SIC - Concepto 104583 de 2025

Bogotá D.C., abril de 2025

Asunto:

Respetado señor:

De conform idad con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, ”Por m edio de la cual se regula el Derecho Fundam ental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedim iento Adm inistrativo y de lo Contencioso Adm inistrativo”, fundam ento jurídico sobre el cual se sustenta la consulta objeto de la solicitud, procede la SUPERI NTENDENCI A DE I NDUSTRI A Y COMERCI O a em itir un pronunciam iento, en los térm inos que a continuación se pasan a exponer:

1 . OBJETO DE LA CONSULTA

A continuación, se presentan las consideraciones pertinentes sobre la consulta presentada ante la Entidad bajo el radicado 25-104583, por m edio del cual solicita un concepto sobre:

“(… ) ¿Bajo qué condiciones las em presas de servicios públicos dom iciliarios, específicam ente distribuidoras y com ercializadoras de gas, pueden realizar intercam bio de inform ación com ercial entre sí, y efectuar acercam ientos entre ellas con la finalidad de estructurar proyectos conjuntos que tengan com o objetivo el desarrollar, sea de m anera directa, o a través de terceros, una infraestructura para la im portación y regasificación de gas natural licuado (GNL) que perm ita atender la creciente dem anda de gas en el país?

(… )

Teniendo de presente que las em presas distribuidoras y/ o com ercializadoras de Gas Natural y terceros partícipes del eventual

atender la creciente dem anda de gas en el país?

(… )

Teniendo de presente que las em presas distribuidoras y/ o com ercializadoras de Gas Natural y terceros partícipes del eventual proyecto, contarían con un protocolo específico de m anejo e intercam bio de inform ación com ercial sensible, con el fin de garantizar que la inform ación com partida se utilice de m anera adecuada bajo los fines de la regulación y no se generen riesgos para la com petencia en el m ercado, se podría considerar que: ¿el solo intercam bio de

Radicación: 25-104583

Trám ite: 113

Actuación: 440

Folios: 9información comercial, entre empresas distribuidoras y/o comercializadoras de gas natural, para desarrollar y estructurar proyectos como el mencionado en el presente documento, podría ser considerado por sí mismo, como un acuerdo anticompetitivo, y/o de competencia desleal, teniendo en consideración lo dispuesto en la Ley 155 de 1959, la Ley 256 de 1996, el Decreto 2153 de 1992 y la Resolución CREG 080 de 2019?”.

Lo anterior, dentro del marco de un proyecto que pretenden llevar a cabo las empresas distribuidoras y/o comercializadoras de gas con el objeto de promover, desarrollar y poner en marcha una terminal de importación de gas natural licuado (GNL) en el territorio colombiano.

De acuerdo con lo manifestado en su petición la puesta en marcha del proyecto “(…) podría involucrar la necesidad de compartir información comercial, que a juicio de algunos, podría ser considerada sensible, entre las empresas participantes, con el único objetivo de evaluar la viabilidad técnica, financiera,

“(…) podría involucrar la necesidad de compartir información comercial, que a juicio de algunos, podría ser considerada sensible, entre las empresas participantes, con el único objetivo de evaluar la viabilidad técnica, financiera, jurídica, comer cial y ambiental de la importación de GNL y la respectiva infraestructura de regasificación. Este intercambio podría incluir, entre otros aspectos, información relacionada con cantidades de gas, precios, condiciones comerciales, y demás datos relevantes que son esenciales para la correcta promoción o ejecución del proyecto (…)”.

2. CUESTIÓN PREVIA – DERECHO DE PETICIÓN DE CONSULTA

Previo a dar respuesta a su consulta, es pertinente precisar que, a través de este medio, la respuesta emitida por la Superintendencia de Industria y Comercio no es de obligatorio cumplimiento o ejecución 1, como tampoco una decisión o pronunciamiento que dirima situaciones de carácter particular. Una lectura en sentido contrario implicaría una flagrante vulneración del debido proceso como garantía constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado:

“Los conceptos no constituyen, en principio, una decisión administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos. Cu ando se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecución”2.

(…)

1 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario,

a su cumplimiento o ejecución”2.

(…)

1 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. 2 Corte Constitucional, sentencia C-487 de 1996.“Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparán a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no”3.

En ese orden de ideas, esta Entidad no está facultada para pronunciarse sobre aspectos específicos de una consulta o brindar la solución a una controversia que sea vinculante para el solicitante o que afecte a terceros. En consecuencia, mediante las respuestas a las solicitudes que bajo el derecho de petición en su modalidad de consulta se presenten, la Superintendencia únicamente suministra la información y los elementos conceptuales necesarios para que el peticionario halle una solución a su inquietud.

3. FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y

COMERCIO EN MATERIA DE PROTECCIÓN A LA COMPETENCIA

De acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1340 de 2009 “[p]or medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”

COMERCIO EN MATERIA DE PROTECCIÓN A LA COMPETENCIA

De acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1340 de 2009 “[p]or medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia” es la Superintendencia de Industria y Comercio la autoridad única en materia de competencia4. De esta forma, es la entidad estatal encargada de conocer en forma privativa las investigaciones administrativas que por infracciones al régimen de la libre competencia económica puedan presentarse en los distintos mercados nacionales, teniendo la facultad de imponer mul tas y tomar las decisiones que sean pertinentes para finalizar con la práctica anticompetitiva sancionada.

Siguiendo lo indicado por la Corte Constitucional en sentencia C -172 de 2014, esta Entidad tiene, entre otras, las siguientes funciones: (i) velar por la observancia del régimen general de protección de la competencia en los mercados nacionales, (ii) conocer en forma privativa de las reclamaciones o quejas por hechos que afecten la competencia en todos los mercados nacionales y dar trámite a aquellas que sean significativas y (iii) imponer con base en la ley y de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones pertinentes por violación a cualquiera de las disposiciones sobre protección de la competencia y competencia desleal. Estas funciones son desarrolladas en el marco del

3 Corte Constitucional, sentencia C-542 de 2005. 4 Artículo 6 de la Ley 1340 de 2009: “La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así c omo en relación con la vigilancia

de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así c omo en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal. PARÁGRAFO. Para el cumplimiento de este objetivo las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio”.procedimiento administrativo sancionatorio descrito en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 155 del Decreto 019 de 2012.

4. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA CONSULTA PRESENTADA

En primer lugar, es oportuno recordar que esta Oficina Asesora Jurídica no es competente para referirse a las particularidades de casos concretos. En efecto, los conceptos que expide esta Oficina se limitan a dar pautas de acción respecto de las materias a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, mas no están encaminados a dirimir cuestiones particulares.

4.1. Sobre las prácticas restrictivas de la competencia

El artículo 1° de la Ley 155 de 1959 contiene lo que en derecho de la competencia se conoce como “prohibición general”, pues conforme a esta norma están:

“(…) prohibidos los acuerdos o convenios que directa o indirectamente tengan por objeto limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros, y en general, toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar precios inequitativos”.

consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros, y en general, toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar precios inequitativos”.

A partir del contenido del artículo 1° de la Ley 155 de 1959, la Superintendencia de Industria y Comercio como Autoridad Nacional de Protección de la Competencia y la Corte Constitucional en la Sentencia C -032 de 2017 , identificaron tres (3) conductas o prohibiciones generales independientes:

(i) La prohibición de celebrar acuerdos o convenios que, directa o indirectamente, tengan por objeto limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios, ya sean nacionales o extranjeros.

(ii) La prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia

(iii) La prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a mantener o determinar precios inequitativos.

Sin perjuicio de lo anterior, algunas de las prácticas restrictivas de la competencia que de manera general consagra el artículo 1° de la Ley 155 de 1959 se desarrollan en el Capítulo V del Decreto 2153 de 1992, en el que se precisan algunos de los acuerdo s y actos contrarios a la libre competencia económica (art. 47 y 48).El artículo 47 del Decreto 2153 de 1992 establece que son acuerdos contrarios a la libre competencia económica:

1. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la fijación directa o indirecta de precios.

2. Los que tengan por objeto o tengan como efecto determinar condiciones de venta o

a la libre competencia económica:

1. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la fijación directa o indirecta de precios.

2. Los que tengan por objeto o tengan como efecto determinar condiciones de venta o comercialización discriminatoria para con terceros.

3. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la repartición de mercados entre productores entre productores o entre distribuidores.

4. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la asignación de cuotas de producción o de suministro.

5. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la asignación, repartición o limitación de fuentes de abastecimiento de insumos productivos.

6. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la limitación a los desarrollos técnicos.

7. Los que tengan por objeto o tengan como efecto subordinar el suministro de un producto a aceptación de obligaciones adicionales que por su naturaleza no constituían el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones.

8. Los que tengan por objeto o tengan como efecto abstenerse de producir un bien o servicio o afectar sus niveles de producción.

9. Los que tengan por objeto la colusión en las licitaciones o concursos o los que tengan como efecto la distribución de adjudicaciones de contratos, distribución de concursos o fijación de términos de las propuestas.

10. Los que tengan por objeto o tengan como efecto impedir a terceros el acceso a los mercados o a los canales de comercialización.

Acto seguido, el artículo 48 consagra los que se consideran actos contrarios a la libre competencia económica, así:

1. Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección al consumidor.

Acto seguido, el artículo 48 consagra los que se consideran actos contrarios a la libre competencia económica, así:

1. Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección al consumidor.

2. Influenciar a una empresa para que incremente los precios de sus productos o servicios o para desista de su intención de rebajar los precios.

3. Negarse a vender o prestar servicios a una empresa o discriminar en contra de la misma cuando ello pueda entenderse como una retaliación a su política de precios.

Por otra parte, el artículo 50 del mencionado Decreto establece que constituye un abuso de posición dominante:

1. La disminución de precios por debajo de los costos cuando tengan por objeto eliminar uno o varios competidores o prevenir la entrada o expansión de éstos.

2. La aplicación de condiciones discriminatorias para operaciones equivalentes, que coloquen a un consumidor o proveedor en situación desventajosa frente a otro consumidor o proveedor de condiciones análogas. 3. Los que tengan por objeto o tengan como efecto subordinar el suministro de un producto a la aceptación de obligaciones adicionales, que por su naturaleza no constituían el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido por otras disposiciones. 4. La venta a un comprador en condiciones diferentes de las que se ofrecen a otro comprador cuando sea con la intención de disminuir o eliminar la competencia en el mercado.5. Vender o prestar servicios en alguna parte del territorio colombiano a un precio diferente de aquel al que se ofrece en otra parte del territorio colombiano, cuando la intención o el efecto de la práctica sea disminuir o eliminar la competencia en esa parte del país y el precio no corresponda a la estructura de costos de la transacción. 6.

de aquel al que se ofrece en otra parte del territorio colombiano, cuando la intención o el efecto de la práctica sea disminuir o eliminar la competencia en esa parte del país y el precio no corresponda a la estructura de costos de la transacción. 6. El incumplimiento en la fecha pactada para el pago de una obligación dinerada por parte de cualquier contratista que tenga a su cargo la ejecución de un contrato estatal de infraestructura de transporte, obras públicas y construcción, con cualquiera de sus proveedores que tenga la calidad de PYME o MYPYME, luego de contar con una factura debidamente aceptada por la entidad contratante.

Las sanciones que puede imponer la Superintendencia de Industria y Comercio por la comisión de esas conductas se encuentran descritas en los numerales 15 y 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificados por los artículos 25 y 26 de la Ley 1340 de 2009. Las cuales podrá imponer previo agotamiento del procedimiento administrativo sancionatorio que establece el artículo 52 del mencionado decreto, modificado por el artículo 155 del Decreto 019 de 2012.

5. SOBRE EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN SENSIBLE

COMPETITIVAMENTE ENTRE AGENTES DEL MERCADO

Para determinar los eventos en los que el intercambio de información sensible entre los agentes del mercado puede dar lugar a que se configure una práctica restrictiva de la competencia, es necesario analizar las particularidades de cada caso en concreto. Este a nálisis solo se puede adelantar al interior de una actuación administrativa iniciada por la Delegatura para la Protección de la Competencia en ejercicio de sus funciones ex post, para lo cual deberá seguir el procedimiento administrativo especial que consagra el artículo 52 del Decreto

actuación administrativa iniciada por la Delegatura para la Protección de la Competencia en ejercicio de sus funciones ex post, para lo cual deberá seguir el procedimiento administrativo especial que consagra el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992 (modificado por el artículo 155 del Decreto 019 de 2012).

Sin perjuicio de lo anterior, en relación con sus interrogantes resulta de interés lo expuesto por la Superintendencia en diferentes actos administrativos, concretamente la Resolución No. 54403 del 18 de agosto de 2016, la Resolución No. 56979 del 10 de agosto de 2018, la Resolución No. 67643 del 31 de octubre de 2023 y la Resolución No. 61131 del 11 de octubre de 2024.

Precisamente, en la última resolución nombrada, por medio de la cual la esta Superintendencia decretó unas medidas cautelares, recordó que el intercambio de información entre competidores puede generar efectos anticompetitivos en la medida que facilita la coordinación entre estos , dando lugar a acuerdos restrictivos. Además, permite adelantar la supervisión del cumplimiento de lo acordado en contra del interés general y el bienestar de los consumidores, evitando así cualquier tipo de desviación del acuerdo.

En la Resolución No. 61131 del 11 de octubre de 2024 la Superintendencia recordó los criterios que ha establecido, a partir de doctrina y la práctica internacional, para determinar en qué eventos el intercambio de información entre competidores podría considerarse como un sistema, práctica oprocedimiento tendiente a limitar la libre competencia , de acuerdo con el régimen general de protección de la competencia. A continuación, se relacionan los criterios en cuestión:

a) Estructura del mercado: mientras más concentración exista en el mercado

régimen general de protección de la competencia. A continuación, se relacionan los criterios en cuestión:

a) Estructura del mercado: mientras más concentración exista en el mercado es más probable que el intercambio de la información pueda restringir o distorsionar la competencia debido al número reducido de participantes que, en consecuencia, pueden actuar coordinarse más fácilmente.

b) Características de los productos : la posibilidad de generar efectos coordinados ilícitos se incrementa si el producto sobre el cual versa la información intercambiada es homogéneo. Esto debido a que la variable de competencia relativa a la diferenciación del producto es menor, lo que ocasiona que la información que compartida facilite la producción de efectos coordinados ilícitos.

c) Clase y naturaleza de la información compartida: es más riesgoso para la competencia que el intercambio verse sobre información que pudiera ser clasificada como sensible (precios, costos, planes, etc.) que si se trata de datos de acceso público que pueden ser obtenidos a través de otras fuentes.

d) Forma de presentación de la información : si la manera en que la información se pone a disposición de los competidores permite identificar los sujetos y las operaciones sobre los que versa, es más probable la generación de efectos coordinados ilícitos. Si, en cambio, los datos en cuestión se presentan de manera agregada y se limitan a servir a propósitos estadísticos y, adicionalmente, impiden la identificación de los sujetos y las transacciones, la probabilidad de un eventual efecto anticompetitivo es mucho menor.

e) Periodo al que se refiere la información : si los datos intercambiados corresponden a actividades ocurridas en el pasado, la probabilidad de coordinación es menor que en aquellos eventos en los que la información en

e) Periodo al que se refiere la información : si los datos intercambiados corresponden a actividades ocurridas en el pasado, la probabilidad de coordinación es menor que en aquellos eventos en los que la información en cuestión se refiere al comportamiento futuro de los competidores. También deberá tenerse en cuenta qué tan antigua es la información compartida, pues si se trata de datos que corresponden a eventos ocurridos con muchos años de antelación, en principio, el carácter problemático sería inferior. Si, por el contrario, la información corresponde al mes anterior a aquel en que se comparte, o incluso se comparte información actual, es evidente que el riesgo será mayor.

f) Acceso público o privado a la información: la valoración de los peligros asociados al intercambio de información deberá ser más rigurosa si los datos no son de aquellos de acceso público.

g) Sujetos con quienes se comparte la información : si la información se comparte únicamente con los competidores involucrados en el sistema deintercambio, pero su acceso se niega a los demás competidores y a otros participantes del mercado, es claro que la transparencia se logrará solo para algunos agentes y que, en esas condiciones, lejos de favorecerse el entorno competitivo, se podría promover la realización efectos coordinados.

h) Evidencia en relación con conductas contrarias al régimen de libre competencia económica por parte de los participantes en el intercambio de información: el hecho de que existan elementos de prueba que acrediten que los agentes que intercambian la información han estado involucrados en la realización de comportamientos anticompetitivos, es un elemento de juicio que incrementa la probabilidad de que el sis tema de intercambio en cuestión genere efectos de coordinación ilícitos.

involucrados en la realización de comportamientos anticompetitivos, es un elemento de juicio que incrementa la probabilidad de que el sis tema de intercambio en cuestión genere efectos de coordinación ilícitos.

De manera que, solo analizando cada uno de los 8 criterios, u otros adicionales que se puedan presentar en cada caso concreto, es posible determinar si el intercambio de información sensible entre dos o más agentes del mercado constituye un sistema, práctica o procedimiento tendiente a limitar la libre competencia, de acuerdo con la normatividad colombiana.

6. CONSIDERACIONES FINALES

Expuesto el contexto necesario para dar respuesta a su interrogante a continuación procedemos a emitir pronunciamiento en los siguientes términos:

De conformidad con lo señalado en el numeral 2 del presente escrito, los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica se limitan a exponer pautas de acción sobre las materias a cargo de esta Superintendencia. Dichos conceptos no están destinados a in terpretar o complementar contratos, actos administrativos o leyes, y mucho menos a solucionar conflictos de carácter particular. Por lo anterior, no es procedente que esta Oficina se pronuncie expresamente sobre el interrogante que plantea en su consulta, pues no le corresponde definir si unos hechos o las condiciones que se imponen en un mercado determinado constituyen una práctica restrictiva de la competencia.

En ese sentido, esta Oficina recuerda que solo el Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia y el Superintendente de Industria y Comercio están facultados para establecer si una situación específica configura o no una violación del régim en general de protección de la competencia. Para ello, es

la Protección de la Competencia y el Superintendente de Industria y Comercio están facultados para establecer si una situación específica configura o no una violación del régim en general de protección de la competencia. Para ello, es necesario agotar el procedimiento administrativo sancionatorio descrito en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 155 del Decreto 019 de 2012.

Un pronunciamiento de esta Oficina sobre situaciones particulares, como las que describe en su consulta, podría considerarse como una inobservancia al principio de imparcialidad o un prejuzgamiento, en caso de que dichos supuestos sean puestos en conocimiento de la Entidad a través de una denuncia.Por ser de su interés, le recordamos que, con el fin de que los ciudadanos conozcan en materia de libre competencia económica las decisiones proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, desde comienzos del año 2020 se puso a disposición del público en general la nueva versión del aplicativo SICOMP, con un diseño amigable y mayores posibilidades de búsqueda, que garantizan el acceso idóneo de los usuarios a los actos administrativos.

De esta forma, los actos administrativos en materia de protección a la competencia, pueden ser consultados a través del aplicativo SICOMP, que contiene toda la información relacionada con las investigaciones administrativas en materia de prácticas restrictivas de la competencia. A través del siguiente link podrá acceder a estas decisiones y consultarlas libremente: https://www.sic.gov.co/sicomp . En esta dirección, además, podrá filtrar la búsqueda por tipo de acto administrativo, tipo de conducta sancionada, mercado afectado, año de la sanción y otras variables más.

https://www.sic.gov.co/sicomp . En esta dirección, además, podrá filtrar la búsqueda por tipo de acto administrativo, tipo de conducta sancionada, mercado afectado, año de la sanción y otras variables más.

También, por enmarcarse en del tema general de la consulta, señalamos que esta Entidad emitió una Guía sobre “Preguntas frecuentes. Régimen de Protección de la competencia”, la cual puede ser descargada en el siguiente enlace:https://www.sic.gov.co/sites/default/files/files/Nuestra_Entidad/Publica ciones/Preguntas_frecuentes_Regimen_de_Proteccion_de_la_Competencia.pdf

En ese orden de ideas, esperamos haber atendido satisfactoriamente su consulta, reiterándole que la misma se expone bajo los parámetros del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, esto es, bajo el entendido que la misma no compromete la responsabilidad de esta Superintendencia ni resulta de obligatorio cumplimiento ni ejecución.

En la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio estamos comprometidos con nuestros usuarios para hacer de la atención una experiencia de calidad. Por tal razón le invitamos a evaluar nuestra gestión a través del enlace: https://forms.office.com/r/hUgLnS0bBN

Finalmente, le informamos que algunos conceptos de interés general emitidos por la Oficina Jurídica los puede consultar en nuestra página web https://buscadorconceptos.sic.gov.co/#/search

Atentamente,

ALEJANDRO BUSTOS MENDOZA

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

Elaboró: Carolina Valderruten

Revisó: Daniel F. Martínez

Aprobó: Alejandro Bustos