SIC - Concepto-20389902

Bogotá D.C., 03 de diciembre de 2020

Señora: {Datos Personales eliminados en virtud de la Ley 1580 de 2012}

Asunto: Radicación: 20-389902

Trámite: 113

Actuación: 440

Folios: 8

Respetada señora: De conformidad con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, "por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", fundamento jurídico sobre el cual se funda la consulta objeto de la solicitud, procede la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO a emitir un pronunciamiento, en los siguientes términos:

1. OBJETO DE LA CONSULTA A continuación, procedemos a atender su solicitud con radicado No. 20-389902, en la que manifiesta lo siguiente: “(…) Se trata de la empresa (…). No cumplen sus politicas (sic). En mi caso puedo viajar hasta el 30 nov sin penalidad ni cambio de tarifa. Pero ellos informan que no hay vuelos disponibles. Tienen que cumplir sus políticas y garantizar mi viaje como han prometido.

No pueden decir que no hay vuelos y que viaje despues (sic) para que abone una nueva tarifa”. Para dar respuesta a los interrogantes expuestos nos referiremos inicialmente a las facultades de la Entidad en materia de protección al consumidor, su carácter residual y los mecanismos establecidos para la observancia de las normas del derecho de consumo. Posteriormente, nos referiremos a las normas expedidas durante la vigencia de la emergencia sanitaria ocasionada

por el Covid-19 relacionadas con su consulta.

2. CUESTIÓN PREVIA Previo a dar respuesta a su consulta, es pertinente precisar que la Superintendencia de Industria y Comercio no se encuentra facultada para dirimir situaciones de carácter particular a través de este medio, debido a que una lectura en tal sentido implicaría una flagrante vulneración del debido proceso como garantía constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-542 de 2005 que: “Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo.

No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparan a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no”. A su vez, en Sentencia C-951 de 2014 la Corte Constitucional expresó: “Ahora bien, es necesario escindir dos situaciones que posiblemente se deriven de la interpretación de la noma sub examine, a saber (i) el alcance de los conceptos respecto del peticionario y la entidad que lo profiere y (ii) el alcance de los conceptos frente a terceros –entidades subordinadas frentes a las cuales se profiere el concepto-. Sin pretender abordar un estudio más allá del propuesto por la redacción de la norma estudiada, es necesario que la Corte aclare que la intención del legislador fue no darles efectos obligatorios en su aplicación y ejecución a los conceptos, se encuentren o no

identificados con los supuestos hipotéticos, ilustrados en las líneas anteriores”. En consecuencia, no le corresponde a la entidad pronunciarse sobre los aspectos específicos mencionados en su consulta, lo que incluye brindar una solución a la controversia expuesta en los hechos de su petición. Sin embargo, se le suministrará la información y los elementos conceptuales necesarios que le faciliten encontrar una solución a su inquietud.

3. FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR 3.1. Funciones administrativas En relación con los hechos de su consulta, se precisa que la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor tiene funciones de carácter administrativo y jurisdiccional.

Entre las funciones administrativas se encuentran las de: (i) velar por la protección de los derechos de los consumidores, para lo cual puede adelantar actuaciones o investigaciones administrativas de oficio o a petición de parte, (ii) imponer sanciones por violación al régimen de protección al consumidor, una vez surtida una investigación, (iii) impartir las instrucciones a que haya lugar para el efectivo cumplimiento de los derechos de los consumidores, (iv) fijar el término de garantía legal para determinados bienes o servicios, cuando sea necesario, entre otras funciones. Lo anterior, conforme a lo establecido en los numerales 22 a 31, 42 a 46 y 61 a 66 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011 y el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011. 3.1.1. Del carácter supletivo de las normas del estatuto del consumidor y la competencia

residual de la SIC para su protección en sede administrativa El artículo 2° de la Ley 1480 de 2011 y el numeral 22 del artículo 1° Decreto 4886 de 2011 establecen, respectivamente, el carácter supletivo de las normas del Estatuto del Consumidor y la competencia residual de esta Superintendencia en relación con su protección. En efecto, el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 1480 de 2011 establece que: “[l]as normas contenidas en esta ley son aplicables en general a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía respecto de los cuales no exista regulación especial, evento en el cual aplicará la regulación especial y suplementariamente las normas establecidas en esta Ley”1, lo que indica que la normativa del Estatuto del Consumidor tiene un carácter supletivo. En virtud de dicho carácter, su contenido solo se aplica a las relaciones de consumo cuando no exista una normatividad especial que las regule. En línea con lo anterior, de conformidad con el numeral 22 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011, corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio, por regla general, velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor, dando trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, siempre que su conocimiento no haya sido asignado a otra autoridad. De acuerdo con lo anterior, la competencia atribuida a esta Superintendencia en materia del régimen de protección al consumidor es de naturaleza residual, pues, se reitera, se radica en cabeza de la entidad siempre y cuando no haya sido

atribuida a otra autoridad. En este orden de ideas, de no existir una disposición especial que regule las relaciones de consumo y la responsabilidad de productores y proveedores en un determinado sector de la economía, serán aplicables las normas del Estatuto del Consumidor, y de no estar atribuida la competencia a otra autoridad, será la Superintendencia de Industria y Comercio la encargada de velar por el cumplimiento de las normas de protección al consumidor, estableciendo las responsabilidades administrativas a que haya lugar. 3.2. Funciones jurisdiccionales de la SIC en materia de protección al consumidor El artículo 24 de la Ley 1564 de 2012, asignó a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones jurisdiccionales para conocer las acciones por violación de los derechos de los consumidores, descritas en el numeral 3° del artículo 56 de la Ley 1480 de 2011 en los siguientes términos: “Sin perjuicio de otras formas de protección, las acciones jurisdiccionales de protección al consumidor son: 1 Negrilla fuera de texto. (…) 3. (…) La acción de protección al consumidor, mediante la cual se decidirán los asuntos contenciosos que tengan como fundamento la vulneración de los derechos del consumidor por la violación directa de las normas sobre protección a consumidores y usuarios, los originados en la aplicación de las normas de protección contractual contenidas en esta ley y en normas especiales de protección a consumidores y usuarios; los orientados a lograr que se haga efectiva una garantía; los encaminados a obtener la reparación de los daños causados a los bienes en la prestación de servicios contemplados en el artículo 18 de esta ley o por información o publicidad engañosa,

independientemente del sector de la economía en que se hayan vulnerado los derechos del consumidor” (Negrilla fuera de texto). En desarrollo de lo anterior, la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de esta Superintendencia conoce de las demandas, en única o primera instancia, según corresponda de acuerdo con la cuantía, relacionadas con los temas mencionados en el numeral 3° del artículo 56 de la Ley 1480 de 2011, sin importar el sector de la economía en que se hayan vulnerado los derechos del consumidor. Sobre el ejercicio de las acciones en mención, es importante tener en consideración los siguientes aspectos: • La competencia de esta Superintendencia para conocer las acciones de protección al consumidor es a prevención. Lo anterior significa que el consumidor puede elegir si presenta la demanda ante la jurisdicción ordinaria o la Entidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 24 del Código General del Proceso. • Antes de presentar la demanda, el consumidor debe agotar el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 5° del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011. Este consiste en reclamar al productor o proveedor lo que se pretendería en una eventual demanda. Reclamo que puede presentarse por escrito o de forma verbal. • El productor o proveedor deberán dar respuesta al reclamo por escrito dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación. A la demanda se debe anexar la constancia de la presentación de la reclamación y de su respuesta, si la hubo. • Como alternativa al cumplimiento de ese requisito el consumidor puede citar al productor o proveedor a una audiencia de conciliación. En este caso anexará a la demanda la

constancia de no conciliación. • La demanda debe reunir los requisitos generales previstos en el artículo 82 del Código General del Proceso y los especiales requeridos por el artículo 58 de la Ley 1480 de 2011. • El proceso se tramita por el procedimiento verbal o verbal sumario según la cuantía, teniendo con consideración las reglas especiales consagradas en el artículo 58 de la Ley 1480 de 2011. • Si la cuantía de las pretensiones de la demanda no excedan los 40 smmlv el consumidor no requiere la representación de un abogado para adelantar el proceso. Por tal motivo puede asumir su propia defensa. En caso contrario se requerirá del derecho de postulación para actuar en el proceso (arts. 25 y 73 del CGP). • La demanda se debe presentar dentro del año siguiente al vencimiento de la garantía cuando se trate de la efectividad de esta. Dentro del año siguiente a la terminación del contrato cuando se refiera a controversias contractuales. Y, en los demás casos, dentro del año siguiente a la fecha en que el consumidor conoció de los hechos que dan lugar a la reclamación (num. 3° art. 58 Ley 1480 de 2011). Finalmente, sobre la acción de protección al consumidor se aclara que a través de esta se pretende la protección de los derechos como consumidor de una persona en particular, contrario a lo que sucede en relación con la queja o denuncia en sede administrativa, cuya finalidad consiste en proteger los intereses de los consumidores en general.

4. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES DE SERVICIOS DE TRANSPORTE El artículo 109 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo

2018-2022, le asignó funciones administrativas a la Superintendencia de Transporte en materia de protección de los usuarios del servicio de transporte aéreo en los siguientes términos: “Artículo 109. Protección de Usuarios de Transporte Aéreo. La Superintendencia de Transporte es la autoridad competente para velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al usuario del transporte aéreo, así como para adelantar las investigaciones e imponer las sanciones o medidas administrativas a que haya lugar por las infracciones a las normas aeronáuticas en lo referente a los derechos y deberes de los usuarios del transporte aéreo, excluyendo aquellas disposiciones relacionadas con la seguridad operacional y seguridad de la aviación civil; cuya competencia permanecerá en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Las multas impuestas por la Superintendencia de Transporte tendrán como destino el presupuesto de esta. Parágrafo. Los cargos y recursos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil para la protección de usuarios del modo de transporte aéreo serán trasladados a la Superintendencia de Transporte. En todo caso, el Gobierno nacional garantizará que la Superintendencia de Transporte cuente con el presupuesto necesario para la protección de los usuarios del sector”. En ese sentido, la Superintendencia de Transporte es la entidad competente para velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al usuario del transporte aéreo y para adelantar las investigaciones e imponer las sanciones o medidas administrativas a que haya lugar por las infracciones a las normas aeronáuticas en lo referente a los derechos y deberes de los usuarios del servicio de transporte aéreo.

5. NORMAS ESPECIALES PARA LAS RECLAMACIONES, DEVOLUCIONES,

DESISTIMIENTO Y RETRACTO CON OCASIÓN DEL COVID-19

Dadas las actuales circunstancias a nivel mundial a causa del Coronavirus COVID-19, pero en especial a las consecuencias negativas que se han generado en el país a raíz de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para prevenir su propagación entre la población, el Presidente de la República con la firma de todos sus Ministros expidió los Decretos 482 y 557 de 2020. A través del Decreto 482 de 2020 el Presidente adoptó medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica. Dentro de estas se encuentra la consagrada en el artículo 17, según el cual: “En los eventos en que las aerolíneas reciban solicitudes de retracto, desistimiento y otras circunstancias relacionadas con la solicitud de reembolso, podrán realizar, durante el periodo que dure la emergencia y hasta por un año más, reembolsos a los usuarios en servicios prestados por la misma aerolínea”. En línea con lo anterior, a través del Decreto 557 de 2020 adoptó medidas transitorias en materia de turismo y registros sanitarios para las micro y pequeñas empresas. El artículo 4 del mencionado Decreto establece que: “En los eventos en que los prestadores de servicios turísticos con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo reciban solicitudes de retracto, desistimiento y otras circunstancias relacionadas con la solicitud de reembolso, podrán realizar, durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, y hasta por un

año más, reembolsos a los usuarios en servicios que ellos mismos presten”.

6. CONSIDERACIONES FINALES Expuesto el contexto requerido para dar respuesta a sus interrogantes, a continuación, procedemos a emitir pronunciamiento al respecto en los siguientes términos: De conformidad con lo manifestado en el numeral 2 de este escrito, los conceptos de la Oficina Asesora Jurídica se limitan a exponer pautas de acción sobre las materias a cargo de esta Superintendencia, más no están destinados a interpretar o complementar contratos, actos administrativos o leyes, mucho menos a solucionar conflictos de carácter particular.

Al tenor del numeral 22 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011, por regla general corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor, dando trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, bajo la condición de que el conocimiento de esos actos no haya sido asignado a otra autoridad. Debido a que los hechos relatados en su consulta están relacionados con el servicio de transporte aéreo, en principio la encargada de proteger sus derechos como consumidora de ese servicio en sede administrativa es la Superintendencia de Transporte, como lo indica el artículo 109 de la Ley 1955 de 2019. Por este motivo, y debido a que en su consulta hace referencia a un presunto incumplimiento de las políticas de transporte aéreo de pasajeros, en la fecha procedemos a trasladar su consulta a esa entidad, para que emita el pronunciamiento a que haya lugar dentro del marco de las funciones que le fueron asignadas a través de la Ley

1955 de 2019. Sin embargo, se aclara que eventualmente esta Superintendencia podría llegar a conocer, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, asuntos relacionados con infracciones al derecho del consumo en materia de transporte aéreo, siempre y cuando no se encuentren dentro del ámbito de competencia de otras autoridades y que la situación se enmarque en una relación de consumo. Tratándose de una acción de protección al consumidor, se recuerda que la competencia para su conocimiento se encuentra en cabeza de los jueces civiles municipales o del circuito (jurisdicción ordinaria) o de la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de esta Entidad. Además, se precisa que para solucionar su controversia en relación con los pasajes aéreos que adquirió debe tener en consideración lo ordenado en el artículo 17 del Decreto 482 de 2020, y de ser el caso, el artículo 4° del Decreto 557 de 2020. Para mayor claridad de lo expuesto, la invitamos a consultar el documento denominado “PREGUNTAS FRECUENTES DEL TRANSPORTE AÉREO DURANTE LA CONTINGENCIA DEL COVID-19”, elaborada por la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia de Transporte, disponible en el siguiente enlace: https://sicfacilita.sic.gov.co/SICFacilita/docs/Preguntas_Covid_Minstransporte.pdf En ese orden de ideas, esperamos haber atendido satisfactoriamente su consulta, reiterándole que la misma se expone bajo los parámetros del artículo 28 de la Ley 1437de 2011, esto es, bajo el entendido que la misma no compromete la responsabilidad de esta Superintendencia ni resulta de obligatorio cumplimiento ni ejecución.

En la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio estamos comprometidos con nuestros usuarios para hacer de la atención una experiencia de calidad. Por tal razón le invitamos a evaluar nuestra gestión a través del siguiente enlace http://www.encuestar.com.co/index.php/2100?lang=esQ% Finalmente, le informamos que algunos conceptos de interés general emitidos por la Oficina Jurídica, así como las resoluciones y circulares proferidas por esta Superintendencia, las puede consultar en nuestra página web http://www.sic.gov.co/Doctrina. Atentamente,

JAZMÍN ROCÍO SOACHA PEDRAZA

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

Elaboró: Carolina Valderruten Ospina

Revisó: Rocío Soacha Pedraza

Aprobó: Rocío Soacha Pedraza