SUPERSALUD - Concepto 0013364de 2020

CONCEPTO 13364 DE 2020 <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

XXXXXXXXXXXXXXX

CONSULTA SOBRE PRESTACIÓN INDIRECTA DE SERVICIOS DE AMBULANCIA

PREPAGADA SAP.

1. La Consulta “(…) 1. ¿Bajo las consideraciones y condiciones anteriormente expuestas, puede una entidad que presta el servicio de ambulancia prepagada prestar sus servicios de manera indirecta a través de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas para ello?”

2. Marco normativo Ley 100 de 1993

[1] Ley 1122 de 2007 [2] Ley 1438 de 2011 [3] Decreto 780 de 2016 [4] Circulares Externas 0666 (SIC) [5] y 0677 (SIC) [6] de 2010 de la Superintendencia Nacional de Salud

3. Desarrollo de la consulta y conclusiones Las Circulares Externas 066 y 067 de 2010 identifican cuáles son las prácticas no autorizadas en la prestación del servicio de salud de conformidad con el Ordenamiento jurídico colombiano, en ambos casos, se parte de la premisa según la cual la actuación de los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, “se encuentra reglada”, por lo que “solo pueden hacer lo que les está permitido por la ley”, y “cuando una entidad actúa por fuera de esos linderos, se producen dos consecuencias principales (…), a saber, las tendientes a prevenir una conducta o la continuación

de la misma, y aquellas que están destinadas a sancionarlas” (Circular Externa 066 , numeral 5.1). En concreto, se proscribe la intermediación en la prestación del servicio, la cual es definida por la Circular 066 como, “la contratación que realice una Entidad Responsable del Pago de Servicios de Salud (ERP), una entidad que ofrezca Planes Adicionales de Salud, los particulares y demás pagadores del sistema, con una institución o persona natural o jurídica para que ésta se encargue a su vez de coordinar la red de prestadores de servicios (…)”. Es de la mayor importancia aclarar que esta prohibición deriva del hecho de que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud tienen una destinación específica, que bajo ningún concepto pueden orientarse al pago de bienes o servicios diferentes a la destinación para la cual fueron creados, como lo establece el artículo 9 o de la Ley 100 de 1993, concordante con el artículo48 constitucional.

La misma circular indica que: “no hacerlo así, constituye el delito de peculado por destinación oficial diferente”, pues “la subcontratación o intermediación en los servicios de salud, desvía por sí misma el destino de los recursos de la salud pública”.

Frente a los Prestadores de Servicios de Salud - PSS, la citada circular, indica que “lo censurable de la intermediación es que los PSS, son quienes deben realizar directamente la labor y no contratar a otro (intermediar) para que lo haga cuando es él quien debe realizarlo”. Luego, menciona que el PSS “no podrá ofertar un servicio habilitado por un tercero, situación conocida como intermediación, así

sea por Interdependencia de Servicios, en tal caso, las Entidades responsables del Pago de Servicios de Salud (ERP), (…) deberán contratar no al prestador que lo oferta por subcontratación o intermediación de otro prestador, sino directamente a quien lo habilitó”. También indica la Circular 066 de 2010, en el numeral 6o, cuáles son las prácticas autorizadas para la prestación de servicios de salud (que no implican la práctica de la intermediación ni de la doble habilitación - pues un mismo servicio no puede ser habilitado por dos o más PSS; es indispensable que esta Circular Externa sea leída de forma armónica con la Circular Externa 067 de 2010. En primer lugar, la Circular 066 explica que dentro del SGSSS es válido que los PSS contraten la prestación de servicios de salud de forma individual, o bajo “la figura de asociación o de alianzas estratégicas con otros Operadores Privados o Públicos mediante Sistemas Negociables Mercantiles que faciliten su cumplimiento” (numeral 6o ibídem). Esta Circular condiciona la asociación entre PSS a que se optimicen los recursos destinados a la salud y se reduzcan los costos para las ERP. Para que el resultado de esa asociación sea válido, además se necesita, que el PSS oferte y brinde los servicios que tenga habilitados; pero si pretende brindarlos conjuntamente con otros servicios que no tenga habilitados, lo podrá efectuar solamente si lleva a cabo la asociación o alianza estratégica con otros PSS que tengan habilitados tales servicios, de forma que pueda prestarlos como un “paquete integral de servicios de salud” (ibídem, numeral 6o). Por tales razones, la Circular 066 menciona que, “entre otras figuras”, los PSS pueden realizar asociaciones o alianzas estratégicas tales como: (i) la conformación de una asociación o alianza

integral de servicios de salud” (ibídem, numeral 6o). Por tales razones, la Circular 066 menciona que, “entre otras figuras”, los PSS pueden realizar asociaciones o alianzas estratégicas tales como: (i) la conformación de una asociación o alianza estratégica con otros prestadores de servicios de salud, y (ii) la contratación de un tercero operador de servicios de salud bajo la figura de tercerización u outsoursing. Pero estos esquemas, debido a la redacción de la circular, quedaron muy abiertos a la libre interpretación de los PSS y demás operadores del Sistema, por lo cual se hizo necesario acotar los modelos de asociación, a través de la Circular 067 de 2010, que versa específicamente sobre la “asociación o alianzas estratégicas para la prestación de servicios de salud”. En la Circular 067 de 2010 de la Superintendencia Nacional de Salud, con fundamento en los artículos 38 de la Constitución Política, 6 y 7 o de la Ley 80 de 1993, en el numeral 1, refiere: “Los prestadores de servicios de salud podrán entre otras figuras, realizar asociaciones o alianzas estratégicas tales como:

I. La conformación de una asociación o alianza estratégica con otros prestadores de servicios desalud, para poder ofertar en conjunto los servicios de salud, siempre que no configure la doble habilitación de un mismo servicio o la subcontratación o intermediación de servicios de salud claramente prohibidas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

II. La contratación de un tercero operador de servicios de salud , persona natural o persona jurídica, o

la asociación o alianza estratégica con este, para el suministro de los servicios de salud, bajo la figura de tercerización outsourcing o externalización para la prestación de servicios de salud, sin que dicho tercero operador, habilite los servicios objeto de la contratación o asociación.” (Negrillas fuera de texto) Las asociaciones o alianzas estratégicas de prestadores - Uniones Temporales o Consorcios, para ofertar y contratar la prestación de servicios de salud, deben conformarse antes de presentar la oferta o contratación de los servicios con las Entidades Responsables del Pago - ERP, pues, en caso contrario, se puede incurrir en una doble habilitación de un mismo servicio y la subcontratación o intermediación de servicios de salud, conocidos como práctica ilegal en la prestación de servicios de salud. En armonía con los artículos 58 y 59 de la Ley 1438 de 2011, en el numeral 4.3.1., la Circular 067 de 2010, se establece que los Prestadores de Servicios de Salud – PSS, no solo pueden aliarse entre sí para ofertar conjuntamente sus servicios (UT y Consorcios), sino también asociarse con terceros que no sean prestadores – Formas de Outsourcing (Tercerización o Externalización en la Prestación de Servicios de Salud). El servicio que el Prestador de Servicios de Salud - PSS suministre a través del tercero contratado por outsourcing, tercerización, externalización, agente tercerizador o externalizador, debe ser habilitado exclusivamente por el PSS y no por el tercero contratado por outsourcing, tercerización, externalización, agente tercerizador o externalizador.

El Prestador de Servicios de Salud - PSS, se obliga a obtener y mantener vigente en forma exclusiva, la inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud por la autoridad competente, los permisos, registros, licencias y títulos especiales que requieran la ley o las autoridades, de los servicios objeto del contrato de outsourcing, tercerización o de externalización, para el ejercicio de éstos y por ningún motivo, estos mismos, pueden ser inscritos en el registro especial de prestadores de servicios de salud por el asociado por outsourcing, tercerización, externalización, agente tercerizador o externalizador. Esta situación ha sido fuente de diversas inquietudes que se han resuelto en diversas ocasiones por esta Oficina Asesora Jurídica (por ejemplo, ver conceptos 927 , 36793 , 3024 y 75740 de 2014, todos de la Oficina Asesora Jurídica, y pueden encontrarse en el siguiente vínculo web: https://www.supersalud.gov.co/es-co/normatividad/conceptos). Entre las Circulares 066 y 067 no se presentan contradicciones o antinomias, pues lo que hace la segunda es desarrollar de manera profunda lo señalado de forma general por la primera; para los efectos de los modelos de asociación, los PSS pueden asociarse, para desempeñar su objeto conjuntamente, de cuatro formas:

1. La creación de una sociedad o asociación, a través de la cual desaparecen los PSS individualmenteconsiderados, dando paso a una nueva entidad;

2. La fusión de dos o más sociedades preexistentes, generando el fortalecimiento de una de las

entidades previas, con la consecuente desaparición de las que son absorbidas;

3. La prestación del servicio de salud a través de una unión temporal o de un consorcio, que permite la permanencia individual de los prestadores, conservando su autonomía técnica, administrativa y financiera, con las diferencias existentes entre ambas figuras en términos de responsabilidad (que es objeto de mención en la Circular 067

(…));

4. La tercerización de los servicios de salud a través de la figura del outsoursing.

Frente al tercer modelo, la Circular Externa 067 de 2010, prevé que: “el prestador de servicios de salud podrá ofertar y contratar individualmente la prestación de servicios de salud con las ERP, las Entidades que oferten planes Adicionales de salud, los particulares y demás pagadores del sistema de salud colombiano, si tiene como suministrarlos, y si los posee habilitados, o podrá contratar la prestación de servicios con las ERP, las Entidades que oferten planes Adicionales de salud, los particulares y demás pagadores del sistema de salud colombiano ya no como PSS individualmente considerado, sino como una asociación o alianza de prestadores de servicios de salud, a través de la asociación o la alianza con otro u otros PSS bajo la figura de unión temporal o consorcio ” (Subrayado fuera de texto). De otra parte, los Planes Voluntarios de Salud pueden ser ofrecidos por: las EPS, las entidades adaptadas, las compañías de medicina prepagada y las aseguradoras, para el suministro de una serie de servicios, dentro de este escenario, para que las entidades aseguradoras de salud puedan hacer efectivos los servicios que ofertan, necesariamente deben acudir a los prestadores de servicios de

salud habilitados, quienes en virtud de los acuerdos que celebren con la entidad aseguradora se encargarán de la prestación de estos servicios, entonces las entidades que ofrecen Planes Adicionales o Voluntarios de Salud deben contar con una red de prestadores de servicios de salud. En ese orden de ideas, la entidad que ofrece Planes Adicionales o Voluntarios de Salud debe abstenerse de contratar con una institución o persona natural o jurídica para que esta última se encargue de coordinar la red de prestadores de servicios necesaria para el desarrollo del contrato de seguro, actividad que corresponde entonces en forma exclusiva al asegurador, pues de lo contrario este podría estar incurriendo en la práctica indebida de intermediación. En ese mismo sentido los servicios de salud que en desarrollo del contrato de seguro de salud deban efectuarse, debe ser realizada directamente por el prestador de servicios de salud con el cual la aseguradora tenga acuerdo para ese efecto y no por un tercero subcontratado por el prestador primario, ni mucho menos ofrecer servicios habilitados a un tercero así sea por interdependencia de servicios, dado que ello también constituye una práctica de intermediación en el Sector Salud, tal como prescribe el inciso 26 del numeral 4 de la Circular Externa 066 de 2010. Finalmente, estas instrucciones se dirigen a evitar que las entidades responsables del pago encarguen a las instituciones prestadoras de servicios de salud, la coordinación de la red de prestadores de salud, o su subcontratación, porque en concordancia con el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, esafunción le corresponde al asegurador.

Esto se fundamenta en la caracterización de los roles que desempeñan los entes aseguradores como los prestadores de servicios de salud, acorde con la Ley 1122 de 2007 (artículo 14 ). Así, por un lado, los primeros se encargan del aseguramiento en salud, entendido este como “la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario”; y, por otro, las instituciones prestadoras de servicios de salud tienen por finalidad la prestación de los servicios de salud que requiera el usuario. Lo anteriormente expuesto, debe ser interpretado en consonancia con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 1438 de 2011, en tanto que los Consorcios y Uniones Temporales no son los únicos vehículos jurídicos con que cuentan las instituciones prestadoras de servicios de salud para lograr su integración empresarial. También existen otros acuerdos de voluntades que apuntan en dicha dirección, como se expuso en su momento. A su vez, el Decreto 780 de 2016, en el numeral 2 del artículo 2.5.3.4.3 , se refiere a las Entidades Responsables del Pago – ERP, en la contratación de prestación de servicios de salud, (son las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos laborales), en el mismo sentido el numeral 1.1 de la Circular Externa 066 de 2010. En el numeral 1 del artículo 2.5.3.4.3 del Decreto 780 de 2016, se define los Prestadores de

laborales), en el mismo sentido el numeral 1.1 de la Circular Externa 066 de 2010. En el numeral 1 del artículo 2.5.3.4.3 del Decreto 780 de 2016, se define los Prestadores de Servicios de Salud - PSS (se consideran como estos a las instituciones prestadoras de servicios de salud y los grupos de práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud y que se encuentran habilitados. Para efectos del presente Capítulo, se incluyen los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de pacientes que se encuentren habilitados). De la misma manera, el numeral 4 ibídem, precisa lo que se considera práctica insegura, no autorizada en la prestación de servicios de salud; aclarando que cuando una Entidad Responsable del Pago - ERP contrata con un Prestador de Servicios de Salud - PSS, este prestador debe tener la capacidad de ofrecer los servicios de salud y tenerlos habilitados, para que no se convierta en simple intermediario de la contratación de estos servicios, lo cual puede derivar en una práctica ilegal, de acuerdo a la Circular 066 de 2010. Sumado a lo anterior, es necesario traer a colación lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2.5.1.3.2.6 del Decreto 780 de 2016, que señala que: “(…) El prestador que declare un servicio, es el responsable del cumplimiento de todos los estándares aplicables al servicio que inscribe, independientemente de que para su funcionamiento concurran diferentes organizaciones o personas para aportar en el cumplimiento de los estándares.” En conclusión, las instituciones prestadoras de servicios de salud pueden, de acuerdo con lo previsto

en la Ley, integrarse con otros prestadores de salud, sean estos, públicos, privados o mixtos, según la forma jurídica que más les convenga y que la normatividad privada permita. Sin embargo, deberán tener presente al momento de realizar dichos acuerdos de voluntades, los límites consagrados alinterior del Sistema de Seguridad Social en Salud, que como se explicó, son, por una parte, la intermediación, y, por otra, la subcontratación; circunstancias que difuminan los roles estrictamente fijados por el legislador para las entidades aseguradoras y los prestadores de salud. En ese orden de ideas, las entidades que oferten Planes Adicionales o Voluntarios de Salud deberán dar observancia a las disposiciones contenidas en las Circulares Externas 066 y 067 de 2010, para evitar incurrir en prácticas inseguras y prohibidas de intermediación o subcontratación en el sector salud; pues la actuación de los integrantes del Sistema es reglada, se debe evitar tanto la intermediación en los servicios de salud, como la doble habilitación. El presente concepto se emite en los términos del artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, [7] sustitutiva del Título II de la Ley 1437 de 2011, [8] artículo 28 .

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

2. Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones

3. Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones

4. Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social

5. La prestación de los Servicios de Salud

3. Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones

4. Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social

5. La prestación de los Servicios de Salud

6. Asociación o alianzas estratégicas para la prestación de servicios de salud

7. Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

8. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Superintendencia Nacional de Salud ISSN Pendiente Última actualización: 15 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.894 - 29 de septiembre de 2024)Supersaludfi