido del artículo 75 de la ley 80 de 1995, Yespecificamente sobre la exequibilidad del término “procesos de ejecución” utilizado por ellegislador en la redacción de éste, manifestó:

“Al analizar este precepto legal advierte la Corte que no adolece de falta de claridad, pues, entratándose de la asignación de competencias, en él aparece determinado el órgano de la rama judicial ala cual se dirige: jurisdicción contencioso administrativa; y la matería o asuntos que le correspondeconocer: controversias contractuales derivadas de los contratos estatales, así como de los procesos deejecución o cumplimiento de los mismos.Así las cosas, es entonces la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver lascontroversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea parte una entidad delEstado, como también de los "procesos de ejecución", terminología que, en criterio del actor, ha deentenderse referida a la “ejecución” misma de los contratos mas no a los procesos ejecutivos,interpretación que no comparte la Corte pues dentro de nuestro ordenamiento jurídico cada una de ellastiene una connotación propia que las caracteriza y diferencia. Veamos:Los procesos de ejecución son aquellos que se adelantan con el fin de hacer efectivos coercitivamentederechos reconocidos, cuando su existencia es cierta e indiscutible, lo cual se realiza mediante laintervención de un juez que obliga al deudor a cumplir la prestación a su cargo o, en su defecto, aindemnizar los perjuicios patrimoniales que su incumplimiento ocasionó. Dicho proceso se inicia sobre labase de un título ejecutivo, que según el Código de Procedimiento Civil (arts. 488 y ss) es aquél quecontiene una obligación clara, expresa y exigible, que proviene del deudor o de su causante o de unaprovidencia judicial y que constituye plena prueba contra el deudor.La mayoría de los doctrinantes define los procesos de ejecución como aquellos procedimientos regidospor la ley a través de los cuales se busca hacer efectivas obligaciones que se encuentran determinadas

? Art. 75.- Del Juez competente. Sin perjuicio de los dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para cono-cer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de lajurisdicción contencioso administrativo. (...)FIRMA RECIBIDO: FECHA RECIBIDO:SERVICIO GEOLÓGICOCOLOMBIANO MEMORANDO<< EN Fecha: 09-04-2013 20131100019293 Pag. 6 de 7

en un título ejecutivo. En esta clase de procesos no se discute un derecho dudoso o controvertido, sinose pretende hacer efectivo un derecho existente contenido en un titulo u otro instrumento eficazamparado por la presunción de que el derecho del demandante es legítimo, como por ejemplo: unasentencia judicial, un contrato, un laudo arbitral.(...)Así las cosas, no le cabe duda a la Corte de que cuando el legislador en la disposición que es objeto deimpugnación parcial, utilizó la expresión "procesos de ejecución” ineludiblemente se refirió a éstos comosinónimo de los procesos ejecutivos, tal y como se encuentran regulados en nuestro estatuto procesalcivil. Lo cual se corrobora, además, al leer la exposición de motivos que curiosamente es la misma quecita el demandante para fundamentar la demanda, y que dice:"De igual manera debe destacarse que se consagra un único juez para conocer de las controversiasderivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o de cumplimiento. La competenciaque al respecto se le confiere a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra de acuerdocon la consagración que el proyecto dispone de la única categoría contractual la de los contratosestatales. Con ello, además de mantener la uniformidad que lo inspira, evitará discusiones que hoy sesuscitan en torno a una distinción artificiosa que la jurisprudencia y la doctrina foránea produjeron y quefue recogida y desarrollada entre nosotros, en torno a las dos categorías contractuales para defenderuna doble jurisdicción, pero que en realidad de verdad tal distancia no es consecuencia de posturassubstanciales que la justifiquen,

sino por el contrario obedece a cuestiones de indole procesal oadjetiva.”Por otra parte, es pertinente agregar que la atribución de la competencia para conocer de los procesosde ejecución a la jurisdicción contencioso administrativa, no implica una “desfiguración” (esta es lapalabra que utiliza el demandante) de la estructura que constitucionalmente se le ha conferido a ésta y ala jurisdicción ordinaria. Porque si bien es cierto que en el Estatuto Supremo se establecen algunas delas funciones que corresponde cumplir a estas dos jurisdicciones (arts. 234 a 238 C.N.), fue el mismoConstituyente quien le defirió al legislador la potestad de asignarles otras (235-7 y 237-6 C.N.), las quedicho sea de paso, no pueden desconocer los principios y objetivos para los cuales se creó cada una deesas jurisdicciones. Analizadas las competencias que especificamente la Carta radica en cabeza de lajurisdicción contencioso administrativa no se encuentra la que se refiere al conocimiento de los procesosejecutivos originados en contratos estatales; por consiguiente, bien podía el legislador sin contrariar laConstitución, asignarla a la jurisdicción citada que es la encargada de dirimir los litigios en que es partela Administración.Es que los procesos de ejecución son una clase de los contenciosos pues participan de lascaracteristicas propias de éstos. Sin embargo, su finalidad es diferente de la de los demás de la mismaíndole, ya que su objeto no es el de declarar un derecho dudoso, sino hacer efectivo el que ya existereconocido en un título ejecutivo perfeccionado antes de que exista la relación jurídico procesal.”

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Conclusión: Advertida la falta de competencia del grupo de jurisdicción coactiva para ejecutar lasentencia judicial contentiva de una deuda a favor de la entidad que fue proferida conocasión de un proceso de controversias contractuales y establecidos lo criterios legales yjurisprudenciales del caso, forzosamente debemos concluir con la imposibilidad de realizarel cobro ejecutivo por la entidad cuando la expedición deltítulo que presta meritoejecutivo, en este caso la sentencia, sea una consecuencia del proceso de controversiascontractuales en el cual se estableció una suma cierta de dinero a cargo de la firmademandad y a favor del Servicio Geológico Colombiano (antes Ingeominas)Así las cosas, corresponde a esta Oficina Jurídica iniciar, con apoyo del Grupo de CobroCoactivo para la identificación de los bienes embargables, proceder a presentar lademanda de cobro ejecutivo de la deuda ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo.El presente se emite bajo los criterios del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.Atentamente, Copia: Dr. Edgar Gonzalez Sanguino — Jefe Unidad de Recursos Financieros (e).

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