SUPERSALUD - Concepto 0006310de 2018

CONCEPTO 6310 DE 2018 <Fuente: Página de Internet entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

RESPONSABILIDAD DEL LIQUIDADOR EN PROCESOS DE LIQUIDACIÓN FORZOSA

ADMINISTRATIVA

Referencia: CONCEPTO – RESPONSABILIDAD DEL LIQUIDADOR EN PROCESOS DE

LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA Referenciado: 1-2018-006310

Respetado doctor: De conformidad con las funciones establecidas en el artículo 8 o del Decreto 2462 de 2013, esta Oficina procede a dar respuesta, de manera general y abstracta, a la petición de la referencia, en los siguientes términos: La consulta. “Se sirva emitir un concepto, sobre que otro tipo de acciones legales puede iniciar la ESE y ante qué instancia con el fin de hacer exigible el valor total adeudado por una EPS en liquidación” “en razón a la inconformidad frente al valor reconocido por la agente liquidadora, el cual perjudica los intereses financieros de esta institución..." Marco normativo y conclusión.

Teniendo en cuenta que el asunto consultado ya fue resuelto por esta Oficina a través de Oficio 22018-007179 de enero 30 de 2018, ésta se remitirá a lo allí plasmado. Así, en el citado documento se explicó: “2.2. PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA PARA LIQUIDAR: El Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar tiene sus orígenes en el Parágrafo 2o del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, donde se consagró que, la Superintendencia Nacional de

Salud se regirá por el mismo procedimiento administrativo que la Superintendencia Bancaria, hoy, Superintendencia Financiera de Colombia. De este modo, además del Procedimiento Común contemplado en el Código de Procedimiento Administrativo de la época, la Superintendencia se gobernaría por los Procedimientos Especiales previstos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto Ley 663 de 1993. Así, la Superintendencia estaba facultada para iniciar y adelantar los Procesos de Intervención Forzosa Administrativa contemplados en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Luego, el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, mediante su numeral 8o, precisó que es de competencia de la Nación con relación al servicio de salud: “Establecer los procedimientos y reglas para laintervención técnica y/o administrativa de las instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sea para su liquidación o administración a través de la Superintendencia Nacional de Salud en los términos que señale el reglamento. El Gobierno Nacional en un término máximo de un año deberá expedir la reglamentación respectiva”. De igual manera, el numeral 9o del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 facultó a la Nación para: “Establecer las reglas y procedimientos para la liquidación de instituciones que manejan recursos del sector salud, que sean intervenidas para tal fin”. De otro lado, el inciso 5o del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 dispuso, con relación a los procesos de intervención forzosa administrativa, lo siguiente:

“La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.” Por otra parte, para que no haya duda de la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para adelantar los Procesos de Intervención Forzosa Administrativa, ya sea para administrar o liquidar, el legislador, a través del artículo 124 de la Ley 1438 de 2011, modificatorio del numeral 5o del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, estableció que es un eje de las funciones de Inspección, Vigilancia y Control que ostenta la Superintendencia, el de acciones y medidas especiales, consagrándose que: “Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. (...)” Complementario de lo anterior, el artículo 129 de la Ley 1438 de 2011 contempló lo siguiente: “ ARTÍCULO 129

. NORMAS DE PROCEDIMIENTO INTERVENCIÓN FORZOSA

ADMINISTRATIVA. El Gobierno Nacional reglamentará las normas de procedimiento a aplicar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación, administración u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud cualquiera sea la denominación que le otorgue el ente territorial en los términos de la ley y los reglamentos.” De este modo, el artículo 2.5.5.1.1 del Decreto 780 de 2016 dispuso qué normas serían aplicables a los procesos de intervención forzosa administrativa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, así: “ARTÍCULO 2.5.5.1.1 . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, laSuperintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. (Artículo 1o del Decreto 1015 de 2002)” En este orden de ideas, la intervención forzosa administrativa para liquidar se regirá por los artículos 116 , 117 , y, 290

de 1999, y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. (Artículo 1o del Decreto 1015 de 2002)” En este orden de ideas, la intervención forzosa administrativa para liquidar se regirá por los artículos 116 , 117 , y, 290 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, reglamentados por el Decreto 780 de 2016 y el Decreto 2555 de 2010. Así, la Parte XI del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece el procedimiento especial administrativo para la toma de posesión y liquidación de las entidades sujetas a supervisión de la Superintendencia Nacional de Salud. En este orden, el numeral 1o del artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, relativo a la naturaleza y objeto de la intervención forzosa administrativa para liquidar, prevé que proceso de liquidación forzosa administrativa es un proceso concursal y universal, el cual, tiene por finalidad, la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad, hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores; sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos. A su vez, el numeral 2o del artículo 293 ibídem, señala que, los liquidadores se regirán por las disposiciones especiales del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y, luego, por las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como los

principios de los procedimientos administrativos. Por otro lado, distingue que, “la realización de activos y de los demás actos de gestión se regirán por las normas del derecho privado aplicables por la naturaleza del asunto". Igualmente, el artículo 294 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se refiere a la competencia de los liquidadores, de la siguiente manera: “De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley 35 de 1993, a partir de la vigencia de dicha Ley es competencia de los liquidadores adelanta r bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.” (Lo subrayado es nuestro). De esta forma, como se deriva de la norma esbozada, los liquidadores son responsables por el proceso de liquidación de la entidad objeto de esta medida. De otra parte, el artículo 295 del Decreto Ley 663 de 1993, relativo al régimen aplicable al Liquidador, contempla, por un lado, que el Liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad delas reglas de derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar éste durante la liquidación; y, por otro lado, que: “Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la

jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituír provisión para su pago en el evento de ser aceptados. El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario.” Finalmente, el numeral 10o del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con relación a la responsabilidad del liquidador, dispone: “ Responsabilidad. Los liquidadores responderán por los perjuicios que por dolo o culpa grave causen a la entidad en liquidación o a los acreedores, en razón de actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa. Para todos los efectos legales, los bienes inventariados y el avalúo realizado

conforme a lo previsto en las normas respectivas, determinarán los límites de la responsabilidad del liquidador como tal. Los contralores ejercerán las funciones propias de un revisor fiscal conforme al Código de Comercio y demás normas aplicables a la revisoría fiscal y responderán de acuerdo con ellas. Las sanciones impuestas a los liquidadores por delitos, contravenciones u otras infracciones en que incurran no les dará acción alguna contra la entidad en liquidación. Sin embargo el liquidador podrá atender con recursos de la liquidación los gastos de los procesos que se instauren en su contra en razón de sus actuaciones dentro del proceso liquidatorio, sin perjuicio de que, en el evento en que sea declarada su responsabilidad por dolo o culpa grave, la liquidación repita por lo pagado por tal concepto.” Así, como se evidencia, sí a juicio del peticionario, el acto administrativo que decide la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos es ilegal, en tanto que vulnera el ordenamiento jurídicopredicable al mismo, éste puede ser objeto del control de legalidad consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, es pertinente tener en cuenta que los liquidadores responden por los perjuicios ocasionados por dolo o culpa grave que causen a los acreedores de la entidad liquidada, debido a las actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa. En este orden de ideas, a juicio de esta Oficina, el peticionario ostenta, a primera vista, con las herramientas jurídicas necesarias para controvertir los actos administrativos proferidos por el Liquidador dentro del Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Liquidación. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que según el literal d.) del artículo 164 del Código de

herramientas jurídicas necesarias para controvertir los actos administrativos proferidos por el Liquidador dentro del Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Liquidación. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que según el literal d.) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho deberá presentarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro del término del cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso.” De este modo, como se enseñó en el concepto previo, si el interesado considera que la actuación del liquidador es ilegal, éste cuenta con la posibilidad de reclamar la responsabilidad patrimonial del mismo, ejerciendo las acciones judiciales correspondientes; además, la Superintendencia no es una instancia para ventilar la legalidad o ilegalidad de los actos del liquidador, en tanto que los actos de este son independientes y autónomos. Es decir, la Superintendencia no es competente para conocer asuntos atinentes a la actuación del liquidador, en tanto que, este se caracteriza por ser un auxiliar de la justicia, independiente respecto del ente de control. Así, las vías para discutir los actos del liquidador son: los recursos en sede administrativa frente al mismo, y, una vez agotados estos, la vía judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

3. ALCANCE DEL CONCEPTO: La presente consulta se absuelve en los términos descritos en el artículo 28

o del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 o de la Ley 1755 de 2015, y, en consecuencia, salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por la Superintendencia como respuesta a la petición realizada en ejercicio del derecho a formular consultas no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Superintendencia Nacional de Salud ISSN Pendiente Última actualización: 15 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.894 - 29 de septiembre de 2024)Supersaludfi