SIC - Resolución 20898 de 2025

Superintendencia de Industria y Comercio RESOLUCIÓN número' DE 2025 VERSIÓN PÚBLICARadicado No. 24-315175 Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares LA SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO En ejerciciode sus facultades legales,en especial las previstas en el artículo18 de laLey 1340 de 2009 y el numeral 7 del artículo3 del Decreto 4886 de 2011, modificado por el artículo3 del Decreto 092 de 2022 y, II CONSIDERANDO PRIMERO: Que el numeral 11 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 18 de la Ley 1340 de 2009, establece que la Superintendente de Industria y Comercio, en ejerciciode sus funciones de inspección,vigilanciay controlcomo autoridad administrativa para la protección de la librecompetencia económica "podrá ordenar, como medida cautelar, la suspensión inmediata de conductas que puedan resultar contrarias a las disposicionesseñaladas en las normas sobre protecciónde la competencia, siempre que se considere que de no adoptarse tales medidas se pone en riesgo la efectividad de una eventual decisión sancionatoria".

SEGUNDO: Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 3 del Decreto 4886 de 2011, modificado por elartículo3 del Decreto 092 de 2022, la Superintendente de Industria y Comercio es competente para "[ojrdenar,

como medida cautelar,la suspensión inmediata de las conductas que puedan resultar contrarias a las disposiciones sobre protección de la competencia y competencia desleal".

TERCERO: Que mediante comunicación radicada con el No. 25-55156 del 7 de febrero de 2025^ acumulada al radicado No. 24-315175, esta Superintendencia recibió una solicitudde decreto de la siguiente medida cautelar; "Ordenar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ESTABLECER el precio del arroz paddy verde adoptando una metodología de definición de la remuneración mínima a recibir por el productor, de acuerdo con el comportamiento medio históricodel producto por cada zona arrocera hasta antes de junio de 2024, de forma tal que la formación de preciosde mercado resulteen una fórmula de liquidación tendiente a establecer la remuneración de las toneladas de arroz paddy verde durante el tiempo de la cosecha por parte de los molinos." CUARTO: Que lasolicitudde medida cautelar,en esencia,se fundamenta en los aspectos que se recapitulan a continuación.

El denunciante manifestó que, desde junio de 2024, se ha venido observando una caída en el precio promedio de compra por tonelada de arroz paddy verde por parte de losmolinos a losproductores. Esta caída de precios inusitada tiene una tendencia a la baja desde mediados de 2024 y se puede evidenciar en los datos que presentó el denunciante en los que se muestra cómo el precio de compra de los molinos pasó en junio de 2024 de $1.898.554 por tonelada a

$1.489.494 la tonelada en diciembre de 2024, lo que representa una reducción 1 La solicitudde medida cautelar y de denuncia fue presentada de manera anónima.

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Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares del 22% en términos realesy es elpreciomás bajo observado desde enero 2022 a diciembre de 2024. Para lo productores de arroz paddy verde, ladisminución del precio de compra de este producto ios ha puesto en una en situaciónde pérdida debido a que el nuevo precio no es suficiente para cubrir los costos de producción. Además, el denunciante manifestó que esta disminución en el precio de paddy verde no tendría una relación directa con las tendencias de mercado debido a que el arroz blanco, que es el que se obtiene después del procesamiento del arroz paddy verde, se mantiene estable. En palabras del denunciante: "Dicho de otra manera, el arroz paddy verde lo están comprando los molinos a precio históricamente bajo, mientras que el arroz blanco lo están vendiendo [los molinos] a precio constante en términos reales, aumentando su margen de utilidaden perjuiciode los productores de arroz". Para el denunciante, esta situación probablemente se derivó de una práctica tendiente a limitarlalibrecompetencia económica, de acuerdo con lo establecido en el artículo1 de la Ley 155 de 1959 realizadapor parte de los molinos de arroz. Debido a esto, y con el fin de salvaguardar el mercado de arroz en

Colombia, el denunciante solicitóque se declarara la medida cautelar descrita en el considerando tercero de esta resoiución.

QUINTO: Que, de acuerdo con el numeral 11 del artículo4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por elartículo18 de laLey 1340 de 2009, y al numeral 7 del artículo3 del Decreto 4886 de 2011, modificado por el artículo 3 del Decreto 092 de 2022, la Superintendente de Industria y Comercio puede ordenar como medida cautelarlasuspensión inmediata de lasconductas que puedan resultar contrarias a las disposiciones sobre protección de la competencia, "siempre que se considere que de no adoptarse talesmedidas se pone en riesgo la efectividad de una eventual decisión sancionatoria".

En desarrollo de lo anterior, esta Superintendencia ha establecido que, para decretar una medida cautelar por la presunta comisión de prácticasrestrictivas de la competencia, debe poderse comprobar: (i) la probable ilicitud de una conducta restrictivade la competencia; (ii)el riesgo de la efectividad de una eventual decisión de la Autoridad en el evento de no decretarse la medida cautelar; y, (iii)la proporcionalidad de la medida. Con el fin de analizar la solicitud de medida cautelar, a continuación, este Despacho, primero, hará una explicaciónde lasimplicacionesde cada uno de los elementos que debe cumplir la solicitudde medida cautelar.Segundo, expondrá los argumentos del denunciante con los que pretende sustentar porqué esta medida los cumple plenamente. Finalmente, el Despacho analizará los

argumentos en conjunto y presentará las razones por las que en este caso no es procedente la medida cautelar solicitada. 5.1. La probabilidad de ilicitudde la conducta (fumus commissi delicti) Este primer elemento nace de la esencia misma de la orden cautelar que puede adoptar la Superintendencia de Industria y Comercio, pues como se desprende del numeral 11 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo18 de la Ley 1340 de 2009, puede ordenar "lasuspensión inmediata de conductas que puedan resultar contrarias a las disposiciones señaladas en las normas sobre protección de la competencia" (subraya fuera de texto original). Por ende, es necesario que exista cierto-grado de probabilidad acerca de la ejecución de una conducta restrictivade lacompetencia que deba ser cesada. La facultad cautelar de la Superintendencia de Industria y Comercio consiste en una intervención a prioride la Autoridad en el mercado orientada a evitar que Página 2 de 8RESOLUCIÓN NÚMERO DE 2025 Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares se profieran decisiones inocuas. Dicha intervención, no constituye prejuzgamiento alguno sobre lasindagaciones que simultáneamente pueda estar adelantando laDelegatura para laProtecciónde laCompetencia respecto de las conductas bajo examen. Ahora bien,elestándar probatoriopara laadopción de una medida cautelar debe ser mayor al de una apertura de investigación,pues la exigencia demostrativa es directamente proporcionalal grado de intervenciónque se genera en los

mercados con el actuar de la administración. Al respecto, sostuvo en otra oportunidad esta Entidad: "[E]lgrado de exigencia para decidirlaapertura de investigación,no es el mismo que para decretar una medida cautelar. En efecto, la necesidad de abriruna investigaciónpuede estar soportada, incluso en un simple indicio,si de él logra inferirserazonablemente, la posible realización de una conducta anticompetitiva; al paso que la medida cautelar requiere no solo una prueba más sólida, en torno a la realizaciónde la conducta investigada, sino frente a la producción de un daño irreversiblede no adoptarse la medida a tiempo. Lo anterior se encuentra del todo lógico,si se atiende a que el único efecto que se desprende del acto de apertura, es la vinculación formal a una investigación,mientras que la imposición de una medida cautelar ya supone una mutación del mundo exterior,y más concretamente, de la esfera de quien está siendo investigado, anticipando los efectos de una decisión"^. En últimas, este elemento se relaciona con el concepto de la fumus bonis iuris o apariencia del buen derecho, que para el caso del derecho sancionador se denomina fumus commissi delicti,consistente en que se está ante la posibilidad real de que se materialice una conducta violatoriadel régimen de competencia económica. 5.1.1. Argumentos expuestos por el denunciante que darían cuenta de que su solicitud de medida cautelar cumple con el elemento de probabilidad de la ilicitud de la conducta

De acuerdo con lainformación presentada en lasolicitudde medida cautelar, es posible evidenciar cómo el precio del arroz paddy verde iba al alza para enero de 2023 y enero de 2024. Sin embargo, hubo una disminución del precio de compra este producto "propia de la cosecha de iniciosdel segundo semestre del año". Esta tendencia decreciente se ha mantenido incluso en el primer del 2025, lo que no es una situación normal en este mercado. Para el denunciante, una de las posibles las razones de latendencia a la baja del precio de arroz paddy verde estaríadada por "un comportamiento doloso de los molinos que deciden afectar el precio de compra del arroz en perjuicio de los productores". Este comportamiento se habría podido dar porque el mercado de procesamientode arro^st^oncentrad^^^ien^r^uent^u^^S^^elmercado lo tendrían |.Además, eldenunciantemanifestóque esta conducta sería la reiteraciónde una práctica anticompetitiva sancionada por la Superintendencia en contra de unos molinos de arroz a través de la Resolución No. 22625 del 15 de septiembre de 2005. i: 2 Superintendencia de Industria y Comercio. Resoiuciones No. 9842 de 2005 y 778 de 2012.

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Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares 5.1.2. La medida cautelar solicitada no cumpie con el elemento de apariencia de buen derecho Para esta Superintendencia,loque ocurre en el mercado de arroz paddy verde

es una situaciónque debe seranalizadade manera detalladay cuidadosa desde una ópticade librecompetencia económica. A pesar de la investigaciónque se adelante, para esta Superintendencia latendencia a la baja de los precios puede estar dada por muchos factores de mercado no necesariamente relacionados con prácticasanticompetitivas.Debidoa esto,y como se expuso al iniciode este acápite, para poder decretar una medida cautelarcomo la que se solicitaen este trámite, es necesario que exista evidencia suficiente de una práctica anticompetitiva. Los argumentos y evidenciaspresentadas por eldenunciante solo dan cuenta de dos cosas. La primera, latendencia a labaja del preciode compra de arroz paddy verde y, lasegunda, laaltaconcentracióndelmercado por parte de tres molinos. Aparentemente, para el denunciante, el nexo causal de estas dos situaciones es laconfiguraciónde uña prácticaanticompetitivaenmarcada en ladescripcióndel artículo1 de la Ley 155 de 1959. Es de resaltarque, en el mismo escrito, el denunciante estableceque esta es una de lasposiblescausas de lasituaciónque se está dando en el mercado. Aunque los indiciosque describe el denunciante pueden ser investigados en el marco de un trámite administrativosancionatorioy, eventualmente, dar lugar a iniciaruna investigaciónpor prácticasanticompetitivas,lo cierto es que el argumento presentado en la solicitud es exclusivamente deductivo sin una evidencia concreta con laque laSuperintendencia pueda tener un altogrado de certeza la existenciade una prácticaanticompetitiva.

5.2. El riesgo de la pérdida de eficacia de las decisiones a imponer ipericu/um in mora o peligro por la mora procesal) En conjunto con el elemento descrito en el numeral anterior, para que se adopte una medida cautelaren desarrollode un trámite administrativopor violacióndel régimen de iibrecompetencia, es necesario que existaun riesgo de inefectividad de una eventual decisión de fondo que declare que existióuna conducta anticompetitiva. En otras palabras, lo que se busca con la adopción de una medida cautelares evitarque ladecisiónfinalsobre la materia sea ilusoria. Esto se ha denominado periculum in mora —peligro en ia demora— concepto que es entendido como el riesgo de que el derecho o interésprotegido por la ley pueda verse afectado por eltranscurso del tiempo^ En términos de la Corte Constitucional,el análisisdel peligro en la mora como presupuesto para laadopción de una medida cautelar "f/ene que ver con el riesgo de que alno adoptarse lamedida cautelarsobrevenga un perjuicioo daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardíg el fallodefinitivo.Tiene que ver igualmente con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso'"^. Por lo anterior,se busca que a través de la medida cautelar la decisión que pueda adoptar la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protecciónde lacompetencia no sea inoperante,sinoque realmente protejan al

mercado del riesgo que la conducta anticompetitiva representa. ^ Corte Constitucional. Sentencia SU-913 de 2009. “ Ibidem.

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Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares 5.2.1. Argumentos expuestos por el denunciante que darían cuenta de que su solicitud de medida cautelar cumple con el elemento del riesgo de la pérdida de eficacia de las decisiones a imponer Para el denunciante, el tiempo que podría tardar una eventual investigación sobre este tema, sin una medida cautelar decretada, podría llevara lareducción del número de oferentes en el mercado, lo que pondría en riesgo los recursos limitadosde los productores y la sostenibilidad/soberaníaalimentaria de los mismos. Esto se daría porque los productores de arroz paddy verde, debido a la sensibilidadde sus condiciones económicas, el grado de escolaridad de los productores,dependen económicamente de laproducción de arroz paddy verde. Por esto, una disminución en el precio llevaríaa que no alcanzaran el mínimo vital,por lo que esta situación los vuelve un grupo poblacional que requiere atención por parte del Gobierno Nacional. f 5.2.2. La medida cautelar solicitada no cumple con el elemento de la pérdida de eficacia de las decisiones a imponer Es claroque lo que está ocurriendo en el mercado de arroz paddy verde es un tema que debe ser analizado de manera cuidadosa. Sin embargo, como se mencionó en el numeral 5.2.1., la Superintendencia en este momento del

proceso no cuenta con elementos suficientes que den cuenta de que la razón de la disminución del precio de compra del arroz paddy verde sea por una práctica anticompetitiva. Incluso, es muy llamativo para este Despacho que la medida cautelar no vaya encaminada a que los agentes en el mercado que posiblemente estén incurriendo en la conducta cesen su actuar, sino a que el Ministerio de Agriculturaestablezca una metodología para regular el precio en el mercado. Esta medida, como se explicará a continuación, tiene varios problemas metodológicos en laforma en la que está planteada y, además, podría generar distorsionesen el mercado, debido a que lainformación con la que se cuenta en este momento es insuficiente para poder determinar la causa real de la disminución del precio del arroz paddy verde. La metodología que propone el solicitantede la medida es que el Ministerio de Agriculturaestablezcauna "remuneración mínima" que debe recibirel productor. Esta remuneración la debería fijar el Ministerio teniendo en cuenta el comportamiento medio históricodel producto por cada zona. Para este cálculo, de acuerdo con el solicitante,se debería tener en cuenta el comportamiento históricohasta antes de junio de 2024. Para este Despacho, los elementos que tuvo en cuenta el denunciante son problemáticos e imprecisos, lo que genera que, al menos, dos elementos de la propuesta no sean claros. Lo primero, el solicitanteestá pidiendo que se establezca una remuneración mínima. Sin embargo, no explicaqué quiere decir este tipo de remuneración,

tampoco introduce elementos como costos de producción ni condiciones de mercado a la metodología propuesta para definiresa remuneración. Además, presume, sin ningún tipo de fundamento, que el valor promedio históricoes la remuneración mínima esperada para ese mercado. En segundo lugar, establece que la metodología debe analizarel valor históricomedio del arroz paddy verde por región y sin tener en cuenta los valores que desde junio 2024 se han presentado. Estos lineamientos no tienen en cuenta ninguna especificidad del i^ercado, tampoco una temporalidad clara, ni elementos propios de las condiciones específicasdel mercado que también podrían ser analizados al momento de regular el precio. I Debido a esto, este Despacho no puede determinar con Certeza si una medida como la solicitadarealmente tiene una relación directa, primero con las condiciones del mercado, segundo, con el derecho al mínimo vitalque pretende proteger el solicitantede la medida y, tercero, con la protección de la libre Página 5 de 8« «3 DE 2025RESOLUCIÓN NÚMERi Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares competencia económica, en particularcon la conducta denunciada y los agentes supuestamente involucrados.Así,al no existirevidencia que dé cuenta de que sí exista una prácticaanticompetitiva,adoptar la medida referida podría tener impacto sobre agentes inclusoque no hacen parte de ella. En este sentido, por los argumentos expuestos, la medida cautelar solicitada no tiene la virtualidadde evitar la pérdida de eficaciade eventual decisión sobre este caso. Como se ha indicado, la medida persigue que se regule el precio de

compra del arroz paddy verde con elementos poco precisos y que no necesariamente están asegurándole al productor de arroz paddy verde una "remuneración mínima" y menos aún que se asegure "/a efectividad de una eventuai decisión sancionatoria". 5.3. Proporcionalidad Adiciona] a los dos elementos descritos anteriormente, debe tenerse en cuenta, a la hora de imponer una medida cautelar, un componente relativo a la ponderación de los intereses en conflicto.Esto es, el grado de sacrificioque se impone al sujeto pasivo de la cautela, frente al nivel de beneficio que recibe la proteccióndel interésgeneral en términos de competencia. En este sentido, la administración, ai definirla medida cautelar que procede, está limitada por el criteriode proporcionalidad. Esto es, el ejercicio del poder estataldebe guardar correspondencia con la gravedad de la afectación del bien jurídicotutelado. Debe sopesarse entonces, ia posible afectación del interés particularcomo consecuencia de su imposición, con el interésdel mercado y las finalidades constitucionales y legales del régimen de libre competencia económica^ bien sea a nivel de participaciónde agentes en el mercado, la eficienciaeconómica o, el bienestarde ios consumidores que interactúanen él®. Cabe reiterarque este tipode intervenciónno constituyede ninguna manera un prejuzgamiento por parte de esta Superintendencia respecto de lasindagaciones y/o averiguaciones preliminares que eventualmente puedan adelantarse en la Delegatura para la Protección de laCompetencia, nicon las decisiones que pueda

proferir el Superintendente de Industria y Comercio en relación con las conductas aquí examinadas. Es importante mencionar que, cuando se trata de la imposición de una medida cautelar, resulta necesario asegurarse de que la misma se adecúe a la finalidad de su imposición. Es decir, debe verificarseque el contenido materiaí de la medida a adoptar, principalmente, sus características,alcance y duración, tenga la vocación directade proteger efectivamente el bien jurídicopor salvaguardar y, en consecuencia, que la decisión que tome la administración efectivamente elimine eldaño que se quiere evitaro cese laafectación que se está produciendo, amén de que garantice la cesación de la conducta y la efectividad de una eventual decisión sancionatoria y las que allípudieran impartirse. 5.3.1. Argumentos expuestos por el denunciante que darían cuenta de que su solicitud de medida cautelar cumple con el elemento de proporcionalidad El denunciante manifestó que la medida cautelar solicitada representa un beneficio significativopara la protección del interés general en términos de competencia, comoquiera que con ellase promovería que los agentes decidan la forma en la que participarán én el mercado de forma independiente. 5 Corte Constitucional. Sentencia SU-913 de 2009. ^ Ley 1340 de 2009. Artículo3. Página 6 de 8<M os

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Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares' 5.3.2. La medida cautelar solicitada no cumple con el elemento de

proporcionalidad Como este Despacho ha venido mencionando a lo largo de esta Resolución, la Superintendencia, en ei marco dei estudio de esta medida cautelar, no cuenta con elementos suficientespara determinar, por un lado,siloque está ocurriendo en ei mercado es consecuencia de una presunta conducta anticompetitiva, y, pOr otro lado, para identificarios posibies infractores de ia norma de libre competencia económica. Lo anterior,imposibilitaiimitarei marco y escenario en ei que se debería ordenar una medida cautelar.Debido a esto, ordenar que ei Ministeriode Agricuituraestablezcauna metodología para definirel precio dei arroz paddy verde es desproporciona! porque no guarda una reiación directa ei hecho que los agentes del mercado que posiblemente estén infringiendoia norma de protección de la competencia cambien su conducta. Además, ia metodoiogía que propuesta por ei soiicitanteno es precisa ni tiene en cuenta todos los elementos del mercado que se pueden ver implicados al momento de que un regulador decida regular el precio en un mercado. Por losmotivos expuestos, la medida cautelar solicitadano se adecúa la finalidad de lo que se busca proteger, a saber, la librecompetencia económica en el escenario preliminar de procedencia o no del decreto de una medida cautelar. 5.4. Conclusiones Como se explicóa lolargo de esta Resolución, lamedida cautelar no cumple con los tres elementos esenciales -probabilidad de la ilicitudde iaconducta, pérdida de la eficacia de la decisión y proporcionalidad-. Con los argumentos

presentados por eldenunciante y solicitantede lamedida cautelar no es posible determinar con alto grado de probabilidad las conductas anticompetitivas ni concretamente quién las estaría ejecutando. Debido a esto, la regulación de precios realmente no está encaminada a detener la continuaciónde una conducta ilícita,sino a establecer una "remuneración mínima" que se pretende definira través de una media históricade los precios del arroz paddy verde. Por último, esta medida tendría efectos a corto y mediano plazo en todo el mercado, V al no estar identificadoslosagentes involucrados,resultaríadesproporcionada por esta Superintendencia determinarla. Este Despacho advierte que esta decisión no implica de ninguna manera un pronunciamiento de fondo niconstituye una anticipaciónde la decisión definitiva o una indicaciónde su sentido. Asimismo, es importante agregar que este acto administrativo se profiere en una etapa previa a la investigación formal^ y, por lotanto,goza de reserva legal®. En mérito de lo expuesto, este Despacho, RESUELVE ARTÍCULO 1. RECHAZAR lasolicitudde medidascautelarespresentada a la Superintendencia de Industria y Comercio de manera anónima, dentro del ^ Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección B, Sentencia del 9 de mayo de 2003. Rad. No. RI 25002324000-2003-00363-01. "Asílas cosas, observa la Sala que las razones de reserva que tuvo la Superintendencia para negarlas copias solicitadas (...),las sustenta

en el criterioexpuesto por el Tribunaly que surgióde la interpretacióndel artículo13 de la ley 155 de 1959, llegando a la conclusión que la investigaciónprevia, por infraccióna las normas de promoción a lacompetencia y prácticascomercialesrestrictivas,tiene carácter reservado". 8 Ley 155 de 1959. Artículo13. Página 7 de 8es>

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Por la cual se rechaza una solicitud de medidas cautelares // trámite de la referencia,por las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución. ■ f ARTÍCULO 2. Contrala presentedecisiónno procedeningún recurso de conformidad con lo establecido en el artículo 75 la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo20 de la Ley 1340 de 2009^. ARTÍCULO 3. COMUNICAR el contenidode ia presenteResoluciónal denunciante anónimo de acuerdo con los datos suministrados en la comunicación con número de radicado 25-55156, acumulada al trámite con el número de radicado 24-315175. ARTÍCULO 4. COMUNICAR él contenidode la presenteResolucióna la Delegatura para laProtecciónde laCompetencia de esta Superintendencia.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Dada en Bogotá D.C,a los .15 ABR 2025 '■}

LA SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO,

CIELO ELAINNE RUSINQUE URREGO

Proyectó; M. Gastelbondo

Revisó y Aprobó: D. Solai

Comunicar:

ANÓNIMO

DELEGATURA PARA LA PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO delprotecompe1;encia@sic.gov.co '■'i ® Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Auto interlocutOrio del 23 de septiembre de 2021. Rad. No. 250002341000 2019 00617 00. Página 8 de 8