SUPERSERVICIOS - Concepto 0236 de 2023

CONCEPTO 236 DE 2023

(abril 25) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C., Ref. Solicitud de concepto[1] COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”. ALCANCE DEL CONCEPTO Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4]. Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. CONSULTA La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la prestación del servicio de acueducto por parte de un acueducto veredal, y a la entidad encargada de efectuar la vigilancia sobre la misma.

Las preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE Ley 142 de 1994[5] Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6] Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018[7] CONSIDERACIONES Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, toda vez, que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015. Claro lo anterior, en el presente concepto se efectuarán algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos (i) prestadores de servicios públicos domiciliarios, y (ii) entidad de inspección, vigilancia y control de las organizaciones autorizadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. (i) Prestadores de servicios públicos domiciliarios. De manera inicial es de indicar que conforme lo establece el artículo 365 de la Constitución Política de 1991, los servicios públicos domiciliarios “(…) podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares (…)”. A su vez, el artículo 333 constitucional determina que la participación en la prestación de estos servicios se debe basar en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, sin que implique la exigencia de permisos previos o

requisitos no establecidos en la ley, con la finalidad de propender por la libre competencia económica de los intervinientes en la prestación de los servicios aludidos. En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 en cuyo artículo 15, determinó: “Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos: 15.1. Las empresas de servicios públicos. 15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos. 15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley. 15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas. 15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley. 15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.” (Subrayas fuera de texto) Como se observa, tal como lo dispone el precepto constitucional contenido en el artículo 365 y el numeral 15.4 del artículo 15, dentro de las personas que pueden prestar servicios públicos domiciliarios, se encuentran las denominadas “comunidades organizadas” y las “organizaciones

autorizadas”, de las cuales no existe definición alguna, ni una clasificación o tipología expresa en nuestra legislación, que permita determinar cuáles son unas y otras. En este sentido, ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas de las formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de estas categorías, autorizadas constitucional y legalmente para constituirse como prestadores de servicios públicos domiciliarios. Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-741 de 2003, precisó lo siguiente: “(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior. Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de “comunidades organizadas” como de “particulares.” Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las “organizaciones autorizadas” podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las “organizaciones autorizadas” en la prestación de servicios públicos, refleja la especificidad de este

ánimo solidario. Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley. (…) La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos. (…)”[8] (Subrayas fuera del texto) En referencia a las comunidades organizadas y a las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios, vale precisar que son entidades sin ánimo de lucro - ESAL, cuya característica principal, es la de no efectuar el reparto de los excedentes que se generan en el desarrollo de su objeto social, pues su propósito es el beneficio social encaminado hacia un grupo determinado de personas o de la comunidad en general. En este punto es importante señalar que a manera de ejemplo, que estas pueden estar conformadas bajo la forma asociativa de fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras, juntas de acción comunal, asociaciones de usuarios, acueductos veredales, etc., cuyo

régimen legal de constitución y funcionamiento, se encuentra estipulado en la ley de manera especial, según su naturaleza que decidan adoptar. Conforme con los argumentos esbozados, la conformación de las organizaciones autorizadas y las comunidades organizadas en su condición de entidades sin ánimo de lucro, puede tener como propósito la prestación de servicios públicos domiciliarios, prestación que se realizará en beneficio de una comunidad o de sus propios asociados, sin perder de vista que desde el inicio de la operación de estos servicios, deberán sujetarse a las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan estos servicios. (ii) Entidad de inspección, vigilancia y control de las comunidades organizadas y organizaciones autorizadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. En referencia a la vigilancia y el control de los prestadores constituidos como organizaciones autorizadas o comunidades organizadas, es de indicar que, conforme lo dispone el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, “Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos”. (Subrayas fuera del texto). En este sentido y como se manifestó, tanto las “comunidades organizadas” como las “organizaciones autorizadas” se encuentran facultadas por la Constitución y la Ley para conformarse como prestadores de servicios públicos domiciliarios, lo que significa que una vez constituidos en debida forma, e iniciada la operación del servicio, quedan sometidos a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios, y

por ende, deben dar cumplimiento a las disposiciones que conforman el régimen de estos servicios. Al respecto es importante indicar que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, en la Resolución CRA 943 de 2021, dispone en relación con la prestación de los servicios públicos por parte de comunidades organizadas, lo siguiente: “Artículo 1.3.5. Registro en cámara de comercio de las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas. De conformidad con lo establecido en el Artículo 3 del Decreto 421 de 2000 las personas jurídicas a que se refiere el artículo anterior deberán, registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994 (Artículo, 3. Decreto 421 de 2000) (Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.1.5.)” De esta forma es claro que, estas organizaciones autorizadas, durante el desarrollo de su objeto social relacionado con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, deberá atender el régimen de estos servicios, y dar cumplimiento a todas las obligaciones que surgen por el hecho de haberse constituido como prestadores. Ahora bien, es preciso informar que, consultado el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios – RUPS, se observa que la Asociación de Usuarios del Acueducto de la Vereda Santa

Rosa, se encuentra en estado “inactiva” y con cancelación, por tratarse de un abasto de agua o punto de suministro: Así las cosas y conforme a lo expuesto, la Asociación de Usuarios del Acueducto de la Vereda Santa Rosa al ser un administrador de punto de suministro o de abasto de agua, no se encuentra sujeta a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios. Finalmente, no sobra mencionar que, actualmente existen mecanismos provisionales de “prestación” del servicio de acueducto, conforme lo dispone el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado y complementado por los Decretos 1898 de 2016 y 1272 de 2017. Ello en razón a la inexistencia de redes en diversas zonas del país, y frente a la creciente necesidad de prestar este servicio vital a las personas que las habitan, motivo por el cual, el Gobierno Nacional expidió normas especiales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a través de esquemas diferenciales de prestación[9], en zonas rurales y en zonas de difícil acceso, en las que, por condiciones particulares no se puedan alcanzar los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la ley. Así, dentro de las soluciones alternativas para aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico, los artículos 2.3.7.1.3.1. y 2.3.7.1.3.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, disponen: “Artículo 2.3.7.1.3.1. Adopción de soluciones alternativas en zonas rurales. (Artículo adicionado

por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016). Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en zona rural diferente a los centros poblados rurales. Para estos efectos, los proyectos de soluciones alternativas deberán ajustarse a lo dispuesto en el artículo 2.3.7.1.3.6. del presente capítulo. PARÁGRAFO 1º En zonas rurales diferentes a los centros poblados rurales en las que sea viable la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo, se podrá aplicar lo establecido en la sección 2 del presente capítulo. PARÁGRAFO 2º Teniendo en cuenta que las soluciones alternativas definidas en la presente sección no se constituyen en prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en los términos de los numerales 14.22, 14.23, y 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, para las mismas no son aplicables las disposiciones de la citada norma. En consecuencia, los administradores de puntos de suministro o de abastos de agua no están sujetos a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento, y no son objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. (…)” (Subrayas fuera del texto) “Artículo 2.3.7.1.3.2. Soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico. (Artículo adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016). Las soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico en zonas

rurales deberán cumplir con las siguientes condiciones:

1. El acceso al agua para consumo humano y doméstico podrá efectuarse mediante un abasto de agua o un punto de suministro, o directamente desde la fuente, acorde con la normatividad aplicable a la materia y con las necesidades de la comunidad. (…) PARÁGRAFO. Teniendo en cuenta que los administradores de abastos de agua y de puntos de suministro no son personas prestadoras del servicio público de acueducto, la autoridad sanitaria que compete realizará la vigilancia diferencial que privilegie las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, de conformidad con los lineamientos que para dicho fin expida el Ministerio de Salud y Protección Social. Los abastos de agua y los puntos de suministro deberán contar con los permisos y autorizaciones ambientales que les sean exigibles según las normas vigentes.”

(Subraya fuera de texto) Conforme con lo indicado, estas actividades no constituyen prestación de los servicios públicos domiciliarios, por lo que, ni les aplica el régimen de estos servicios, ni se encuentran sujetos a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios. En este sentido y en razón a que el abasto de agua o un punto de suministro, constituye una solución alternativa para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico, la vigilancia de tal suministro de agua potable corresponde a la autoridad sanitaria competente, de acuerdo con los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio de Salud, toda vez que dicho suministro debe contar con los permisos y autorizaciones ambientales que le sean exigibles. CONCLUSIONES De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones: “1La superintendencia de servicios públicos domiciliarios es la competente para vigilar el acueducto

veredal, Asociación de Usuarios de la Vereda Santa Rosa, AUAVSR NIT 830510613-4. Conforme con la información que reposa en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios – RUPS, la Asociación de Usuarios del Acueducto de la Vereda Santa Rosa, con NIT 830.510.613-4, se encuentra inactiva y con certificado de cancelación como prestador de servicios públicos domiciliarios, ya que se trata de un punto de suministro o abasto de agua. En este sentido, y en razón a que los administradores de puntos de suministro o de abasto de agua no son prestadores de servicios públicos domiciliarios, no le corresponde a la Superservicios desarrollar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los mismos. “2Si para la SSPD la Asociación de Usuarios Acueducto Vereda Santa Rosa, es un Administrador de punto de suministro o abasto de agua. 4.- ¿Como debe cobrarse el servicio de suministro de agua? se le cobra a cada usuario por cuota de sostenimiento, o sistema de tarifas.” Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 2.3.7.1.3.1. y 2.3.7.1.3.2. del Decreto Reglamentario Único 1077 de 2015, los administradores de puntos de suministro o de abasto de agua, no son prestadores de servicios públicos domiciliarios y por tanto, no les aplica el régimen de estos servicios, ni se encuentran sujetos a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios. En este sentido y en razón a que esta solución alternativa para el aprovisionamiento de agua para

consumo humano y doméstico no constituye prestación del servicio público de acueducto, es de indicar que las inquietudes relacionadas con los cobros correspondientes por el suministro de agua, no se encuentran dentro de la órbita de competencia de la Superservicios. Sin perjuicio de lo anterior, no sobra indicar que el artículo 2.3.7.1.4.5. del decreto en mención dispone: “Artículo 2.3.7.1.4.5. Asistencia técnica y acompañamiento integral a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para administradores de soluciones alternativas. Los administradores de soluciones alternativas recibirán asistencia técnica y acompañamiento integral en el marco de las competencias de la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia para la Renovación del Territorio, según los lineamientos que defina el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”. “3Normatividad legal vigente, quien es el competente para vigilar estos sistemas de abasto de agua. La normativa que regula estas soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico se encuentra contenida en el Decreto Reglamentario Único 1077 de 2015, mientras que el artículo 2.3.7.1.3.2. determina expresamente que la vigilancia de tal suministro de agua potable corresponde a la autoridad sanitaria competente, de acuerdo con los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio de Salud, toda vez que dicho suministro debe contar con los permisos y autorizaciones ambientales que le sean exigibles. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio

de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20225294402252

TEMA: PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Subtemas: Funciones de I.V.C. de la SSPD. Abasto o suministro de agua potable. Esquemas diferenciales. 2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. 3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.” 6. “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del Sector Vivienda Ciudad y Territorio.” 7. “Por la cual se deroga una resolución y se establecen los requerimientos que deben surtir los prestadores de servicios públicos domiciliarios ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en relación con el Registro Único de Prestadores - RUPS para su inscripción,

actualización y cancelación.”

8. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-741/03 del 28 de agosto de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9. “Conjunto de condiciones técnicas, operativas, jurídicas, sociales y de gestión para permitir el acceso al agua apta para el consumo humano y al saneamiento básico en un área o zona determinada del suelo urbano, atendiendo a sus condiciones particulares”

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023