SIC - Concepto-15154389

Bogotá D.C., 10

Asunto: Radicación: 15-154389- -00001-0000

Trámite: 113

Evento: 0

Actuación: 440

Folios: 11

Respetado(a) Señor (a): [Datos personales eliminados. Ley 1266 de 2008; Ley 1581 de 2012] Con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, damos respuesta a su consulta radicada en esta Entidad con el número que se indica en el asunto, en los siguientes términos:

1. OBJETO DE LA CONSULTA Se solicita concepto jurídico sobre "la posibilidad de que los entes municipales o departamentales, a través de acuerdos, ordenen a las cámaras de comercio que se abstengan de inscribir algún documento o acto, hasta tanto el comerciante cumpla con algún requisito adicional a los previstos en la ley", tales como el pago de una estampilla o el pago de impuestos municipales o distritales.

Frente al cobro de estampillas, cita el artículo 211 del Decreto 19 de 2012, que a la letra dice: "ARTICULO 211. COBRO DE ESTAMPILLA El Artículo 38-4 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001, quedará así: "Artículo 2. Responsabilidad. La obligación de efectuar el cobro de la estampilla a que se refiere esta Ley, quedará a cargo de los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen determinados por la ordenanza departamental o por los acuerdos

municipales o distritales que se expidan en desarrollo de la presente Ley. El incumplimiento de esta obligación se sancionará por la autoridad disciplinaria correspondiente. Para el cobro de la estampilla los entes territoriales podrán determinar el mecanismo que les permita un mayor control y facilidad administrativa, siendo posible la utilización de cobros virtuales". En cuanto al pago de impuestos municipales, cita el artículo 105 del Acuerdo No. 28 del 31 de diciembre de 2012, a través del cual el Concejo Municipal de Mocoa, sujeta el registro del cambio de propietario de un establecimiento al pago del impuesto de industria y comercio, así: "Art. 105. Cambio de propietario. El cambio de propietario de un establecimiento de comercio donde se desarrollen actividades gravadas no exime al antiguo contribuyente del pago de las obligaciones tributarias y sanciones que por concepto de impuesto de industria y comercio y complementarios adeude al municipio. PARÁGRAFO. Para efectos de actualizar el registro mercantil, legalizar el cambio de propietario de un establecimiento de comercio donde se desarrollen actividades industriales, comerciales y de servicios se deberá exigir el PAZ Y SALVO por concepto de impuestos municipales. La Cámara de Comercio del Putumayo, exigirá el correspondiente Paz y Salvo Municipal el cual deberá presentar de manera obligatoria el contribuyente y estar vigente durante los últimos tres meses por concepto de impuesto de industria y comercio, previo al registro mercantil; la desatención a esta norma territorial podrá generar sanciones disciplinarias y el Municipio dará traslado a los órganos competentes." (Subrayado fuera de texto)

Al respecto, vale señalar que tanto a esta Superintendencia como a la Oficina Asesora Jurídica no les corresponde pronunciarse sobre la legalidad o efectividad del cobro de un impuesto municipal, departamental o nacional. No obstante lo anterior, a continuación encontrará información en relación con los interrogantes planteados, que consideramos pueden ser de utilidad para la toma de decisiones por parte de la dependencia a su cargo.

2. Naturaleza Jurídica de las Cámaras de Comercio El artículo 78 del Código de Comercio establece que: "Las Cámaras de Comercio son instituciones de orden legal con personería jurídica creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar. Dichas entidades serán representadas por sus respectivos presidentes." En concordancia con la citada norma el artículo 2.2.2.38.1.1. del Decreto 1074 de 2015, dispone: Las cámaras de comercio son personas jurídicas de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil que tengan la calidad de afiliados. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería jurídica en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el efecto y verificación de su sostenibilidad económica que garantice el cumplimiento eficiente de sus funciones. (Resaltado fuera del texto) Ahora bien, en relación con la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio la Corte

Constitucional, en sentencia C144 de 1993 precisó que dichas entidades a las cuales se ha encargado el ejercicio de la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien nominalmente se consideran “instituciones de orden legal", creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil. La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. No se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.

3. Funciones de las Cámaras de Comercio El artículo 86 del Código de Comercio y el artículo 2.2.2.38.1.4. del Decreto 1074 de 2015, señalan las funciones que deben cumplir las cámaras en el ejercicio de su actividad, quedando prohibido la realización de cualquier acto u operación que no esté encaminado al exclusivo cumplimiento de sus funciones (artículo 5 del Decreto 2042 de 2014). 3.1 Función Pública Registral de las Cámaras de Comercio Las funciones públicas que desarrollan las cámaras de comercio están relacionadas con su función registral, la cual les ha sido asignada por virtud de la ley -artículo 86 numeral 3 del Código de Comercioque conforme a lo previsto en el artículo 166 del

Decreto 19 de 2012, será realizada de manera unificada a través del Registro Único Empresarial y Social - RUES-, el cual está conformado, entre otros, por el Registro Mercantil, el Registro Único Empresarial - RUE, el Registro Único de ProponentesRUP, el Registro de Entidades sin ánimo de lucro, con el fin de brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta confiable de información unificada tanto en el orden nacional como en el internacional. Para el ejercicio de estas funciones públicas, las cámaras deben regirse por la competencia propia de las autoridades administrativas y, por lo tanto, sus facultades son eminentemente regladas y restringidas a lo expresamente consagrado en el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución.

4. Funciones de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales La Constitución Política, en su artículo 300, señala las funciones que le corresponde adelantar a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:

1. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Departamento.

2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.

3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con las determinaciones de las inversiones y

medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.

4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.

5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.

6. Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.

7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

8. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.

9. Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.

10. Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los términos que determina la Ley.

11. Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de Departamentos Administrativos y Directores de Institutos Descentralizados del orden

Departamental.

12. Cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la Ley.

Los planes y programas de desarrollo de obras públicas, serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales. Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7 de este artículo, las que

decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador.

13. Adicionado por el art. 4, Acto Legislativo 01 de 2007, así: Citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Gobernador para que concurran a las sesiones de la asamblea. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios del Despacho del Gobernador no concurran, sin excusa aceptada por la asamblea, esta podrá proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la asamblea. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.

14. Adicionado por el art. 4, Acto Legislativo 01 de 2007. así: Proponer moción de censura respecto de los Secretarios de Despacho del Gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones de la asamblea. La moción de censura deberá ser propuesta por la tercera parte de los miembros que componen la asamblea. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación

requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Lo anterior, sin perjuicio de las funciones contenidas en el artículo 60 del Código del Régimen Departamental. Por su parte, el artículo 313 de la Carta Política señala las funciones de los Concejos

Municipales: ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de

inmuebles destinados a vivienda.

8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.

9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen

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11. Adicionado por el art. 6, Acto Legislativo 01 de 2007. En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, este podrá proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.

Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones que no conlleva al retiro

del funcionario correspondiente. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación.

12. Adicionado por el art. 6, Acto Legislativo 01 de 2007, así: Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo.

Adicionalmente, respecto del tema de su consulta, las funciones impositivas de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, según lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política: "En tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de

los impuestos. "La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. "Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo." Por su parte, el numeral 6 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, Modificado por el artículo 18, de la Ley 1551 de 20121 estableció como función de los consejos municipales: "Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobre tasas, de conformidad con la ley." (Resaltado fuera del texto) De las disposiciones transcritas en precedencia, se observa que la facultad impositiva de los concejos municipales está circunscrita a la constitución y a ley. En efecto, solo con sujeción a ley los concejos municipales pueden decretar los respectivos tributos. Ahora bien, en cuanto al cobro de estampillas, como es el caso de la estampilla ProCultura, el artículo 211 del Decreto Ley 019 de 2012, es claro en señalar que estarán a cargo de dicho cobro los funcionarios departamentales, municipales o distritales que intervengan en los actos sujetos a este gravamen y determinados en la respectiva

ordenanza o acuerdo municipal o distrital. Por su parte, el artículo 1 de la Ley 666 de 2001 que modifica el artículo 38 de la Ley 397 de 1997, dispone: "Artículo 38. Autorízase a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que ordenen la emisión de una estampilla "Procultura" cuyos recursos serán administrados por el respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomento y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura". A su vez, el Artículo 38-2, señala: "Autorízase a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que determinen las características, el hecho generador, las tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla "Procultura" en todas las operaciones que se realicen en su respectiva entidad territorial." 1 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios." En tal virtud, es claro que la Ley 397 de 1997 autorizó a los concejos municipales para crear la estampilla pro-cultura en los términos arriba señalados, pero de ninguna manera la ley los faculta para regular los requisitos que deben cumplir los trámites ante las cámaras de comercio.

5. RESPUESTA De conformidad con lo señalado en precedencia, y dado que la función pública registral a cargo de las cámaras de comercio es taxativa y reglada y no les es permitido realizar actos no contempladas en el ley, las cámaras deberán proceder a registrar

todos los actos y documentos sujetos a registro vgr. el cambio de propietario de un establecimiento de comercio, de conformidad con lo estipulado en la ley, y siguiendo las reglas para llevar el registro dispuestas en la Circular Única de esta Superintendencia, en virtud de lo establecido en el artículo 27 del Código de Comercio, en concordancia con el numeral 18 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011. En tal sentido, solo podrán abstenerse de la inscripción de actos cuando sean ineficaces o inexistentes o por disposición legal no se puedan inscribir. Así las cosas, es necesario señalar que ni la ley, esto es, el artículo 33 del Código de Comercio, ni ninguna otra norma que regula lo relacionado con la inscripción de actos o documentos sujetos a la formalidad del registro mercantil, condiciona la renovación de la matrícula mercantil al pago de una tarifa o erogación distinta de la señalada por el gobierno nacional mediante Decreto 393 de 2002. Al respecto, es importante traer a colación lo establecido en el el artículo 30 del Decreto 393 de 2002, que establece: "los conceptos previstos en el presente decreto constituyen los únicos derechos que las Cámaras de Comercio están autorizadas para cobrar por concepto de las obligaciones legales de matrícula, renovación e inscripción en el registro mercantil y por los correspondientes al registro de proponentes. Por lo tanto, queda prohibido que bajo denominaciones diferentes u otros conceptos se cobren valores adicionales a los usuarios de estos registros." En consecuencia, frente a su primera inquietud sobre la posibilidad de condicionar la

inscripción de un acto en el registro mercantil al cobro o pago de una estampilla, esta Oficina considera conforme a lo antes señalado, que no existe disposición legal en el régimen cameral que le permita a las cámaras exigir este pago, por tanto, no podrán abstenerse de registrar tales actos con fundamento en la falta de pago por dicho concepto. Frente a su segunda pregunta, relacionada con la legalidad de lo dispuesto en un acuerdo del Concejo Municipal de Mocoa, se reitera que tanto esta Oficina como la Superintendencia no son competentes para pronunciarse al respecto. Atentamente,

WILLIAM ANTONIO BURGOS DURANGO

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

Elaboró: Clara Inés

Revisó: William Burgos

Aprobó: William Burgos