SUPERSERVICIOS - Concepto 512 de 2024

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 Buscar  Índice  CONCEPTO 512 DE 2024 <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C., Señor XXXXXX Ref. Solicitud de concepto [1] COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”. ~ '---- ~ ..,_ ---- • • • • • • • • •

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------------------------ ----------- --- ------------------------- ------ ----- bALCANCE DEL CONCEPTO Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4]. Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. CONSULTA La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a los términos para resolver los recursos de reposición y apelación y la configuración del silencio administrativo positivo, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones. NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE - Constitución Política de Colombia - Ley 142 de 1994 - Ley 689 de 2001 - Ley 1437 de 2011 CPACA

• Concepto SSPD-OJ-2022-649

CONSIDERACIONES Previo a atender las inquietudes planteadas, y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y

concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015. Claro lo anterior, se procederá a tratar de manera general el tema en consulta, a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos i) silencio administrativo positivo y ii) términos para resolver el recurso de apelación interpuesta ante la superintendencia i) Silencio administrativo positivo - SAP. El silencio administrativo positivo – SAP es una figura jurídica de creación legal, que busca garantizar el derecho constitucional de petición a través de una ficción legal que le asigna efectos positivos al silencio de los prestadores de servicios públicos domiciliarios frente a las peticiones, quejas y recursos presentados por los suscriptores y usuarios. Por ende, la falta de respuesta oportuna y de fondo de las peticiones, quejas y recursos conlleva a la presunción que han sido resueltas de manera positiva. Así las cosas, es de advertir que la figura del SAP es de carácter excepcional, que tiene aplicación en el marco de los servicios públicos domiciliarios por expresa disposición del legislador, ya que opera siempre y cuando exista dicha disposición normativa que lo establezca, en este sentido, en caso de que se trate de una petición o asunto sobre el cual el legislador no haya previsto la ocurrencia de esta figura, no será procedente.Ahora bien, en materia de servicios públicos domiciliarios el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por

el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, establece que los prestadores de servicios públicos tienen la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten sus suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos o la prestación del servicio público domiciliario, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la presentación de la solicitud, so pena de que se configure el SAP el cual se entiende que es resuelto a favor del peticionario o recurrente como resultado de la omisión del prestador en atender la petición, queja o recurso. La norma dispone: “ARTÍCULO 158. DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si

no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto. PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.” (resaltado fuera de texto) En este sentido, el SAP se puede configurar por tres situaciones: (i) por falta de respuesta oportuna, esto es, fuera del término estipulado en la ley para responder las peticiones, quejas y recursos; (ii) por no responder de fondo, esto es, cuando no se responde de manera clara, precisa y congruente a la petición o recurso; y (iii) por el incumplimiento de los requisitos de notificación, es decir, cuando la petición, queja o recurso no es notificada con sujeción a lo señalado en la Ley 1437 de 2011. Es necesario resaltar que el SAP opera por ministerio de la Ley, esto significa que se configura de manera automática y por tanto el prestador deberá reconocer sus efectos dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días otorgados para dar respuestas a las peticiones, quejas y recursos. En consecuencia, si el prestador no reconoce dichos efectos, el peticionario o recurrente podrá solicitar a esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que imponga las sanciones correspondientes. Igualmente,

la Superintendencia puede adoptar las medidas del caso para hacer efectivo el SAP. Bajo este entendido, el acto administrativo ficto o presunto produce efectos jurídicos de manera inmediata, es decir, que es válido, eficaz y ejecutable, lo cual implica que el prestador del servicio pierde competencia para pronunciarse sobre la petición, queja o recurso y no estará facultado para expedir acto diferente al del reconocimiento del SAP. En cuanto a las decisiones emitidas con posterioridad a la configuración de un SAP, el Consejo de Estado [5] consideró lo siguiente: “(…) Como el silencio positivo produce un verdadero acto administrativo en el cual se reconocen derechos, una vez producido la administración no puede dictar un acto posterior contrario… (…) -------- ------- - - -- ----------------- --- -- -Debe tenerse en cuenta que si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto extemporáneo, contrario al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra él, no por ello el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales actuaciones posteriores serán inocuas. (…) Las actuaciones posteriores a la producción del acto presunto, tales como la respuesta, la interposición de recursos, resolución de los mismos, etc. son inocuas y, por tanto, no surten ningún efecto. (…)”. (resaltado fuera de texto) Conforme lo expuesto, cualquier decisión posterior frente a los mismos hechos que dieron origen al acto ficto o

presunto no tendrán efecto, razón por la cual, será necesario suspender cualquier trámite posterior a través del cual se vaya a tomar una decisión de fondo, pues como se indicó, de tomarse dicha decisión, no produciría efecto jurídico alguno. ii) Recurso de apelación - RAP. En el régimen de los servicios públicos domiciliarios, el recurso de apelación es un medio de impugnación el cual tiene como finalidad que el superior jerárquico o funcional de quien expidió la decisión que afecta la ejecución del contrato de condiciones uniformes o la prestación del servicio, la revise y proceda a confirmarla, modificarla o revocarla. El artículo 154 de la Ley 142 de 1994 señala que, en general, los recursos proceden contra las decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y en particular, contra los actos de: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación. La norma señala:

“ARTÍCULO

154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos. De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (resaltado fuera de texto) En este sentido, los recursos de reposición y en subsidio de apelación solo proceden contra los actos de negativa, facturación, suspensión, terminación y corte, salvo sobre aquellos que pretendan discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso; así como tampoco contra las facturas que tengan más de (5) meses de haber sido expedidas. Frente al trámite para responder el recurso de apelación, resulta conveniente traer a colación la postura adoptada por esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2022649, que particularmente señala: ------- ----- ------ ---- --“Con relación al término para resolver los recursos, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 establece que los

prestadores de servicios públicos domiciliarios deben resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. No obstante, esta disposición no señaló el término con que cuenta la Superintendencia para resolver el recurso de apelación interpuesto como subsidiario del de reposición; no obstante, a través del concepto de 29 de octubre de 2012, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estableció lineamientos sobre dicho término e indicó lo siguiente: “(…) De conformidad con los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición. No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto (…).

El plazo establecido en el artículo 86 del CPACA sólo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que cuenta para decidir tales recursos (…)” Por lo anterior, y de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, el término para resolver el recurso de apelación por parte de la Superintendencia es de quince (15) días.” (Subraya fuera del texto) De modo que, los términos generales para resolver las peticiones señaladas en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, son los mismos con los que cuenta la Superintendencia para resolver el recurso de apelación, esto es 15 días, salvo que las condiciones particulares del caso requieran, por ejemplo, agotar un periodo probatorio, evento en el que el término podrá prorrogarse por otro tanto, sin que pueda exceder de 30 días. Ahora bien, de no resolverse el recurso dentro del término señalado, el artículo 86 del CPACA contempla que como consecuencia de la inactividad de la administración se genera un acto administrativo ficto negativo así: “Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria.” (Subraya fuera del texto) De lo expuesto, se puede concluir que si transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre este, se entenderá que la decisión es negativa, en los términos de la norma citada. En este evento, el usuario podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para lo pertinente. Valga indicar que este plazo se suspenderá durante el plazo que sea necesario para la práctica de pruebas y que, en todo caso, el vencimiento del término no exime a la entidad de resolver el recurso, salvo que se haya ---------------- -- ---- -- --- ---------------------------------- -------- ------------- ---- -- ----notificado el auto admisorio de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativo, según lo dispone el mismo artículo 86 del CPACA. Por último, es importante señalar que, si en el trámite de un recurso de apelación, esta Superintendencia evidencia la posible configuración del silencio administrativo positivo - SAP respecto del trámite de la reclamación en sede de la prestadora, deberá suspender el trámite del recurso de apelación mediante auto de trámite y remitir el expediente al área competente, a fin de adelantar la actuación correspondiente frente al SAP.

CONCLUSIONES De acuerdo con las consideraciones expuestas, se responderán los interrogantes en el orden que fueron planteados, así: Respecto al Silencio Positivo Administrativo y su operabilidad de facto; al presentar un recurso de reposición y en subsidio de apelación ante una empresa que preste servicios públicos domiciliarios, y ésta responde de manera desfavorable a las peticiones del recurrente y en consecuencia se remite el expediente a la Superservicios: ¿Qué pasa si en segunda instancia no se emite respuesta en el tiempo establecido para ello? El régimen de los servicios públicos domiciliarios no previó un término en el cual la Superservicios deba resolver el recurso de apelación interpuesto a las decisiones finales de las actuaciones administrativas. Por lo anterior, es necesario remitirse a la Ley general que rige las actuaciones administrativas, es así como el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispuso que las autoridades deberán resolver los recursos de reposición y apelación de plano, salvo que se haya solicitado la práctica de pruebas o se decreten de oficio; sin embargo, esta norma no señaló un plazo cierto para resolver estos, por lo que el Consejo de Estado llenó el vacío legal al decidir que el plazo con el que contarán las autoridades para resolver el recurso de apelación se regirá por lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, esto es 15 días hábiles, salvo que las condiciones particulares del caso requieran, por

ejemplo, agotar un periodo probatorio, evento en el cual el término podrá prorrogarse por otro tanto, sin que pueda exceder de 30 días Si transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre este, se entenderá que la decisión es negativa, en los términos de la norma citada. En este evento, el usuario podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para lo pertinente, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativo, según lo dispone el mismo artículo 86 del CPACA. ¿Una vez agotado el término para dar respuesta al recurso de apelación y ésta no se efectúa, opera el Silencio Administrativo Positivo? ¿Si no se emite respuesta al recurso de reposición en segunda instancia, debe radicarse ante la entidad una solicitud de investigación administrativa para la declaración del SAP? ¿Qué proceso debe surtirse si la entidad no da respuesta al recurso de reposición en segunda instancia en procesos administrativos iniciados contra ESP? ¿Cómo deben interpretar las empresas que presten servicios públicos domiciliarios la no respuesta de la Superservicios al recurso de apelación? Con respecto a los anteriores interrogantes, es pertinente aclarar que, en materia de servicios públicos domiciliarios: Los recursos son una prerrogativa legal del suscriptor o usuario para que el prestador del servicio público domiciliario revise, aclare, modifique o revoque las decisiones que afectan la ejecución del contrato decondiciones uniformes o la prestación del servicio. Mediante la interposición de los recursos se materializa el

derecho de defensa que pueden ejercer los usuarios o suscriptores frente a la decisión de los prestadores. El recurso de reposición tiene como finalidad que el mismo prestador del servicio, en primera instancia, revise, aclare, modifique o revoque sus propias decisiones. Mientras que, el recurso de apelación es un medio de impugnación el cual tiene como finalidad que el superior jerárquico o funcional de quien expidió la decisión que afecta la ejecución del contrato de condiciones uniformes o la prestación del servicio, la revise y proceda a confirmarla, modificarla o revocarla. En este caso, la segunda instancia se surte en el marco del recurso de apelación ante esta Superintendencia, el cual debió interponerse de manera subsidiaria al recurso de reposición. Cabe señalar que, de acuerdo con el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el recurso de apelación debe interponerse en subsidio al de reposición. Conforme a las precisiones anteriores, es necesario señalar dos eventos: i) La falta de respuesta del recurso de reposición por parte del prestador del servicio, dentro del término de 15 días señalados por la norma, configura el silencio administrativo positivo. De acuerdo con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 los prestadores de servicios públicos tienen la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten sus usuarios o suscriptores en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de los quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la presentación de la solicitud, so pena de que se configure silencio administrativo positivo.

En escenario, el peticionario o recurrente podrá solicitar a esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que imponga las sanciones correspondientes. Igualmente, la Superintendencia puede adoptar las medidas del caso para hacer efectivo el SAP. ii) La falta de respuesta del recurso de apelación interpuesto en subsidio de reposición por parte de esta Superintendencia configura el silencio administrativo negativo, el cual se materializa una vez haya transcurrido dos (2) meses, contados a partir de la interposición de del recurso de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. En este evento, el usuario podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para lo pertinente, en todo caso, el vencimiento del término no exime a la entidad de resolver el recurso, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativo, según lo dispone el mismo artículo 86 del CPACA. Cabe aclara que, si bien la norma no señaló un plazo cierto para resolver el recurso de apelación por parte de esta Superintendencia, por lo que el Consejo de Estado llenó el vacío legal al decidir que el plazo con el que contarán las autoridades para resolver el recurso de apelación se regirá por lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, esto es 15 días hábiles, el cual es diferente al plazo para que se configure el silencio administrativo negativo.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad Cordialmente

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245294683992

TEMA: TÉRMINOS DE RESPUESTA DE RECURSO DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN Subtemas: Configuración del silencio Administrativo Positivo 2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. 3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque, cinco (5) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), radicación número: AC-5436

Ir al inicio Logo de Avance Jurídico Compilación sobre Disposiciones Legales Aplicables a los Servicios Públicos Domiciliarios

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