SIC - Concepto 125421 de 2025

Bogotá D.C., m ayo de 2025

Asunto:

Respetada señora:

De conform idad con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, ”Por m edio de la cual se regula el Derecho Fundam ental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedim iento Adm inistrativo y de lo Contencioso Adm inistrativo”, fundam ento jurídico sobre el cual se sustenta la consulta objeto de la solicitud, procede la SUPERI NTENDENCI A DE I NDUSTRI A Y COMERCI O a em itir un pronunciam iento, en los térm inos que a continuación se pasan a exponer:

1 . OBJETO DE LA CONSULTA

A continuación, se presentan las consideraciones pertinentes sobre la consulta presentada ante la Entidad bajo el radicado 25-125421, por m edio del cual solicita un concepto sobre: ¿(… ) cuál es el m ercado relevante para el sector de generación de energía eléctrica?”. Lo anterior, en el m arco de la función ex ante asignada a la entidad para el control de las integraciones em presariales.

2 . CUESTI ÓN PREVI A – DERECHO DE PETI CI ÓN DE CONSULTA

Previo a dar respuesta a su consulta, es pertinente precisar que, a través de este m edio, la respuesta em itida por la Superintendencia de I ndustria y Com ercio no es de obligatorio cum plim iento o ejecución , com o tam poco una decisión o pronunciam iento que dirim a situaciones de carácter particular. Una lectura en

m edio, la respuesta em itida por la Superintendencia de I ndustria y Com ercio no es de obligatorio cum plim iento o ejecución , com o tam poco una decisión o pronunciam iento que dirim a situaciones de carácter particular. Una lectura en sentido contrario im plicaría una flagrante vulneración del debido proceso como garantía constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado:

“Los conceptos no constituyen, en principio, una decisión adm inistrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los adm inistrados, en el sentido de que se les im ponga m ediante

Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos em itidos por las autoridades com o respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a form ular consultas no serán de obligatorio cum plim iento o ejecución”.

Radicación: 25-125421

Trám ite: 113

Actuación: 440

Folios: 7ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos. Cuando se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecución”2.

(…)

“Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparán a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de

la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparán a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no”3.

En ese orden de ideas, esta Entidad no está facultada para pronunciarse sobre aspectos específicos de una consulta o brindar la solución a una controversia que sea vinculante para el solicitante o que afecte a terceros. En consecuencia, mediante las respuestas a las solicitudes que bajo el derecho de petición en su modalidad de consulta se presenten, la Superintendencia únicamente suministra la información y los elementos conceptuales necesarios para que el peticionario halle una solución a su inquietud.

3. FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y

COMERCIO EN MATERIA DE PROTECCIÓN A LA COMPETENCIA

De acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1340 de 2009 “[p]or medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia” es la Superintendencia de Industria y Comercio la autoridad única en materia de competencia4. De esta forma, es la entidad estatal encargada de conocer en forma privativa las investigaciones administrativas que por infracciones al régimen de la libre competencia económica puedan presentarse en los distintos mercados nacionales, teniendo la facultad de imponer mul tas y tomar las decisiones que sean pertinentes para finalizar con la práctica anticompetitiva sancionada.

2 Corte Constitucional, sentencia C-487 de 1996. 3 Corte Constitucional, sentencia C-542 de 2005.

decisiones que sean pertinentes para finalizar con la práctica anticompetitiva sancionada.

2 Corte Constitucional, sentencia C-487 de 1996. 3 Corte Constitucional, sentencia C-542 de 2005. 4 Artículo 6 de la Ley 1340 de 2009: “ La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal. PARÁGRAFO. Para el cumplimiento de este objetivo las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio”.Siguiendo lo indicado por la Corte Constitucional en sentencia C -172 de 2014, esta Entidad tiene, entre otras, las siguientes funciones: (i) velar por la observancia del régimen general de protección de la competencia en los mercados nacionales, (ii) conocer en forma privativa de las reclamaciones o quejas por hechos que afecten la competencia en todos los mercados nacionales y dar trámite a aquellas que sean significativas y (iii) imponer con base en la ley y de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones pertinentes por violación a cualquiera de las disposiciones sobre protección de la competencia y competencia desleal. Estas funciones son desarrolladas en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio descrito en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 155 del Decreto 019 de 2012.

competencia desleal. Estas funciones son desarrolladas en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio descrito en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 155 del Decreto 019 de 2012.

4. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA CONSULTA PRESENTADA

En primer lugar, es oportuno recordar que esta Oficina Asesora Jurídica no es competente para referirse a las particularidades de casos concretos. En efecto, los conceptos que expide esta Oficina se limitan a dar pautas de acción respecto de las materias a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, mas no están encaminados a dirimir cuestiones particulares.

4.1. Condiciones para el control ex–ante por parte de la SIC

El régimen de control previo o "ex ante" en materia de integraciones empresariales tiene como finalidad evaluar los efectos económicos que podrían derivarse de la unión de dos o más agentes dentro del mercado, con el propósito de prevenir restricciones indebidas a la competencia que puedan afect ar negativamente el bienestar de los consumidores. En la aplicación de este régimen, la Superintendencia de Industria y Comercio debe analizar si los impactos resultantes de la integración justifican su objeción, su autorización condicionada a medidas que garanticen la preservación de la competencia, o su aprobación incondicional.5

En relación con la naturaleza y función del control previo de las integraciones la Superintendencia de Industria y Comercio consideró en su Resolución No. 35720 de 13 de julio de 2015, lo siguiente:

“El régimen de control previo o ex ante de integraciones empresariales busca evaluar los efectos económicos que se producirían como

de 13 de julio de 2015, lo siguiente:

“El régimen de control previo o ex ante de integraciones empresariales busca evaluar los efectos económicos que se producirían como resultado de la integración de dos o más agentes en el mercado, con el fin de evitar que se presente una restricción indebid a de la competencia y, en consecuencia, se reduzca el bienestar de los consumidores.

Al aplicar dicho régimen, esta Entidad debe evaluar si los efectos en el mercado derivados de una integración ameritan su objeción, su

5 Resolución número 59371 de 2021autorización sujeta al cumplimiento de condiciones encaminadas a preservar la competencia en el mercado, o su autorización pura y simple.”6.

En virtud de lo anterior, el artículo 4o de la Ley 155 de 1959, modificado por el artículo 9o de la Ley 1340 de 2009, establece el deber de informar y/o notificar a la Superintendencia de Industria y Comercio cuando se pretenda realizar una operación mediante la cual una empresa adquiera el control de otra, siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicho artículo.7

Este artículo establece que, las empresas que participen en la operación proyectada deben dedicarse a la misma actividad económica o participar en la misma cadena de valor. A esta exigencia se le denomina el "supuesto subjetivo". Adicionalmente, las empresas in tervinientes deben cumplir con alguno de los dos requisitos que configuran el "supuesto objetivo"8.

Ahora bien, cuando la operación proyectada cumple con el supuesto subjetivo y objetivo, debe ponerse en conocimiento de esta Superintendencia. Sin embargo, la necesidad de una preevaluación por parte de esta Entidad dependerá de si las

Ahora bien, cuando la operación proyectada cumple con el supuesto subjetivo y objetivo, debe ponerse en conocimiento de esta Superintendencia. Sin embargo, la necesidad de una preevaluación por parte de esta Entidad dependerá de si las empresas intervinien tes tienen, en conjunto, al menos el 20% del mercado relevante dentro del cual se proyecta la operación. De lo contrario, deberán notificar a esta entidad sobre la operación, pero la operación se entenderá aprobada. Para definir el porcentaje de participac ión de las empresas en el mercado, se deberán tener en cuenta dos requisitos principales: el mercado del producto y el mercado geográfico.

De acuerdo con la “GUÍA DE ANÁLISIS DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES

(TRÁMITES DE PRE -EVALUACIÓN)” 9, elaborada por la Superintendencia de

Industria y Comercio:

“La definición del mercado relevante se realiza desde dos perspectivas: (i) La dimensión desde el punto de vista del producto, y (ii) la dimensión geográfica. La dimensión del mercado producto se refiere al grupo de productos que los consumidores considera n sustitutos cercanos, mientras que la dimensión geográfica hace referencia al área geográfica más pequeña en la cual los oferentes, si actúan como una sola firma,

6 resolución no. 35720 de 13 de julio de 2015, “por la cual se objeta una operación de integración de terpel s.a. Y aviacom s.a.s.superintendencia de industria y comercio. 7 para estos efectos, es importante recordar que la noción de control se encuentra en el numeral 4° del artículo 45 del decreto 2153 de 1992. 8 según la guía de integraciones empresariales de esta superintendencia, en el caso de

7 para estos efectos, es importante recordar que la noción de control se encuentra en el numeral 4° del artículo 45 del decreto 2153 de 1992. 8 según la guía de integraciones empresariales de esta superintendencia, en el caso de compañías extranjeras las cifras de activos e ingresos operacionales se calculan en pesos con el cambio oficial a la fecha de elaboración del estado financiero correspondiente.

Https: //www.sic.gov.co/sites/default/files/files/proteccion_competencia/integraciones_empresari ales/2019/gu%c3%ada%20integraciones%20empresariales_agosto16_2019_%20(1).pdf

9 Disponible para consulta en: https://www.sic.gov.co/sites/default/files/files/Proteccion_Competencia/Integraciones_Empresar iales/2019/Gu%c3%ada%20Integraciones%20Empresariales_agosto16_2019_%20(1).pdfpueden influir de manera rentable en el precio, calidad, variedad, servicio, publicidad, innovación y otras condiciones de competencia propias del mercado analizado. El mercado geográfico puede ser local, regional, nacional o mundial con efectos en Colombia”10.

Para determinar el mercado relevante de producto esta Superintendencia, en primer lugar, “(…) determina el sector donde los participantes del mercado desarrollan su actividad, con el fin de realizar un diagnóstico general sobre las características del mercado donde se localizan. Es importante “conocer el negocio” en el cual las empresas desarrollan su actividad para entender su comportamiento y el de sus competidores”11.

Para la definición del mercado relevante geográfico la entidad tiene en consideración si se trata de una integración horizontal o vertical. Para ello, se determina el área en el que las actividades de las empresas se traslapan, los costos de transportes (si los hay), la localización de los compradores, las

consideración si se trata de una integración horizontal o vertical. Para ello, se determina el área en el que las actividades de las empresas se traslapan, los costos de transportes (si los hay), la localización de los compradores, las regiones en las que el consumidor tiene acceso a los productos o servicios, la participación de las empresas en las áreas analizadas, el comportamiento pasado de los consumidores. Además, se analizan las características físicas del producto (de ser procedente), los costos de cambio, la presión competitiva que ejerce el mercado externo en los bienes transables, entre otros factores que se relacionan

en la “GUÍA DE ANÁLISIS DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES (TRÁMITES DE

PRE-EVALUACIÓN)”.

En relación con su consulta, puede serle de interés la Resolución No. 5545 del 6 de febrero de 2014 por medio de la cual se autorizó la operación de integración empresarial condicionada entre la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A.

E.S.P. e ISAGEN12.

5. GUÍAS EMITIDAS POR LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y

COMERCIO

Partiendo del interrogante elevado ante la Superintendencia de Industria y Comercio, las siguientes guías, emitida por la Delegatura de Protección de la Competencia, puede ser de utilidad para que la consultante pueda tener una información completa, en los siguientes Links:

• GUÍA DE ANÁLISIS DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES (TRÁMITES DE

PRE-EVALUACIÓN)

10 Superintendencia de Industria y Comercio. GUÍA DE ANÁLISIS DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES (TRÁMITES DE PRE-EVALUACIÓN). Pág. 12 11 Ibidem, pág. 13

PRE-EVALUACIÓN)

10 Superintendencia de Industria y Comercio. GUÍA DE ANÁLISIS DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES (TRÁMITES DE PRE-EVALUACIÓN). Pág. 12 11 Ibidem, pág. 13 12 Disponible para consulta en: https://www.sic.gov.co/recursos_user/documentos/normatividad/Publicaciones_Despacho_3/sicdeci siones2/RESOLUCIONES_COMPETENCIA_ANOS/2014/RESOLUCION_5545_DE_06_DE_FEBR ERO_DE_2014_CONDICIONA_UNA_INTEGRACION_EEB_ISAGEN.pdf• GUÍA DE ESTUDIO DE FONDO DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES

6. CONSIDERACIONES FINALES

Expuesto el contexto necesario para dar respuesta a su interrogante a continuación procedemos a emitir pronunciamiento en los siguientes términos:

De conformidad con lo señalado en el numeral 2 del presente escrito, los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica se limitan a exponer pautas de acción sobre las materias a cargo de esta Superintendencia. Dichos conceptos no están destinados a in terpretar o complementar contratos, actos administrativos o leyes, y mucho menos a solucionar conflictos de carácter particular.

Para establecer, ¿cuál es el mercado relevante para el sector de generación de energía eléctrica? se requiere realizar un análisis detallado de la información relacionada con la operación correspondiente. De manera que se puedan analizar los diferentes con ceptos que se detallan en la “GUÍA DE ANÁLISIS DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES (TRÁMITES DE PRE-EVALUACIÓN)”, siempre que sean pertinentes para el estudio del caso en concreto. Solo así es posible

los diferentes con ceptos que se detallan en la “GUÍA DE ANÁLISIS DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES (TRÁMITES DE PRE-EVALUACIÓN)”, siempre que sean pertinentes para el estudio del caso en concreto. Solo así es posible comprender con suficiencia el mercado relevante posiblemente afectado, la dinámica de competencia en ese contexto y el carácter competitivo o anticompetitivo de la negociación que da lugar a la integración.

En virtud de lo anterior, no es posible, a través de este medio, determinar el mercado relevante ha tener en consideración en el marco de una integración empresarial en la que intervienen empresas que participan en el sector de generación de energía eléctrica.

Por ser de su interés, le recordamos que, con el fin de que los ciudadanos conozcan en materia de libre competencia económica las decisiones proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, desde comienzos del año 2020 se puso a disposición del público en general la nueva versión del aplicativo SICOMP, con un diseño amigable y mayores posibilidades de búsqueda, que garantizan el acceso idóneo de los usuarios a los actos administrativos.

De esta forma, los actos administrativos en materia de protección a la competencia, pueden ser consultados a través del aplicativo SICOMP, que contiene toda la información relacionada con las investigaciones administrativas en materia de prácticas restrictivas de la competencia. A través del siguiente link podrá acceder a estas decisiones y consultarlas libremente: https://www.sic.gov.co/sicomp . En esta dirección, además, podrá filtrar la búsqueda por tipo de acto administrativo, tipo de conducta sancionada, mercado

link podrá acceder a estas decisiones y consultarlas libremente: https://www.sic.gov.co/sicomp . En esta dirección, además, podrá filtrar la búsqueda por tipo de acto administrativo, tipo de conducta sancionada, mercado afectado, año de la sanción y otras variables más.También, por enmarcarse en del tema general de la consulta, señalamos que esta Entidad emitió una Guía sobre “Preguntas frecuentes. Régimen de Protección de la competencia”, la cual puede ser descargada en el siguiente enlace:https://www.sic.gov.co/sites/default/files/files/Nuestra_Entidad/Publica ciones/Preguntas_frecuentes_Regimen_de_Proteccion_de_la_Competencia.pdf

En ese orden de ideas, esperamos haber atendido satisfactoriamente su consulta, reiterándole que la misma se expone bajo los parámetros del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, esto es, bajo el entendido que la misma no compromete la responsabilidad de esta Superintendencia ni resulta de obligatorio cumplimiento ni ejecución.

En la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio estamos comprometidos con nuestros usuarios para hacer de la atención una experiencia de calidad. Por tal razón le invitamos a evaluar nuestra gestión a través del enlace: https://forms.office.com/r/hUgLnS0bBN

Finalmente, le informamos que algunos conceptos de interés general emitidos por la Oficina Jurídica los puede consultar en nuestra página web https://buscadorconceptos.sic.gov.co/#/search

Atentamente,

ALEJANDRO BUSTOS MENDOZA

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

Elaboró: Carolina Valderruten

Revisó: Daniel F. Martínez

Aprobó: Alejandro Bustos