SNR - 81886 - Sentencia C-216

Sentencia No. C-216/94 SERVICIO PUBLICO NOTARIAL-Carácter nacional/AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites El servicio público notarial es de carácter nacional, dada la generalidad de la ley, y no puede estar atribuido a una autoridad municipal o regional. La Ley está autorizada por la misma Constitución para señalar los límites de la autonomía territorial, de suerte que la Carta prevé la función delimitante del legislador, y en este orden de ideas el art. 15 de la Ley 29 de 1973 está conforme a derecho. Dicha autonomía se concreta en la gestión de intereses propios mediante autoridades propias, en consonancia con el artículo 287 constitucional. Entonces, como el servicio público notarial es de interés general, y no de interés particular, no es consecuente que un municipio, por ejemplo, gestione como interés propio algo que por mandato de la Constitución es general y apto, por ende, de ser regulado por la Ley. ESTADO UNITARIO/CENTRALIZACION POLITICA/DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado. Pero la centralización política no es incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La descentralización se ha entendido como la facultad

que se le atribuye a determinadas entidades públicas para gobernarse por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que son ejercidas autónomamente. DESCENTRALIZACION TERRITORIAL Existe, por una parte, la denominada descentralización territorial, entendida como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Se trata entonces de una situación en la que se le confiere cierta autonomía a las colectividades para el manejo de sus propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un aspecto administrativo y financiero, lo cual no significa que las autoridades locales se aparten del control ejercido por el poder central. DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS La llamada descentralización por servicios, implica el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades que se crean para ejercer una actividad especializada. Por ello, el artículo 1o. del Decreto 3130 se refiere a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, como entidades descentralizadas, pues se trata de entidades que desarrollan una actividad específica, con autonomía financiera y administrativa y bajo el control del poder central, también llamado "control de tutela". DESCONCENTRACION En derecho administrativo también existe la figura de la desconcentración, esto es, el otorgamiento de ciertas funciones a agentes nacionales, regionales o locales, las cuales se ejercen siempre y en todo momento a nombre de la entidad otorgante. AUTONOMIA/AUTARQUIA La autonomía inherente a la descentralización, supone la gestión propia de sus

intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de Ley. Es decir, la normatividad propia está en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico. La autonomía no implica, jurídicamente hablando, soberanía, es decir, siempre la autonomía hace relación a la coherencia con un género superior, mientras que la soberanía hace que el ente soberano sea considerado como un todo, y no como parte de ese todo. Por ello no hay que confundir autonomía con autarquía, la cual expresa la autosuficiencia -se basta a sí mismaplena y total. En otras palabras, la autarquía rompe con el modelo del Estado unitario y la transforma en Estado compuesto, donde ya no hay unidad legal, sino concurrencia de órdenes jurídicas en una asociación de intereses jurídico-políticos, de modo que no hay un interés general unitivo, sino compuesto. La Carta Política establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, pero limitado por la Constitución y las Leyes, conforme a la filosofía política de una República Unitaria.

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad

Reglamentaria/SUPERINTENDENCIAS/SERVICIO PUBLICO NOTARIAL-Reglamentación De conformidad con el inciso cuarto del artículo 115 de la Carta Política, las Superintendencias hacen parte de la rama Ejecutiva. De ahí que el deber que recae sobre el superintendente es en su condición de agente del presidente, es decir, la

dirección mediata del reparto está en cabeza del jefe de gobierno, quien puede ejercer un control sobre este procedimiento. Por lo tanto, la potestad reglamentaria del presidente de la República, no se vulnera en este evento, porque el reparto notarial implica el ejercicio de un deber impuesto por la ley al superintendente en el ámbito de su competencia, no correspondiendo, por tanto, a la órbita calificada y especial de aquel. DERECHO A LA IGUALDAD/ADMINISTRACION PUBLICAObjetividad/NOTARIAS-Reparto Con respecto a la supuesta violación del derecho a la igualdad aducida por el demandante, esta Corporación encuentra que, por lo contrario, la finalidad esencial que persigue la norma acusada es la de garantizar en derecho, tal como lo consagra el artículo 13 superior, al no establecer privilegios en favor de ningún notario. En este caso la igualdad consiste en que no pueden establecerse privilegios ni, por ende, discriminaciones, por parte de la Administración pública, la cual, por excelencia, debe siempre obrar con objetividad, y no puede estar legitimada para hacer discriminaciones de ninguna índole, otorgando privilegios, prerrogativas o excepciones a las personas naturales o jurídicas que tienen que tratar con ella. El reparto tiene que estar reglamentado, con la condición de no vulnerar el derecho a la igualdad. ADMINISTRACION PUBLICA-Potestad reglada La administración pública no se determina por la autonomía de la voluntad privada, sino por lo preestablecido por la Constitución; es decir, tiene una potestad reglada por la voluntad general. Dicha potestad no emana de un derecho per se de la Administración, sino de un deber impuesto por la normatividad jurídica. Es, entonces,

el ejercicio de un poder en cabeza de la Administración, con el fin de lograr el cumplimiento de un deber inherente a la función pública. DERECHO DE ROGACION La facultad de "rogación", en estricto sentido, se origina de un derecho de los particulares, y se expresa libremente, con el solo límite de no contrariar el orden jurídico. Es por ello que el particular puede hacer todo aquello que no esté prohibido. Pretender que la Administración local tenga la facultad de escoger a su arbitrio la Notaría, equivale a darle un tratamiento jurídico desproporcionado a la naturaleza de la función pública, equiparándola en absoluto a la facultad de los particulares. Es así como el principio de la rogación sólo es aplicable a los usuarios particulares, al paso que las autoridades tienen la obligación de Reparto.

REF.: Expediente No. D435

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Notariado y se dictan otras disposiciones".

Actor : Juan Manuel

Charry Urueña

Magistrado Ponente:

Dr. VLADIMIRO

NARANJO MESA

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

I. ANTECEDENTES El ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 29 de 1973, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Notariado y se dictan otras disposiciones".

Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA El tenor literal de las disposiciones demandadas es el siguiente: Ley 29 de 1973 "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Notariado y se dictan otras disposiciones. "..............................................................................................." "Artículo 15.- Los actos de la nación, los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, y, en general, de todos sus organismos administrativos, institutos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta, que deban celebrarse por medio de escritura pública, cuando en el círculo de que se trate haya más de una notaría, se repartirán equitativamente entre las que existan. La Superintendencia de Notariado y Registro reglamentará el procedimiento del reparto, de modo que la administración no establezca privilegios en favor de ningún notario. "El incumplimiento de esta disposición hará incurrir al responsable en multa de quinientos ($500.00) a cinco mil ($5.000.00) pesos, que impondrá disciplinariamente, con conocimiento de la causa, la Superintendencia de Notariado y Registro, de oficio o a petición de cualquier persona natural o jurídica. "Parágrafo.- Los establecimientos bancarios, oficiales y semioficiales, que tengan por objeto principal de sus actividades desarrollar planes de

vivienda y negocios de finca raíz, quedan sometidos al régimen de reparto y de sanciones de que tratan los anteriores incisos".

III. LA DEMANDA

A. Normas constitucionales que se consideran infringidas Estima el actor que la norma acusada es violatoria de los artículos 1o., 13, 113, 131, 136, 150 numeral 23, 287, 333 y 365 de la Constitución Política.

B. Fundamentos de la demanda En primer lugar, afirma el demandante que la Constitución Política de 1991, en su artículo 380, dispuso expresamente la derogación del ordenamiento constitucional anterior " lo cual implica que las bases del sistema normativo cambiaron en su totalidad.

Sin embargo, la nueva Constitución no reguló la vigencia e interpretación de las normas legales expedidas con anterioridad a la Carta." Así, -señala el actor-, no se puede considerar que toda la legislación preexistente se encuentre vigente. "En consecuencia, la legislación relativa al servicio público de notariado debe ser interpretada de acuerdo con la Constitución de 1991, sus normas deben aplicarse en forma tal que realicen los mandatos de la Carta, si no es posible, deberá aplicarse la norma fundamental directamente. Por lo tanto, la medida del reparto de negocios de la Administración entre las diferentes notarías de un mismo Círculo consagrada en el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 debe ser armonizado con la nueva Constitución o en su defecto ser declarada inexequible." Considera el actor que la norma acusada "invade la autonomía de los órganos y entidades de la administración, se extralimita la facultad legislativa pues el reglamento

va más allá del servicio para limitar injustificadamente la libertad de las personas que usan el servicio, se autoriza a la Superintendencia de Notariado y Registro para expedir la reglamentación correspondiente usurpando la potestad reglamentaria del Presidente de la República, se desconoce la libre competencia en la prestación de un servicio público y la igualdad de oportunidades para acceder al servicio". A juicio del demandante, el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 impide a los órganos del poder público y a las entidades territoriales gozar de su autonomía e independencia, ya que no pueden elegir libremente el sujeto que deba prestarles el servicio público de notariado. En este sentido, afirma que la ley no puede obligar a una persona a acudir ante un notario en particular, ni restringir de esta forma la libre competencia. Dice el actor que "la norma acusada impide a la Administración, a las entidades territoriales y a los establecimientos bancarios que desarrollan planes de vivienda, elegir quién es el notario que les preste el servicio, y que la Superintendencia de Notariado y Registro impone el sujeto que ha de prestar dicho servicio, así no sea el más próximo y pertinente". Encuentra además que la norma acusada rompe el principio de igualdad, que debe regir la prestación de los servicios públicos, los cuales deben ser ofrecidos en igualdad de condiciones y sin ningún tipo de discriminación. Sostiene el actor que "no hay razón jurídicamente válida, que justifique la discriminación de la persona que adquiere su vivienda, por ejemplo de interés social, impidiéndole escoger el lugar más cercano, cómodo y adecuado para acceder al servicio. Mientras que, en los demás actos, las

personas acceden al mencionado servicio sin condiciones, requisitos ni limitaciones de ninguna índole". Señala también que se rompe el principio de igualdad entre los establecimientos bancarios, ya que, mientras que aquellos cuyo objeto principal es desarrollar planes de vivienda y negocios de finca raíz deben someterse a todo el trámite del reparto a una notaría, los otros se encuentran en libertad de escoger quién les brinde dicho servicio. Concluye el actor manifestando que el Congreso de la República usurpó la potestad reglamentaria del Presidente de la República, toda vez que, mediante la norma acusada, atribuye a la Superintendencia de Notariado y Registro la regulación del servicio público de Notariado.

IV. INTERVENCION DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO La Superintendencia de Notariado y Registro, mediante apoderado especial, presentó ante esta Corporación escrito defendiendo la exequibilidad de la norma acusada, con base en los argumentos que a continuación se resumen: Afirma el apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro "que el actor interpreta en forma errónea el concepto de autonomía territorial, olvidando que ésta se concreta en la gestión de los intereses propios mediante autoridades también propias, y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y a la ley", tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-517 de septiembre 15 de 1992. Así, considera el interviniente que, teniendo en cuenta que el servicio público notarial es de carácter nacional, se entiende que no puede estar atribuido a autoridades municipales o regionales.

A juicio del apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro, el artículo 131 de la Constitución otorga al órgano legislativo la competencia para reglamentar el servicio público notarial, competencia esta que ha sido ejercida mediante la expedición de normas como la acusada. De otra parte, discrepando de los argumentos del actor, afirma que la norma acusada tiene como fin mantener la igualdad entre los notarios, "que antes se veía sometida a que el administrador público de turno llevara todas las escrituras a la notaría del amigo, personal o político". Igualmente señala el defensor de la norma acusada que la figura del reparto garantiza que todas las notarías presten sus servicios en igualdad de condiciones. Estima el interviniente que, contrariamente a los argumentos de la demanda, la norma acusada garantiza el derecho a la libre competencia, toda vez que ésta no puede ser ilimitada y debe ser objeto de intervención estatal, la cual debe ser dirigida con criterios sociales "como la equitativa distribución de los negocios públicos, para evitar las anomalías congénitas del capitalismo salvaje, y sin más reglas que el mercado, sin más culto que el dinero, sin más metas que el pronto enriquecimiento desproporcionado". Del mismo modo, sostiene que el actor no tiene en cuenta que la norma acusada se refiere a la prestación de un servicio público, y no a un negocio de naturaleza comercial. Concluye el apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro que la norma acusada no viola el mandato constitucional según el cual la potestad reglamentaria es competencia del presidente de la República. Considera que, en virtud de que el

Superintendente de Notariado y Registro es un agente del presidente de la República, no resulta contrario al mandato constitucional que el Congreso de la República le encomiende a aquel la tarea de reglamentar asuntos específicos relativos al reparto, tales como los días en que se debe hacer, el lugar donde se reciben las minutas, entre otros.

V. CONCEPTO FISCAL En la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en los argumentos que se enuncian a continuación: Según el Procurador General de la Nación, "la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no puede ser, ni arbitraria, ni absoluta, y, por el contrario, debe entenderse en el marco general del Estado unitario". Así, señala el jefe del Ministerio Público, por tratarse de un servicio público, "sería pues un contrasentido que por anteponer una noción de autonomía se ignore el contenido normativo y obligante de una ley que por virtud de la misma Carta es la llamada a organizar y estructuras en este caso la función pública notarial." Tras una breve explicación de la figura de la rogación, afirma el señor Procurador que el actor, con el fin de justificar sus pretensiones, pretende extender los alcances de dicha figura a la Administración. A juicio del Procurador, "el principio de la rogación que veladamente subyace a las peticiones de quien demanda es claramente vinculante y consecuente con el régimen de la autonomía privada mas no con el de la Administración, que es el comprometido en la norma que se analiza. Tal como lo ha

expuesto la doctrina especializada, la administración no se determina por el poder de la voluntad y carece de autonomía privada". Igualmente, el jefe del Ministerio Público hace referencia al Decreto 2148 de 1983, reglamentario de los Decretos 960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973, el cual, en su artículo 2o. ordena que el notario ejercerá sus funciones a solicitud de los interesados, quienes tienen el derecho de elegirlo libremente, salvo lo estipulado para el reparto; esta norma - sostiene el procurador - deja ver que el régimen de reparto es de excepción dentro de la libertad que rodea a los usuarios del servicio notarial. En relación con la violación al derecho a la igualdad, afirma que, por el contrario, la norma acusada tiene como objetivo "establecer un equilibrio distributivo de todas las escrituras en que interviene la Nación y en general todas las entidades territoriales cuando en el círculo notarial en donde van a extenderse, existan dos o más notarías". Concluye el señor procurador afirmando que no existe una usurpación del Congreso en la potestad reglamentaria del Presidente, ya que la reglamentación del reparto que la norma l