SUPERSERVICIOS - Circular 44 de 2017

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(septiembre 21) Diario Oficial No. 50.364 de 22 de septiembre de 2017

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

GD-F-014 V.8

Bogotá, D. C., 21/09/2017

Para: Prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo

De: Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios

Asunto: Circular de Planes de Emergencias y Contingencias Plan de Emergencia y Contingencia El pasado mes de agosto el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (en adelante 'Ideam') expidió el Boletín de Predicción Climática y Alertas para Planear y Decidir número 270(1). En dicho documento se presentan las condiciones climáticas esperadas para los próximos meses. Así, en palabras del Ideam '[p]ara el trimestre agosto-septiembre-octubre (ASO), se estima una condición muy cercana a los promedios históricos en el oriente y sur del país; contrario a lo que se espera para el centro de la región Caribe, norte de la región Pacífica, zona montañosa de Boyacá y Cundinamarca y piedemonte llanero donde se estiman algunos excesos.

Para el centro y sur de la región Andina se prevén déficit en los volúmenes de precipitación […]. Finalmente, es importante anotar que el centro de la región Andina está bajo la influencia de los

vientos Alisios del Sureste, lo que aumentará la magnitud del viento en superficie para esta parte del país durante el mes de agosto. En cuanto a la temperatura media del aire, se estima que estará ligeramente por encima de lo normal en la Península de La Guajira, registrándose los valores de esta variable en los promedios históricos en el resto del territorio nacional'. En este orden de ideas, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante 'Superservicios'), invita a todos los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, a que revisen que sus Planes de Emergencia y Contingencia se encuentren en armonía con las normas que regulan la materia, en especial con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, la Resolución número 1096 de 2000 del Ministerio de Desarrollo Económico y la Resolución número 154 de 2014 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. En verdad, para la Superservicios es prioritario que las prestadoras estén en capacidad de tomar todas las medidas necesarias para mitigar y prevenir situaciones que afecten la calidad y continuidad en la prestación del servicio, así como adelantar las correspondientes acciones de mantenimiento preventivo y correctivo en su infraestructura, lo cual se logra, únicamente, teniendo un adecuado Plan de Emergencia y Contingencia que, como mínimo, cumpla los estándares establecidos en el ordenamiento jurídico. En cumplimiento de lo anterior, resulta indispensable que las prestadoras de servicios públicos coordinen con las autoridades pertinentes(2) la creación, actualización, revisión y/o implementación de los 'Planes Departamentales, Distritales y Municipales de Gestión del Riesgo

y Estrategias de Respuesta' a que se refiere la Ley 1523 de 2012. Ciertamente, el estricto cumplimiento de todo lo antes descrito, permitirá atender de manera eficaz las posibles emergencias sanitarias que se generen como consecuencia de inundaciones, desbordamientos, fenómenos de erosión, incremento de turbiedad en las fuentes hídricas, deslizamientos y avalanchas, entre otras.

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Así, pues, con base en todo lo anterior, la Superservicios solicita a las prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, adelantar las acciones necesarias dirigidas a la consecución de los siguientes aspectos:

1. Activar los Planes de Emergencia y Contingencia para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en los casos que se requieran, dirigidos a mantener el suministro de agua potable por la suspensión de la operación de las plantas de potabilización, como consecuencia de incrementos en los niveles de turbiedad en las fuentes hídricas abastecedoras.

2. Llevar a cabo mantenimientos preventivos sobre los sistemas de alcantarillado sanitario, combinado o pluvial.

3. Llevar a cabo mantenimiento correctivo de las conexiones erradas a las redes de alcantarillado, que pongan en riesgo zonas de ladera donde existan asentamientos humanos o generen potenciales deslizamientos de suelo.

4. Identificar zonas de inundación y mantener activos los planes de emergencia y contingencia que permitan la prestación continua de los servicios públicos.

5. Coordinar con la autoridad ambiental competente el manejo de los cauces, ríos y quebradas

que permitan mitigar inundaciones o emergencias sanitarias, especialmente en municipios donde operen sistemas de alcantarillado tipo combinado (recolección de aguas lluvias y aguas residuales sobre la misma tubería).

6. Coordinar con las empresas prestadoras del servicio de aseo, la recolección de escombros y basuras sobre canales, cauces, humedales y sitios de pondaje o sitios naturales de amortiguación de crecientes.

7. Adelantar campañas dirigidas a los usuarios para promover el cuidado de la infraestructura y evitar disposición de residuos en las vías públicas, canales, alcantarillado, cuerpos de agua y demás infraestructura no destinada para tal fin.

La Superservicios desea recordar a las prestadoras su obligación de actualizar, alimentar y presentar los reportes de información oportunamente al Sistema Único de Información (en adelante 'SUI'), con el fin de no obstruir el seguimiento y control a los posibles riesgos y amenazas sobre la infraestructura de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

I. Esfuerzos institucionales por garantizar la prestación continua de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo ante desastres naturales Según los más recientes estudios y reportes emitidos por el Ideam, en los próximos meses se espera la llegada de la segunda temporada de lluvias del año en todas las regiones del país, lo cual trae consigo, además del incremento de la pluviosidad, una serie de fenómenos relacionados con esta condición climatológica, tales como derrumbes, avalanchas, deslizamientos, crecientes y desbordamientos de los ríos, etc.

Con el propósito de mitigar los devastadores efectos que se derivan de esta condición climatológica, resulta necesario implementar una serie de protocolos que respondan de manera eficaz y eficiente a los escenarios de emergencia. Para tal fin, la ley impuso a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, la obligación de colaborar con las autoridades en CIRCULAR EXTERNA 20171000000044 DE 2017 casos de emergencia o de calamidad pública, para impedir perjuicios graves a los usuarios de servicios públicos(3). Así, pues, en aras de fortalecer la capacidad de reacción ante la posibilidad de un cese en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, las entidades prestadoras de servicios públicos, tienen la obligación de elaborar un Plan de Emergencia y Contingencia (en adelante 'PEC'), en el que se definan las alternativas de prestación del servicio en situaciones de emergencia(4). En respuesta a lo anterior, el entonces Ministerio de Desarrollo Económico profirió la Resolución número 1096 de 2000 en cuyo artículo 201 estableció que, todo plan de emergencia y contingencia debe basarse en los potenciales escenarios de riesgo del sistema. Tales escenarios, deben obtenerse del análisis de vulnerabilidad adelantado de acuerdo con las amenazas que pueden afectarlo gravemente durante su vida útil. Así, el plan de emergencia y contingencia debe incluir procedimientos generales de atención de emergencias, así como procedimientos específicos para cada escenario de riesgo identificado. Así las cosas, todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios

públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen actividades industriales, o de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre para la sociedad, así como las que específicamente determine la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, deberán llevar a cabo un análisis específico que considere los posibles efectos de eventos naturales sobre la infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de daños de la misma en su área de influencia, así como los que se deriven de su operación. Con base en este análisis, deben diseñar e implementar medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y contingencia de obligatorio cumplimiento(5). Con basen en el anterior marco normativo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expidió la Resolución número 154 de 2014, cuyo objeto consiste en 'adoptar los lineamientos para la formulación de planes de emergencia y contingencia para el manejo de desastres y emergencias asociadas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo […]'. La aludida Resolución resulta de importancia cardinal, ya que estableció el contenido mínimo con que deben cumplir los PEC de las prestadoras de los servicios acueducto, alcantarillado y aseo al momento de enfrentar un desastre. En efecto, en el Anexo 1, se adoptaron los lineamientos básicos que todo PEC debe contener. Ahora bien, desde septiembre de 2016, como parte de la estrategia de focalización adelantada por la Superservicios en materia de seguridad hídrica, fue publicado un análisis detallado en el que se identificaron 587 prestadores de servicios de acueducto y alcantarillado en riesgo de ser

afectados por inundaciones, crecientes súbitas, avalanchas o deslizamientos provocados por la temporada de lluvias en 2016. Bajo tal escenario, la Superservicios, a través de los medios de comunicación, hizo un llamado a los alcaldes del país y a las empresas prestadoras para que en el menor tiempo posible presentaran sus PEC. Paralelamente, fueron enviadas alrededor de 1.300 comunicaciones a alcaldes y prestadores, con el propósito de asegurar la preparación oportuna de estos planes(6). Posteriormente, la Superservicios expidió la Resolución n.° 20161300062185 de 2016, a través de la cual precisó los plazos, la forma, formularios y formatos que debían seguir los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para la actualización y ajuste de sus PEC. Pese a los esfuerzos adelantados por la Superservicios, muchas prestadoras hicieron caso omiso de los llamados y alertas en lo que a la presentación del PEC se refiere, por lo que en el 2017, fue necesario la imposición de sanciones y apertura de investigaciones(7).

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La imposición de sanciones y la apertura de investigaciones, produjo como resultado que, para el primer semestre de 2017 en comparación con el mismo periodo de 2016, hubo un incremento considerable en el reporte de Planes de Emergencia y Contingencia(8).

II. De las personas prestadoras en mora de cumplir con los parámetros adecuados en su plan de

emergencia y contingencia A pesar de los esfuerzos normativos y administrativos expuestos anteriormente, son preocupantes las cifras reportadas por la Dirección de Investigaciones de la Superintendencia Delegada para de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, en relación con el número de investigaciones en curso por presuntos incumplimientos frente a los lineamientos exigidos en materia de los PEC. Actualmente, la referida dirección se encuentra adelantando alrededor de 124 investigaciones a personas prestadoras por problemas en sus PEC; estas investigadas prestan sus servicios en 29 de los 32 departamentos del país. Lo anterior indica que un 90% de los departamentos del país tienen municipios que se encontrarían en riesgo, en cuanto a la prestación eficiente y continua de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, ante una eventual catástrofe que afecte estos servicios. Ante tal situación, la Superservicios ha decidido adelantar una estrategia de acompañamiento institucional con el fin de que las prestadoras adopten un verdadero PEC que les sirva para atender efectivamente la prestación del servicio ante una catástrofe y, de esta forma, mitigar los daños que puedan presentarse, especialmente con miras a la ola invernal que se avecina en el país.

III. Estrategia de acompañamiento En vista de que nos encontramos próximos a enfrentar una nueva temporada invernal, la cual podría dejar serias consecuencias en los municipios más humildes del país, la Superservicios asumirá un rol protagónico para apoyar a las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo que usualmente se ven afectadas, debido a su falta de prevención y preparación para actuar ante un desastre natural.

En este sentido, teniendo en cuenta que 'los prestadores deben tomar las medidas de contingencia necesarias para evitar que la continuidad y calidad del servicio se vea afectada como producto de la ola invernal(9), la Superservicios desarrollará una metodología para apoyar a las prestadoras en la creación o mejora de sus PEC en los términos de las precitadas Resoluciones número 154 de 2014 y 62185 de 2016. Así, pues, con el propósito de llegar a todas las regiones del país, la Superservicios invitará a entidades gubernamentales y organizaciones como el Ideam, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, la Federación Colombiana de Municipios y la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (en adelante 'Andesco'), para que nos aporten su experiencia y nos ayuden en la ejecución del proyecto. La estrategia de la Superservicios se explica en más detalle en el documento anexo a la presente resolución.

IV. De los Planes de Emergencia y Contingencia La Resolución número 154 de 2014 contiene los lineamientos y criterios técnicos, jurídicos, sociales y ambientales mínimos que deben tener en cuenta los prestadores de servicios públicos domiciliarios para la formulación del PEC, el cual debe servir de orientación para el manejo de desastres y emergencias asociados a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

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Así, el Anexo I de la citada Resolución n.° 154 de 2014(10), hace referencia al '[c] ontenido mínimo de los Planes de Emergencia y Contingencia Asociados a la Prestación de los Servicios Públicos

Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo'. Este documento se divide en dos capítulos: el primero relacionado con la formulación de los PEC y el segundo orientado a la puesta en marcha o aplicación de dichos PEC.

1. Formulación del Plan de Emergencia y Contingencia El capítulo primero del aludido anexo I, 'Preparación de la Respuesta – Formulación de los Planes de Emergencia y Contingencia', contiene los siguientes cuatro aspectos a tener en cuenta por las personas prestadoras: a) La ocurrencia del evento y sus impactos sociales, económicos y ambientales; b) Los requerimientos institucionales, los recursos físicos y humanos para atender los posibles impactos causados por un evento; c) Secuencia coordinada de acciones; d) El análisis posterior del evento. a) La ocurrencia del evento y sus impactos sociales, económicos y ambientales El primer aspecto contenido en el Capítulo 1 del Anexo I de la Resolución número 154 de 2014 se refiere a la ocurrencia del evento, cuyos efectos se pretenden prever y mitigar a través del PEC, así como los impactos sociales, económicos y ambientales que pudieran llegar a presentarse. Lo anterior, encuentra soporte en todos los análisis sobre el conocimiento del riesgo, donde su estimación permite definir los posibles impactos que se generarían, en caso de una emergencia, sobre la prestación de los servicios públicos y sus efectos en la sociedad y los recursos naturales.

De igual manera, se indicó que la planificación de la atención de emergencias debe soportarse en los eventos que realmente puedan suceder en el territorio donde se presta el servicio público

domiciliario y en los impactos que estos originen sobre la prestación de los servicios públicos y que puedan incidir en el desabastecimiento de agua para consumo humano o la interrupción de la prestación de los servicios de alcantarillado y aseo. Es decir, definir los eventos peligrosos en los cuales el prestador deberá formular su PEC, el cual parte del conocimiento que tenga de sus riesgos. Dentro de los principales eventos generadores de emergencias con la potencialidad de incidir negativamente en la adecuada prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, se tienen los derrumbes, incendios, deslizamientos e inundaciones. b) Los requerimientos institucionales, los recursos físicos y humanos para atender los posibles impactos causados por un evento El segundo aspecto señala que, a partir de la definición y priorización de los riesgos determinados por cada prestador, se deben identificar las necesidades para atender posibles emergencias y los recursos institucionales, financieros, físicos y humanos disponibles. Aquí, el objetivo principal es que la prestadora debe efectuar la '[e]laboración de inventarios' para conocer los recursos institucionales, financieros, físicos, técnicos y humanos con los que dispone en condiciones normales del servicio. Cumplido lo anterior, la prestadora estará en condiciones de cotejar los resultados del inventario con los recursos que requiere durante los escenarios de emergencia. De este modo, podrá establecer con claridad en el PEC, los recursos que requiere CIRCULAR EXTERNA 20171000000044 DE 2017 para la atención de desastres. Estos recursos podrán obtenerse, por ejemplo, a través de cooperación interinstitucional de orden local, regional o nacional(11).

Asimismo, a partir de la definición de los posibles impactos sobre la prestación del servicio, el prestador debe cuantificar en el punto denominado 'Identificación de Requerimientos', las necesidades y requerimientos que demanda durante la emergencia, según lo señalado en los ítems establecidos en la Tabla 1 del Anexo 1 de la Resolución número 154 de 2014(12). En este punto, es importante que el prestador tenga en consideración que el grado de amenaza varía según la magnitud del riesgo, por lo cual las necesidades y requerimientos deben calificarse en proporción a sus características. Por su parte, en el punto 'funciones mínimas del grupo, equipo o comité central de emergencias de la persona prestadora de servicios', los prestadores deben establecer las funciones del 'Comité de Emergencias' según lo establecido en el punto 1.2.3 del Anexo I. Por su parte, en el punto denominado 'establecimiento de necesidad de ayuda externa', se debe identificar en el PEC las emergencias que por su magnitud hace necesario solicitar apoyo externo a otros prestadores de servicios, entidades territoriales o al Gobierno Nacional(13). Finalmente, el último punto del segundo aspecto, denominado 'fortalecimiento de educación y capacitación', tiene que ver con la formación en atención de emergencias al personal encargado para tal fin(14). c) Secuencia coordinada de acciones Ahora bien, este aspecto tiene como propósito definir el conjunto secuencial de acciones a seguir cuando se presente una emergencia que pueda originar desabastecimiento de agua para consumo humano o interrupción en la prestación de los servicios de alcantarillado y aseo. La secuencia de acciones depende del evento ocurrido y la magnitud del impacto, por ello es recomendable

establecer niveles de alarma que den inicio a las acciones a seguir. Las alarmas dependen del tipo de evento, estas pueden darse en varios niveles cuando el fenómeno se presente de forma paulatina, por dar un ejemplo, cuando se trate de sequías. Así, podría adoptarse un semáforo: alerta amarilla, naranja y roja, la cual se incrementa según la intensidad o aproximación del fenómeno. Cuando el fenómeno ocurrido no permita estos rangos, se deberán implementar todas las acciones del PEC. Según el punto 1.3.1., en la definición de las actividades dentro de una secuencia coordinada de acciones, es indispensable establecer la persona que encabeza y coordina la atención de emergencias, así como el papel de cada persona que participa en una estructura piramidal, es decir, establecer una línea de mando. En el punto 1.3.2 se ordena elaborar un protocolo de actuación de los 'medios de comunicación' a utilizar, con el fin de convocar a todos los actores involucrados, tanto para la toma de decisiones, como para informar a la comunidad sobre la ocurrencia y la atención del evento. A su vez, en el punto 1.3.3 se dispuso que los PEC deberán contener un 'protocolo de actuación' por cada uno de los eventos que puedan requerir atención de emergencias. En el protocolo se deben describir actividades relacionadas con el evento acontecido, desde su ocurrencia, por ejemplo, alertas, hasta las acciones seguidas una vez finalice, ejemplo una evaluación de daños. Los protocolos de las personas prestadoras deben articularse y ser coherentes con los protocolos de actuación municipal o distrital.

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Por su parte, el punto 1.3.4, 'formatos para la evaluación de daños', ordena diseñar formatos para la recolección rápida de información de campo relacionada con los daños que cause una emergencia sobre la infraestructura. De esta manera, se lograría priorizar los puntos de atención y reparación urgente. Con lo anterior, se pueden concentrar esfuerzos para reducir el tiempo de interrupción de parte o la totalidad de un sistema, o para priorizar evaluaciones de mayor profundidad. Estos documentos han de desarrollarse con el personal de la empresa que posiblemente estará en campo evaluando los impactos de las emergencias y deben incluirse como uno de los componentes básicos en la capacitación al personal del prestador de servicios en atención de emergencias, usándolos en todos los simulacros. Para cada formato se debe incluir una explicación de su diligenciamiento. d) El análisis posterior del evento Finalmente, el cuarto aspecto establece el principal método para verificar la efectividad y aplicabilidad del PEC. Este análisis consiste en evaluar el funcionamiento y la atención de emergencias durante un caso real. Igualmente, permite levantar la memoria del evento, sus impactos y la forma como el prestador la atendió. Con base en esta información y tras regresar a las condiciones de normalidad, es necesario revisar nuevamente el PEC, hacer los ajustes pertinentes y reiniciar los procesos de capacitación y puesta en marcha de simulacros.

2. Puesta en marcha o aplicación del Plan de Emergencia y Contingencia En el Capítulo 2 del Anexo I de la Resolución número 154 de 2014 se hace referencia a la 'ejecución

de la respuesta', lo que corresponde a las acciones que desarrollará la prestadora durante las situaciones de emergencia o desastres. La 'respuesta' es la etapa de atención correspondiente a la ejecución de acciones previstas en la etapa de preparación y que en algunos casos ya han sido antecedidas por actividades de alistamiento y movilización, motivadas por la declaración de diferentes estados de alerta. Este momento corresponde a la reacción inmediata para la atención oportuna de la población. Esta fase consiste en aplicar el PEC a partir del momento que se presenta un desastre. Así las cosas, en este punto se desarrolla paso a paso la secuencia de acciones establecidas previamente en el PEC. La respuesta pretende garantizar las condiciones de seguridad y continuidad en la prestación del servicio para las poblaciones afectadas durante el periodo posevento.

V. Plazo para la adopción y reporte de los planes de emergencia y contingencia Un último aspecto a considerar tiene que ver con el plazo para la adopción y reporte de los PEC.

El artículo 5o de la citada Resolución número 154 de 2014 señala que, las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, tendrán un plazo de 18 meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la Resolución, para ajustar los PEC a los lineamientos contenidos en el Anexo I(15). Además de cumplir con lo anteriormente previsto, las prestadoras deben reportar los PEC y proceder con las actualizaciones correspondientes al SUI en el mismo término aludido en el párrafo anterior. Para tal fin, es necesario cumplir con los formularios y formatos que para tales efectos ha señalado la Superservicios en la Resolución SSPD número 20161300062185 de 2016.

VI. De las sanciones por la infracción relacionada con los planes de emergencia y contingencia En este punto es importante poner de presente que, de conformidad con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 '[l]a Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según CIRCULAR EXTERNA 20171000000044 DE 2017 la naturaleza y la gravedad de la falta: […] 81.2. Multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas(16).

Es así como, la Superservicios ha reconocido que las conductas relacionadas con la infracción a los PEC son de una naturaleza especialmente grave en los usuarios de los servicios públicos, dado el peligro generado y la falta de debida prudencia y diligencia en el cumplimiento de deberes fundamentales relacionados con la prestación de los servicios, por cuanto al no cumplir el PEC con los estándares mínimos exigidos por el ordenamiento jurídico, se pone en riesgo la prestación continua de los servicios públicos en situaciones de emergencia. Publíquese, comuníquese y cúmplase.