SIC - Concepto-16138855

Bogotá D.C., 10

Asunto: Radicación: 16-138855- -00001-0000

Trámite: 113

Evento: 0

Actuación: 440

Folios: 1

Respetado(a) Señor (a): [Datos personales eliminados en virtud de la Ley 1581 de 2012] De conformidad con lo previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, fundamento jurídico sobre el cual se funda la consulta objeto de la solicitud, procede la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO a emitir un pronunciamiento, en los términos que a continuación se pasan a exponer:

1. OBJETO DE LA CONSULTA Atendiendo a la solicitud por usted radicada ante esta Entidad a través su comunicación de fecha 26 de mayo de 2016, en el cual se señala: "En virtud a las calidades Constitucionales y Legales, en especial lo señalado en el artículo 118 de la Constitución Nacional, en el que se le atribuye a las Personerías Municipales la función de salvaguarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público, de manera respetuosa, me dirijo a usted con base en los siguientes: En virtud al artículo 78 de la Constitución Nacional, a través del cual establece como derecho colectivo y del medio ambiente, la Protección al Consumidor, mediante la regulación, control y calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, de igual manera en virtud a las disposiciones establecidas en la Ley 1480 de 2011 " Por medio del cual se expide el estatuto del consumidor y se dictan otras disposiciones", tendientes a promover, garantizar y

salvaguardar los derechos de los consumidores", la Personería Municipal en calidad de Agente el Ministerio publico respetuosamente solicita concepto jurídico a éste ente de Control, en el sentido de indiciar si el Alcalde de la Localidad, dentro de las funciones Constitucionales y Legales tiene la facultad de imponer y/o fijar limite de precios, por ejemplo para el gremio que comercializa productos cárnicos comestibles, con el fin de evitar la especulación en los precios para la comercialización de la carne de consumo humano o si por el contrario ello atentaría contra la libertad de oferta y demanda. De igual manera solicito respetuosamente se nos informe el Papel que desempeñan los Alcaldes tratándose de la Protección al consumidor, así como los limites en sus funciones y competencias." Nos permitimos realizar las siguientes precisiones:

2. CUESTIÓN PREVIA Para comenzar, le señalamos que los conceptos que emite esta Oficina son de carácter general y abstracto sobre los asunto que son de competencia de la entidad, sin que a través de concepto pueda pronunciarse sobre situaciones de carácter particular.

Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra la de determinar la forma como los alcaldes del país van a cumplir con las funciones que les son asignadas por la Ley 1480 de 2011, ni de conceptuar sobre si la categorización influye en la forma en que habrán de desempeñar estas funciones o si pueden o no delegar en otros funcionarios de su administración las atribuciones que con fundamento en la ley le corresponden. Resulta necesario precisar que los alcaldes son autoridades administrativas que cumplen las funciones que les asignan la Constitución y la ley.

En este sentido, sus funciones se desarrollan con fundamento en los postulados que rigen la función administrativa, de modo tal que, en el ejercicio de sus atribuciones, deben observar los límites fijados por la norma que los faculta para ejercer dichas competencias, siendo éstas de naturaleza netamente administrativa y teniendo como finalidad propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio. A continuación daremos una exposición sobre las funciones de los alcaldes en materia de protección a los consumidores, con el objeto de brindarle un marco general que le proporcione un mejor entendimiento del tema.

3. FUNCIONES DE LOS ALCALDES EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR A este respecto debemos tener en cuenta lo normado por el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011, que establece: "ARTÍCULO 62. FACULTADES DE LOS ALCALDES. Los alcaldes ejercerán en sus respectivas jurisdicciones las mismas facultades administrativas de control y vigilancia que la Superintendencia de Industria y Comercio. "En el ámbito de su territorio los alcaldes ejercerán también facultades en materia de metrología legal. "Para ello podrán imponer multas hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, a favor del Tesoro Nacional, previo procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo. Cuando el alcalde considere procedente imponer una medida distinta, o una multa superior a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, remitirá lo actuado a la Superintendencia de Industria y Comercio para que decida.

"Contra la decisión de los alcaldes procede el recurso de apelación que será resuelto por la Superintendencia de Industria y Comercio. "Es obligación de los alcaldes informar al Ministerio Público la iniciación de la respectiva actuación. "PARÁGRAFO. En todo caso la Superintendencia de Industria y Comercio, podrá de oficio iniciar o asumir la investigación iniciada por un alcalde, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente. Una vez avocado el conocimiento por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final." Acorde con lo anterior, en opinión de esta oficina, las alcaldías tienen, dentro de su jurisdicción, las mismas facultades administrativas de control y vigilancia que tiene esta Superintendencia. Es importante considerar que las facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio se encuentran definidas en el artículo 59 de la mencionada Ley 1480, y todas y cada una de ellas muestran que su intención es la protección efectiva de los consumidores en el territorio nacional. Ahora bien, aquí se hace necesario hacer una precisión, pues el artículo transcrito, a pesar de señalar que los alcaldes tienen la mismas facultades que la Superintendencia de Industria y Comercio, dentro del texto señala que "cuando el alcalde considere procedente imponer una medida distinta, o una multa superior a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, remitirá lo actuado a la Superintendencia de Industria y Comercio para que decida", lo que nos lleva a

concluir que los alcaldes, dentro de su jurisdicción podrán dar inicio a investigaciones que estén relacionadas con las mismas facultades que en materia de protección al consumidor tenga la Superintendencia, pero que para la toma decisiones diferentes al límite sancionatorio de 100 salarios mínimos, deberán remitir el expediente a la esta Entidad. También es importante considerar que este artículo dispone que "las facultades que se Han otorgado a los alcaldes son "las mismas facultades administrativas de control y vigilancia que la Superintendencia de Industria y Comercio", por tanto, aquellas que no están referidas al control y vigilancia, sino que tienen como objeto impartir instrucciones o dar órdenes, no podrían ser ejercidas por los alcaldes. Las facultades administrativas de la Superintendencia están contenidas en el artículo 59 del Estatuto, en los siguientes términos: "1. Velar por la observancia de las disposiciones contenidas en esta ley y dar trámite a las investigaciones por su incumplimiento, así como imponer las sanciones respectivas; "2. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en materia de protección al consumidor, fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su aplicación; "3. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas en el Código de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio se requiera para el esclarecimiento de los hechos relacionados con la investigación correspondiente. Para los efectos de lo previsto en el presente numeral, se podrá exigir la comparecencia de la persona requerida, haciendo

uso de las medidas coercitivas que se consagran para este efecto en el Código de Procedimiento Civil; "4. Practicar visitas de inspección así como cualquier otra prueba consagrada en la ley, con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con el cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley; "5. Con excepción de las competencias atribuidas a otras autoridades, establecer la información que deba indicarse en determinados productos, la forma de suministrarla así como las condiciones que esta debe reunir, cuando se encuentre en riesgo la salud, la vida humana, animal o vegetal y la seguridad, o cuando se trate de prevenir prácticas que puedan inducir a error a los consumidores; "6. Ordenar, como medida definitiva o preventiva, el cese y la difusión correctiva en las mismas o similares condiciones de la difusión original, a costa del anunciante, de la publicidad que no cumpla las condiciones señaladas en las disposiciones contenidas en esta ley o de aquella relacionada con productos que por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud y ordenar las medidas necesarias para evitar que se induzca nuevamente a error o que se cause o agrave el daño o perjuicio a los consumidores. "7. Solicitar la intervención de la fuerza pública con el fin de hacer cumplir una orden previamente impartida; "8. Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, o la comercialización de productos hasta por un término de sesenta (60) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto atenta contra la vida o la seguridad de los

consumidores, o de que no cumple el reglamento técnico. "9. Ordenar las medidas necesarias para evitar que se cause daño o perjuicio a los consumidores por la violación de normas sobre protección al consumidor. "10. Difundir el conocimiento de las normas sobre protección al consumidor y publicar periódicamente la información relativa a las personas que han sido sancionadas por violación a dichas disposiciones y las causas de la sanción. La publicación mediante la cual se cumpla lo anterior, se hará por el medio que determine la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia Financiera y será de acceso público; "11. Ordenar la devolución de los intereses cobrados en exceso de los límites legales y la sanción establecida en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, en los contratos de adquisición de bienes y de prestación de servicios mediante sistemas de financiación o en los contratos de crédito realizados con personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia en la actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular. "12. Ordenar al proveedor reintegrar las sumas pagadas en exceso y el pago De intereses moratorios sobre dichas sumas a la tasa vigente a partir de la fecha de ejecutoria del correspondiente acto administrativo, en los casos en que se compruebe que el consumidor pagó un precio superior al anunciado. "13. Definir de manera general el contenido, características y sitios para la indicación pública de precios. "14. Ordenar modificaciones a los clausulados generales de los contratos de adhesión cuando sus estipulaciones sean contrarias a lo previsto en esta ley o afecten los derechos de los consumidores.

"15. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá instruir según la naturaleza de los bienes y servicios, medidas sobre plazos y otras condiciones, en los contratos de adquisición de bienes y prestación de servicios. "16. Fijar el término de la garantía legal de que trata el artículo 8 de la presente ley para determinados bienes o servicios, cuando lo considere necesario. "17. Fijar el término por el cual los productores y/o proveedores deben disponer de repuestos, partes, insumos y mano de obra capacitada para garantizar el buen funcionamiento de los bienes que ponen en circulación, conforme a lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 11 de la presente ley. "18. Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios, mientras se expiden los reglamentos técnicos correspondientes cuando encuentre que un producto puede poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de los consumidores. "En desarrollo de las funciones que le han sido asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio esta propenderá por difundir, informar y capacitar en materia de protección al consumidor." Así las cosas, en examen detallado del referenciado artículo 59, las atribuciones contenidas en los numerales del 2, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 serían de competencia exclusiva de esta Superintendencia, pues todas ellas están referidas a instrucciones. Frente a la posibilidad sancionatoria de los alcaldes ante una instrucción impartida por esta Superintendencia, debemos considerar que las instrucciones son actos

administrativos de carácter general emitidos con base en facultades legales, que para la Entidad se encuentran establecidas en el numeral 61 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011, donde se dispone que la Superintendencia de Industria y Comercio tiene la función de "[i]mpartir instrucciones en materia de protección al consumidor, protección de la competencia, propiedad industrial, administración de Datos personales y en las demás áreas propias de sus funciones, fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación". En ese orden de ideas, la facultad de instrucción dirigida a los entes vigilados es la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. Como se ha expresado, los alcaldes no tienen facultades de instrucción, por tanto, no podría impartirlas, pero sí están obligados a, en sus decisiones, tener como como parte del sustento jurídico las instrucciones que con base en sus atribuciones legales haya impartido esta Superintendencia y que estén referidas a los asuntos de consumidor. Frente al tema de los reglamentos técnicos, el asunto no reviste mayor complicación, pues, en el artículo 62 se dictamina que "[l]os alcaldes ejercerán en sus respectivas jurisdicciones las mismas facultades administrativas de control y vigilancia que la Superintendencia de Industria y Comercio", así, frente a los reglamentos técnicos que sean de control y vigilancia de esta Superintendencia los alcaldes podrán adelantar investigaciones encaminadas a establecer su

eventual violación. De todas maneras, siempre deberá tenerse en cuenta la salvedad efectuada en la respuesta inmediatamente anterior, en el sentido de que el resultado final solo puede ser la imposición de una multa máximo de cien (100) salarios mínimos mensuales vigentes, y cualquier medida diferente que llegue a considerarse solo podrá ser ordenada por esta Entidad, para lo cual los alcaldes deberán remitir la actuación. Siempre deberá tenerse en cuenta que en relación con las actuaciones de los alcaldes, se tiene que la Superintendencia de Industria y Comercio conocerá del recurso de apelación, es decir, será su segunda instancia en todas las investigaciones administrativas.

4. RÉGIMEN GENERAL DE LIBERTAD DE PRECIOS De conformidad con lo establecido en nuestra Constitución Política (Constitución Política, artículo 333), en Colombia la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para ello el Estado, por mandato Legal, impedirá que se obstruyan o se restrinjan y evitará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado.

En consecuencia, por regla general los distribuidores y expendedores, así como los prestadores de servicios, podrán fijar libre y autónomamente los precios de acuerdo con su estructura de costos y su margen de utilidad, sin sujetar al consenso de otras voluntades el precio, el cual debe estar determinado por el libre juego de la oferta y la demanda. La excepción al citado régimen general de libertad de precios la constituye el régimen de control de precios, en el cual los precios son fijados por las autoridades competentes señaladas en el artículo 61 de la Ley 81 de 1988 y se

aplica a algunos específicos productos y servicios. La Ley 81 de 1988, "por la cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico, se determinan las funciones de sus dependencias, se deroga el Decreto legislativo número 0177 del 1° de febrero de 1956, se dictan normas relativas a los contratos de fabricación y ensamble de vehículos automotores y a la política de precios y se dictan otras disposiciones", en relación con la política de precios establece: "Artículo 60. De la Política de Precios. El ejercicio de la Política de Precios a que se refiere el literal d) del artículo 2° de la presente Ley podrá ejercerse, por parte de las entidades a que se refiere el artículo siguiente, bajo algunas de las modalidades que a continuación se consignan. "i) Régimen de control directo, en el cual la entidad fijará mediante resolución el precio máximo, en cualquiera de sus distintos niveles, que los productores y distribuidores podrán cobrar por el bien o servicio en cuestión; "ii) Régimen de libertad regulada, en el cual la entidad fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales los productores y distribuidores podrán determinar o modificar, los precios máximos en cualquiera de sus niveles respecto a los bienes y servicios sometidos a este régimen; "iii) Régimen de libertad vigilada, en el cual los productores y distribuidores podrán determinar libremente los precios de los bienes y servicios en cuestión, bajo la obligación de informar en forma escrita a la respectiva entidad sobre las variaciones y determinaciones de sus precios, de acuerdo con la metodología que la entidad determine. Las empresas cuyos bienes o

servicios están sometidos a la política de precios que se señale en el presente artículo, tendrán derecho a exigir de la respectiva entidad que se modifique o se permita la modificación el precio en cuestión, consultando para ello el incremento de costos que se compruebe haya tenido el bien o servicio En el curso de los doce (12) meses siguientes a la fecha en la cual la entidad haya ejercido la política de precios en cualquiera de sus modalidades." La norma establece los mecanismos mediante los cuales el Estado podrá ejercer el control de precios por parte del Ministerio de Desarrollo Económico (Hoy Ministerio de Comercio, Industria y Comercio), así como por parte de las Entidades contempladas en el artículo 61 de la misma ley. Dichas entidades son: "Artículo 61. De las entidades que desarrollan las políticas de precios. El establecimiento de la política de precios, su aplicación así como la fijación cuando a ello haya lugar, por medio de resolución, de los precios de los bienes y servicios sometidos a control, corresponde las siguientes entidades: "a) El Ministerio de Agricultura para los productos del sector agropecuario; "b) Al Ministro de Minas y Energía, para el petróleo y sus derivados, carbón, gas a distribuidores y demás productos mineros; "c) Al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, las tarifas del transporte terrestre, urbano y suburbano, de pasajeros y mixto, cuando sea subsidiado por el Estado, las del transporte terrestre intermunicipal e interdepartamental y las del fluvial; "d) Al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, las tarifas del transporte aéreo nacional;

"e) A la Corporación Nacional de Turismo, para los servicios hoteleros, restaurantes, bares y negocios similares; f) A la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, las tarifas de agua, energía eléctrica, gas a usuarios finales, alcantarillado, aseo, servicio telefónico local y larga distancia tanto nacional como internacional, telégrafos, télex, fax, transmisión de datos y correo urbano, interurbano, nacional e internacional y electrónico; "f) Derogado por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994. "g) Al Ministerio de Desarrollo Económico, para los espectáculos públicos, los productos de la industria manufacturera y los servicios de carácter comercial que no estén expresamente señalados en los literales precedentes. "Parágrafo. El Consejo Nacional de Política Económica y Social - Conpes -, decidirá en casos de deuda, a qué entidad corresponde establecer y aplicar la política de precios en cualquiera de sus modalidades. En caso de alta integración vertical entre la materia prima y el proceso de transformación industrial, el Consejo Nacional de Política Económica y Social - Conpes -, definirá si los precios los regula el Ministerio de Desarrollo Económico o aquél al cual se encuentre sometido el control de la materia prima.” A continuación, en el artículo 62 de la referida ley, a efectos ejercer la política de precios, establece que "las distintas entidades tendrán las siguientes funciones en cada uno de los sectores de su competencia": "a) Determinar los bienes y servicios cuyos precios deban ser sometidos a control directo, de acuerdo con las normas establecidas en la presente Ley;

"b) Fijar los precios de los bienes y servicios que se someten a control directo; "c) Determinar la metodología y criterios a que deban someterse los bienes y servicios que se encuentren en libertad regulada o vigilada, y establecer cuáles serán dichos bienes y servicios; "d) Fijar, cuando lo considere conveniente, los descuentos y porcentajes que los productores, fabricantes o comerciantes tengan establecidos o establezcan en favor de sus agentes o distribuidores, determinando en cada caso los que se justifiquen y señalando los precios correspondientes. "Parágrafo. Las funciones antes señaladas se ejercerán de oficio o a solicitud de los fabricantes, productores, distribuidores, importadores, ligas de consumidores o comités cívicos de vigilancia de precios, pesas y medidas, de conformidad con el reglamento que dicte la respectiva entidad, la que podrá delegar en forma total o parcial, la facultad de fijar precios para el mercado local y las tarifas de admisión para los espectáculos públicos, en comités municipales de precios, los que estarán integrados por el alcalde municipal o distrital, según el caso, y los funcionarios y personas que señale la entidad que hace la delegación. "En todos los casos las entidades a que se refiere el presente artículo deberán divulgar a través de los medios de información y comunicación, las decisiones sobre control directo de precios sobre los bienes y servicios." Los precios de la carne de res, pescado y pollo no se encuentran sometidos al régimen de control de precios para el consumidor, en tal virtud, su precio será el que considere el vendedor de acuerdo con su estructura de costos, salvo que se

trate de la excepción contemplada en el numeral 1 del Artículo 50 del Decreto 2153 de 1992, esto es, para cuando "la disminución de precios por debajo de los costos cuando tengan por objeto eliminar uno varios competidores o prevenir la entrada o expansión de éstos", comprobación que solo sería exigible dentro de una investigación y solo respecto de quien ostente una posición de dominio en el mercado.

5. CONSIDERACIONES FINALES EN TORNO A LA CONSULTA

PRESENTADA.

En línea con lo anterior, y teniendo en cuenta que a este punto se ha logrado la exposición de las consideraciones de orden constitucional, legal, jurisprudencial y doctrinal, en el marco de los interrogantes planteados en la solicitud formulada, nos permitimos manifestar que los alcaldes de los diferentes municipios y distritos del país son autoridades administrativas que cumplen sus funciones acorde con los postulados de la función administrativa. Dentro de las funciones que le han sido asignadas a los alcaldes están algunas relacionadas con la protección de los consumidores dentro de los límites territoriales de sus localidades, tal y como lo dispone la Ley 1480 de 2011. Al respecto deberá tenerse en cuenta lo explicado en el numeral 3 del presente concepto. Igualmente, debe considerarse que en el país existe, de manera general, una libertad de precios, siendo la excepción el régimen de control de precios para el consumidor. Dentro de este control no están incluidos los alimentos cárnicos, por lo tanto, respecto de este tipo de productos existe libertad de precios. Por último, el concepto tiene la intención de orientar, precisando que no corresponde a esta Superintendencia señalar la forma como las autoridades

territoriales deben cumplir con las funciones que les han sido asignadas por la normativa vigente. Finalmente le informamos que algunos conceptos de interés general emitidos por la Oficina Jurídica, así como las resoluciones y circulares proferidas por ésta Superintendencia, las puede consultar en nuestra página web http://www.sic.gov.co/drupal/Doctrina-1 En ese orden de ideas, esperamos haber atendido satisfactoriamente su consulta, reiterándole que la misma se expone bajo los parámetros del artículo 28 de la ley 1437 de 2011, esto es, bajo el entendido que las mismas no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia ni son de obligatorio cumplimiento ni ejecución. Atentamente,

JAZMIN ROCIO SOACHA PEDRAZA

JEFE OFICINA ASESORA JURíDICA (E)

Elaboró: José González

Revisó: Jazmín Roció Soacha

Aprobó: Jazmín Roció Soacha