SNR - 81897 - Sentencia C-484

S e n t e n c i a No. C-484/95 Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 50 del Decreto 3135 de 1968. Empleados públicos y trabajadores oficiales que prestan sus servicios en las Superintendencias. Salvamento del Voto a la Sentencia No. C-484-95. Aclaración de Voto a la Sentencia No. C-484-95. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968.

Actor: Luis Antonio Vargas Alvarez.

Magistrado Sustanciador: Dr. Fabio Morón Díaz.

Santafé de Bogotá, D. C., octubre treinta (30) de mil novecientos noventa y cinco (1995).

I. Antecedentes El ciudadano Luis Antonio Vargas Alvarez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad ue establece el artículo 241 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968.

Admitida la demanda, se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y, simultáneamente, se dio traslado al despacho del señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.

II. El Texto de la Norma Acusada "Decreto número 3135 de 1968. ".... "Artículo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que presten sus

servicios en los Ministerios, Departamen tos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo". "Las personas que presten sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos". (Lo subrayado es lo demandado)

III. La Demandada

A. Normas Constitucionales que se consideran infringidas.

El actor considera que la disposición acusada vulnera los artículos 53, 122, 123, y 150, numerales 7o., 19, y 313, de la Constitución Nacional. Además, considera que con la disposición acusada se violan los derechos consignados en los artículos 13 y 58 de la Carta.

B. Fundamentos de la Demanda.

Se observa con claridad que la demanda solamente se dirige contra las expresiones subrayadas en el apartado II de esta sentencia y que, específicamente, son la última frase del inciso primero y la última parte del inciso segundo ambos del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, pues, es respecto de ellos sobre los cuales se pronuncia la demanda en el concepto de la violación, lo cual condiciona el alcance de la competencia en concreto de esta Corporación en el asunto de la referencia. - En concepto del demandante, la facultad que se otorga por la norma acusada a las juntas

directivas de las entidades descentralizadas, en el sentido de clasificar los empleos en la administración nacional, es inconstitucional porque ésta es una facultad exclusiva del legislador. - El demandante señala al respecto que no puede concebirse que las mismas entidades a su gusto, o a su arbitrio, establezcan y reformen la normatividad básica que las rige, puesto que esa potestad debe ser desempeñada por el Congreso de la República, según lo establecen los artículos 53, 122, 123, 150 y 313 de la Carta. - Indica que las reformas estatutarias y las clasificaciones de personal, realizadas por las entidades a que hace referencia la norma demandada, desconocen abruptamente las leyes marco de las entidades descentralizadas, generando traumatismo a la administración y una considerable violación de los derechos de los administrados. - Señala que los estatutos de las entidades, se limitan a hacer clasificaciones, sin tener en cuenta las actividades que determinan el carácter de servidor público o trabajador oficial, lo que origina con frecuencia violación de los derechos de los trabajadores, sometiéndolos a una tratamiento de desigualdad, respecto de otros que prestan servicios al mismo ente.

IV. Intervención Ciudadana El doctor Eduardo González Montoya, quien dice actuar en calidad de Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, pero en verdad se le recibe su intervención como ciudadano, como quiera que no fue convocado a participar en aquella actividad dentro del proceso, solicita ante esta Corporación declarar la constitucionalidad del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, con fundamento en las siguientes consideraciones: - Se advierte en la intervención que la norma acusada en ningún momento otorga a las juntas

directivas la competencia para efectuar esta clasificación, ya que la misma disposición establece los criterios generales a los cuales deben ceñirse las juntas para determinar en sus estatutos las actividades cuyo desempeño corresponde, por excepción, a trabajadores oficiales, en el caso de los establecimientos públicos, o a empleados públicos, tratándose de las empresas industriales y comerciales del Estado. - De otra parte, señala que la demanda se refiere a la totalidad del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, pero el actor fundamenta la inconstitucionalidad únicamente en lo que hace relación a las atribuciones de las juntas directivas de los entes descentralizados. -Concluye la intervención advirtiendo que de declararse la inconstitucionalidad total del artículo demandado, sería dejar a la administración central de la Rama Ejecutiva sin disposición alguna que determine los criterios generales para la clasificación entre empleados y trabajadores del Estado, máxime si se tiene en cuenta que la Constitución Política, en su artículo 123, hace esta distinción entre servidores públicos.

V. El Concepto Fiscal En la oportunidad correspondiente, el señor Procurador General de la Nación, rindió el concepto de su competencia y en él solicita a esta Corporación que declare que la disposición acusada es exequible, puesto que ella encuentra conformidad con los postulados de la nueva Carta fundamental.

Para fundamentar su concepto, el jefe del Ministerio Público formula las consideraciones que se resumen: - En primer término sostiene que los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado como entidades descentralizadas están dotados de un conjunto de cualidades de entre las cuales se destaca la autonomía administrativa con la cual cuenta la entidad

para organizarse y gobernarse a sí misma; la personalidad jurídica y el patrimonio independiente son dos elementos concebidos en apoyo de la autonomía administrativa de estos entes descentralizados, pues son garantía de independencia en el desarrollo de sus actividades. Sostiene que la autonomía a través de la descentralización conduce a una "mayor libertad de las instancias periféricas territoriales y funcionales en la toma de decisiones, y como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la cual se mide por la incidencia que una entidad descentralizada tiene en la creación y aplicación de normas" (Sentencia C-517 de

1992. Corte Constitucional).

La autonomía de las entidades descentralizadas se concreta en primer lugar en la atribución que tienen de contar con sus propios órganos de dirección, según la expresa voluntad del artículo 16 del Decreto 3130 de 1968 y en segundo lugar en la facultad de darse sus propios estatutos, como la posibilidad que tienen de reglamentar el funcionamiento y actividad del organismo de acuerdo con lo previsto por el artículo 24 del Decreto mencionado. Por ello, la entidad se encuentra autorizada para fijar su organización y orientar así el cumplimiento óptimo de las funciones y objetivos encomendados. Observa entonces que los establecimientos públicos se encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo, sin que por ello pueda afirmarse que están usurpando la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional, pues se entiende que la facultad otorgada a las juntas o consejos directivos debe subsumirse dentro del esquema normativo superior, de manera que la atribución de precisar qué

tipo de actuaciones de las de la entidad deben desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe adaptarse a la clasificación de los empleos hecha por la ley en el artículo 5 del decreto 3135 de 1968, y en los artículos 2 y 3 de su decreto reglamentario número 1848 de 1969. Sostiene que la fijación de las actividades que van a ser desempeñadas mediante contrato laboral al interior del establecimiento, o por virtud de vinculación legal y reglamentaria dentro de las empresas industriales o comerciales, no modifica la naturaleza de aquellas, pues la naturaleza del empleo está dada por ley, no por la voluntad unilateral o bilateral de las partes, como surgiría de una clasificación estatutaria o de una convención colectiva. Por último, advierte que "los estatutos internos en virtud de los cuales, los establecimientos públicos precisan cuáles de las actividades de la entidad van a ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y las empresas industriales y comerciales, cuáles de sus labores corresponden a la categoría de empleados públicos, son actos de carácter administrativo, por lo cual son susceptibles de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso en caso de que vulneren el principio de legalidad. De manera que existen garantías frente a la posible extralimitación de las juntas directivas de los establecimientos públicos en la precisión de las labores a ser desempeñadas mediante contrato laboral".

VI. Consideraciones de la Corte

Primera: La Competencia.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución, esta Corporación es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, en atención a que se trata de una disposición que hace

parte de un decreto ley expedido con base en una ley de facultades extraordinarias.

Segunda: La Materia de la Acusación.

A. El objeto preciso de la demanda.

En primer término es necesario advertir que no obstante transcribir todo el texto del mencionado artículo 5o. del decreto 3135 de 1968, el demandante únicamente formula el concepto de la violación en relación con la incorporación en los estatutos de los establecimientos públicos y en los de las empresas industriales y comerciales del Estado respectivamente, de las actividades que pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo en los primeros, y de las actividades de dirección y de confianza que deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos, en las segundas. Su demanda no comprende las reglas generales previstas en las restantes partes de la disposición a la que pertenece la acusada y, por el contrario, se fundamenta en su validez para destacar el fundamento constitucional de las expresiones acusadas. De conformidad con lo visto, es claro que el demandante contrae su demanda sólo a dos párrafos del transcrito artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, en los cuales se dispone la regla de la definición en los estatutos de cada entidad, de las actividades que en cada caso no se sujetan a las reglas generales de clasificación orgánica de los destinos públicos como lo prevé el mismo artículo 5o., que consiste en que, por principio, los servidores públicos de los establecimientos públicos se consideran y clasifican como empleados públicos, mientras que los de las empresas industriales y comerciales del Estado se clasifican como trabajadores oficiales; en este sentido, la

Corte advierte que contrae su juicio a esta parte del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, sin ocuparse de los restantes aspectos de la misma disposición ya que, como se ha dicho, no hacen parte del objeto de la demanda.

B. La Cosa Juzgada Constitucional y la nueva

Carta Política. De otra parte, esta Corporación encuentra que sobre los artículos 5o., 6o., 7o. y 31 del citado decreto, que es una norma de rango legal como quiera que fue expedida en ejercicio de facultades extraordinarias, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia tuvo oportunidad de pronunciar su fallo de constitucionalidad en el que declaró que la norma ahora acusada era exequible dentro del marco de la Carta de 1886 y sus reformas, y que no desconocía ninguno de sus preceptos; en efecto, dicho pronunciamiento, que ahora se prohíja parcialmente y que se acoge sólo en algunos de sus apartes por ser coincidente con las consideraciones de esta Corporación ante las disposiciones de la Carta de 1991, se produjo el 26 de abril de 1971 con ponencia del H. Magistrado Eustorgio Sarria y aparece en la Gaceta Judicial, tomo CXXXVIII páginas 189 y siguientes; desde luego, como lo ha advertido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en caso de cambio o de reforma constitucional, la cosa juzgada constitucional pasa de ser absoluta a relativa y puede ser removida por la Corte Constitucional, no obstante mediar fallo que haya resuelto sobre la constitucionalidad de una norma de rango legal anterior a la nueva disposición superior.

Ahora bien, cuando se producen los fenómenos propios del transito constitucional, sea por virtud de la expedición de una nueva Carta o de la reforma de la parte correspondiente de la misma Constitución, es posible adelantar un nuevo juicio de constitucionalidad, sin que sea un obstáculo absoluto los efectos de la cosa juzgada constitucional, como es el caso que ocupa la atención de la Corte en esta oportunidad. Es evidente que con la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, se ha producido un profundo fenómeno jurídico de cambio en el que buena parte de las instituciones constitucionales han sido modificadas y especialmente las que se refieren a los principios de la función administrativa, de la carrera administrativa y del servicio público, lo cual obliga al intérprete a reflexionar sobre la relación entre las nuevas disposiciones constitucionales y la normatividad legal anterior a la nueva Constitución; en verdad, en estos casos es preciso examinar frente a la nueva disposición superior las disposiciones legales declaradas constitucionales ante la Carta anterior, para determinar si la cosa juzgada existente debe mantenerse, inclusive con nuevas interpretaciones que las adecuen al nuevo ámbito constitucional o que corrijan las interpretaciones anteriores, lo cual supone que el fallo anterior se mantiene, o si debe modificarse hasta el punto de emitir un fallo en el que se declare su inexequibilidad. En este asunto la Corte asume el conocimiento de la demanda de las expresiones acusadas, no obstante que frente a la anterior Constitución ya habían sido declarada exequibles, con base en la consideración según la cual el ámbito de nuevas regulaciones en materia de la función y del servicio público fue objeto de varias modificaciones sustanciales, que reclaman un tipo de examen

judicial de carácter sustancial, bien diferente del practicado sobre las expresiones acusadas bajo la anterior Constitución.

C. La regulación Constitucional del tema de la clasificación de los Servidores Públicos.

En primer término, el Constituyente de 1991, recogiendo la experiencia legislativa antecedente y el régimen preconstitucional aplicable a esta materia, decidió clasificar directamente, aun cuando no de modo exhaustivo, a los servidores públicos o del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy generales, según se desprende de una lectura inicial del artículo 122 de la nueva Constitución, así: - Los miembros de las corporaciones públicas. - Los empleados públicos. - Los trabajadores oficiales del Estado. De otra parte y dentro de una actividad herméneutica de orden constitucional que recurre a definir el alcance de las disposiciones jurídicas con base en el sentido literal de los términos empleados por el dos públicos deben ser nombrados por la administración para ingresar al servicio (art. 126 C.N.), que se encuentran comprometidos en el ejercicio de la función en situaciones legales y reglamentarias, que deben posesionarse del cargo y prestar juramento de defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (art. 122 C. N.). Además, es claro que la regla general para el ingreso al servicio por los empleados públicos es el concurso, y que su régimen de permanencia, ascenso y retiro es la carrera administrativa (art. 125). Por su parte, para los trabajadores oficiales se encuentra la referencia que se hace al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Carta Política como una de las leyes marco, lo cual da

idea y fundamento para afirmar que bajo esta categoría, los servidores públicos pueden negociar las cláusulas económicas de su vinculación a la administración y que las prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato, así sea por virtud del conflicto colectivo y de la negociación o de la huelga, salvo en materia de servicios públicos esenciales. No obstante lo anterior, para mayor claridad sobre estos aspectos, es preciso hacer una breve consideración sobre el tema de la clasificación jurídica y constitucional de las distintas categorías de empleos y de servidores públicos, teniendo como base no sólo lo dispuesto por la Carta de 1991, sino atendiendo en buena medida a las razones que históricamente explican la expedición de las disposición parcialmente acusada. En efecto, aparte de las notables diferencias que se encuentran entre la Constitución de 1886 y la nueva Constitución de 1991, en los temas de la función pública, de la carrera administrativa, del servicio público y de la función administrativa, se aprecia una característica común que consiste en que, al igual de lo que acontecía en la Carta de 1886, en la Constitución de 1991 tampoco se incluye precepto alguno que defina, desde ese nivel jerárquico y en detalle, los elementos normativos específicos o los criterios jurídicos precisos y concretos que sirvan para elaborar, directamente y con propósitos exhaustivos y prácticos, las nociones legales o reglamentarias de empleado público y de trabajador oficial, como servidores públicos vinculados a los cuadros de la administración; esta observación, desde luego, no corresponde a ningún enjuiciamiento específico en relación con el contenido de la Carta Política de 1991 y, por lo contrario, únicamente comporta

una reflexión dogmática que se pone como premisa para adelantar este examen judicial de constitucionalidad. Lo cierto es que igual de lo que ocurría en la Carta de 1986, la Constitución de 1991 establece aquellas dos categorías básicas de servidores públicos a las que se refieren las expresiones acusadas del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, y a las que se les agregan, dentro del marco de la Carta vigente y con claridad meridiana, la de los miembros de las corporaciones públicas y las demás que establezca la ley; de otra parte, también aparecen la de los notarios, quienes sin ser empleados públicos, ni trabajadores oficiales, ni alcanzar el rango de funcionarios públicos, son particulares nombrados en propiedad y por concurso por el Gobierno y que atienden un servicio público permanente reglamentado por la ley (art. 131 C.N.), y la de los miembros de la fuerza pública (arts. 217 inciso tercero, 218 inciso tercero, 219, 220, 221 y 22 C.N.). Empero, y sin que sean unos conceptos jurídicos absolutamente vacíos, aquellas dos nociones básicas a las que se refiere la demanda no encuentran en la Carta elementos explícitos que contribuyan a definirlos plenamente y con precisión conceptual plena, y aparecen al lado de los otros conceptos como los de "los miembros de las corporaciones públicas" y de los "demás que determine la ley", que son igualmente conceptos indefinidos; su desarrollo legal aparece precisamente en los términos del Decreto 3135 de 1968 que es el acusado parcialmente en esta oportunidad y en el decreto

reglamentario No. 1848 de 1969, ambos expedidos con base en una interpretación integral y sistemática de la Reforma Constitucional de 1968. De otra parte, en la nueva normatividad superior tampoco se encuentra una noción bien definida del servidor público, ni aparece con suficiente claridad una clasificación exhaustiva de sus distintas expresiones empleadas, salvo las previstas con miras en la regulación de la carrera administrativa en los artículos 122, 123 y 124 en las que partes que establecen que “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”, de un lado ( art. 122) y, de otro, en la que se utilizan simultáneamente criterios orgánicos y nominales que nada enseñan con precisión sobre los elementos de una y otra noción y en la que se advierte que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (art. 123 inciso primero); allí también se establece que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley” (art. 125 inciso primero). (Las subrayas no corresponden al texto transcrito). De igual modo, es preciso tener en cuenta que en la Carta de 1991 se establece como regla general aplicable para el servicio público, la obligatoriedad de la Carrera Administrativa para los

empleados públicos y el nombramiento por concurso público de la mayor parte de estos, la que no es aplicable para los cargos de elección popular y de la cual pueden excluirse, en algunos casos y con fundamento en el tipo de actividad, los cargos que sean de libre nombramiento y remoción y los de los trabajadores oficiales y los demás que establezca la ley, de todo lo cual se ocupó con extensión la Ley 27 de 1992. Cabe observar que la Ley 27 de 1992 (arts. 2 y 4), definió con algunas excepciones muy precisas, el régimen legal de carrera que es aplicable a todos los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental y distrital, diferentes de los del Distrito capital, municipal y sus entes descentralizados, entre otros; además, en dicha ley se elaboró una lista de empleados públicos a los que no se aplican las reglas de la carrera administrativa en las varias entidades descentralizadas y del orden central, inclusive en las empresas industriales y comerciales del Estado, obviamente, esta última no se ocupa del régimen de los trabajadores oficiales pues para aquellos no procede su extensión. En este sentido es preciso tener en cuenta la jurisprudencia reiterad de la Corte acerca de la carrera administrativa, pronunciada en las sentencias: C-479/92, Magistrados Ponentes Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-195/94, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-514/94, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, y C-405/95. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. Por último y con carácter especial, y sin que se altere la clasificación general que aquí se examina,

debe observarse que la Carta ha previsto un régimen concreto para el ingreso a la carrera y al retiro del servicio en la Fiscalía, lo mismo que para la denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los empleados de aquella dependencia, que debe tenerse en cuenta al momento de elaborar una clasificación exhaustiva de los distintos regímenes laborales de los servidores públicos que aparece en la Carta Política.

D. Las competencias legales para la clasificación de los empleos en la administración pública.

Como lo ha definido la Constitución Política de 1991, corresponde a la ley señalar las principales reglas relacionadas con la Carrera Administrativa y en general con la función pública, y así lo ha entendido esta corporación en su interpretación del contenido de las cláusulas constitucionales relacionadas con este tema, pero, si la nueva Carta Política emplea varios elementos para configurar los conceptos de carrera, de función administrativa y de servicio público, dice menos acerca de los elementos subjetivos, funcionales y orgánicos que sirvan para configurar las dos nociones que ocupan la atención del demandante y de la Corte, como son las de empleado público y trabajador oficial. De otra parte lo que dice el artículo 125 al respecto del régimen general de la Carrera administrativa, es que todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y que todos los servidores públicos quedan comprendidos bajo sus regulaciones, salvedad hecha de los trabajadores oficiales, los empleos de elección popular, los servidores de libre nombramiento y remoción y los demás que determine la ley, pero no se ha establecido en aquella disposición constitucional cuales actividades pueden ser desempeñadas o no por trabajadores oficiales, y

cuales pueden ser atendidas y cuales no por los empleados públicos. Así, siempre se ha dicho por la doctrina que por regla general el servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos, y que como sus actos son por principio actos administrativos, expedidos para el cumplimiento de responsabilidades públicas, como las que se atienden por los ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos en el orden descentralizado, lo mismo que las responsabilidades de inspección, vigilancia y control que se cumplen por las superintendencias en el orden central, no pueden ser dictados sino por empleados públicos, los cuales deben cubrir todo el cuadro de destinos de las entidades a las que se les asignan aquellas responsabilidades, claro está, con algunas salvedades sobre cierto tipo de actividades relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, en cuyo caso, por las características de la actividad, por los horarios, los desplazamientos, las distancias, las eventuales inclemencias del clima, pueden negociar el régimen de remuneración, salarios y prestaciones. Ahora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular alos servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico

específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal. Este es el sentido preciso que se desprende de las restantes partes no acusadas del artículo 5 del decreto 3135 de 1968. Esta situación es evidente a lo largo de todo el texto de la nueva Carta Política, no solo desde el punto de vista de las razones funcionales sino desde el punto de vista orgánico y técnico; obviamente, este panorama es idéntico al que se podía observar bajo la vigencia de la Carta Política de 1886, lo cual, en su momento, obligó al legislador a emplear algunos criterios generales de carácter orgánico como la regla, y otros de orden funcional como la excepción, haciendo depender la diferencia entre empleados públicos y trabajadores oficiales de la clase de entidad a la que se puede vincular el servidor público, y de algunos elementos relacionados con el tipo de actividad que se debía cumplir en cada caso. Pero además, en el fondo de esta situación y dentro de la evolución científica del derecho administrativo que se hace presente entre nuestras instituciones constitucionales y legales a partir de la reforma constitucional de 1968, se encuentra que en contra de una concepción parlamentarista y rígida, de exageradas concesiones al legislador y de un radical estancamiento, que marchaba a la zaga de nuestras instituciones, se hacía necesario incorporar una visión moderna y racional de la administración y del servicio público, que exigía que se le otorgara a las distintas entidades del Estado, con funciones administrativas y de servicio público, la posibilidad de adecuarse y adaptarse a las distintas condiciones y circunstancias que las afectan y comprometen, y que reclaman su respuesta dinámica.

Por ello, desde 1968 se advertía que no podía aplicarse exclusivamente el criterio orgánico, ni exclusivamente el funcional para construir el régimen de clasificación específica de los servidores públicos, y que bien podía ocurrir que por excepción en un establecimiento público se hiciese necesario atender una actividad como la de construcción y sostenimiento de obras públicas u otras equiparables a ellas con trabajadores oficiales como personal vinculado por contrato de trabajo y que, en veces, en las empresas industriales y comerciales del Estado se hiciese necesario atender determinadas actividades de confianza y dirección con personal de empleados públicos, naturalmente sometidos a las reglas de la carrera y a sus excepciones. En dicha reflexión se encuentra la idea, según la cual, no se hace necesario y por el contrario es extraño a toda lógica de eficiencia, eficacia, racio