SUPERSERVICIOS - Concepto 0239 de 2023

CONCEPTO 239 DE 2023

(abril 25) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C., Ref. Solicitud de concepto[1] COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”. ALCANCE DEL CONCEPTO Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4]. Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. CONSULTA La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la prestación del servicio de acueducto por parte de un acueducto veredal y a la facturación de este servicio. Las preguntas serán transcritas y

respondidas en el acápite de conclusiones. NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE Constitución Política Ley 142 de 1994[5] Ley 1437 de 2011[6] Ley 1755 de 2015 Decreto Nacional 421 de 2000[7] CONSIDERACIONES Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, ni tenga carácter obligatorio ni vinculante, toda vez que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015. En este sentido, se efectuarán algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos (i) prestadores de servicios públicos domiciliarios y (ii) facturación de los servicios públicos domiciliarios. (i) Prestadores de servicios públicos domiciliarios. De manera inicial es preciso tener en cuenta que. conforme lo establece el artículo 365 de la Constitución Política de 1991, los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares”, mientras que el artículo 333 constitucional determina que la participación en la prestación de estos servicios se debe basar en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, sin que implique la exigencia de permisos previos o requisitos no establecidos en la ley, con la finalidad de propender por la libre competencia económica de los intervinientes en la prestación

de los servicios aludidos. En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 1 se establece su ámbito de aplicación, indicando que la misma aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, así como a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos y a las actividades complementarias, veamos: “Artículo 1. Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, (…); a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.” (Subrayas fuera del texto) Por su parte, el artículo 15 ibídem señala quienes pueden prestar servicios públicos domiciliarios, de la siguiente forma: “Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos: 15.1. Las empresas de servicios públicos. 15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos. Ver art. 125, Ley 1450 de 2011 15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas. 15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley. (Reglamentada por el Decreto Nacional 421 de 2000). 15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17. (Subrayas fuera del texto)” Como se observa, tal como lo dispone el precepto constitucional contenido en el artículo 365 y el numeral 15.4 del artículo 15, dentro de las personas que pueden prestar servicios públicos domiciliarios, se encuentran las denominadas “comunidades organizadas” y las “organizaciones autorizadas”, de las cuales no existe definición alguna, ni una clasificación o tipología expresa en nuestra legislación, que permita determinar cuáles son unas y otras. En este sentido, ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas de las formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de estas categorías, autorizadas constitucional y legalmente para constituirse como prestadores de servicios públicos domiciliarios. Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-741 de 2003, precisó lo siguiente: “(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior. Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar

directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de “comunidades organizadas” como de “particulares.” Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las “organizaciones autorizadas” podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las “organizaciones autorizadas” en la prestación de servicios públicos, refleja la especificidad de este ánimo solidario. Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley. (…) La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos. (…)”[8] (Subrayas fuera del texto) En referencia a las comunidades organizadas y a las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios, vale precisar que son entidades sin ánimo de lucro - ESAL, cuya característica

principal, es la de no efectuar el reparto de los excedentes que se generan en el desarrollo de su objeto social, pues su propósito es el beneficio social encaminado hacia un grupo determinado de personas o de la comunidad en general. En este punto es importante señalar que a manera de ejemplo, que estas pueden estar conformadas bajo la forma asociativa de fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras, juntas de acción comunal, asociaciones de usuarios, acueductos veredales, etc., cuyo régimen legal de constitución y funcionamiento, se encuentra estipulado en la ley de manera especial, según su naturaleza que decidan adoptar. Conforme con los argumentos esbozados, la conformación de las organizaciones autorizadas y las comunidades organizadas en su condición de entidades sin ánimo de lucro, puede tener como propósito la prestación de servicios públicos domiciliarios, prestación que se realizará en beneficio de una comunidad o de sus propios asociados, sin perder de vista que desde el inicio de la operación de estos servicios, deberán sujetarse a las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan estos servicios, y quedarán bajo la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En efecto, conforme lo dispone el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, “[l]as personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de

las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos”. (ii) Facturas de los servicios públicos domiciliarios. En referencia al cobro de los servicios públicos domiciliarios, el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, define la factura de servicios públicos domiciliarios, de la siguiente forma: “(…) 14.9. Factura de servicios públicos. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.” A su vez, los artículos 147 y 148 ibídem establecen la naturaleza y requisitos de las facturas, indicando: “Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo”. PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este

último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” “Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago. En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.” (Subrayas fuera del texto) Conforme con lo indicado, las facturas deben ser puestas en conocimiento de los suscriptores y usuarios del servicio, con el propósito de que conozcan el valor de los bienes y servicios recibidos en desarrollo del contrato de servicios públicos, mientras que sus requisitos formales deben ser establecidos en las

condiciones uniformes del contrato de servicios públicos. De igual forma deben contener como mínimo, la información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y el contrato a la hora de elaborarlas; la forma cómo se determinaron y valoraron los consumos; la forma cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores; y el plazo y modo en que debe efectuarse el pago. En este sentido, estas organizaciones deberán realizar el cobro del servicio a través de la expedición de las facturas pertinentes para todos los usuarios del servicio, ya que es a través de este documento que se realiza la recuperación de los costos en que incurre quien presta el servicio, justamente en razón de la prestación. En efecto, vale reiterar que los acueductos veredales, forma organizacional que hace parte de las organizaciones autorizadas, constituidos con el propósito de prestar el servicio público de acueducto, desde el inicio de la operación de este, deberán sujetarse a las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan estos servicios, serán sujetos de la inspección vigilancia y control de la Superservicios, y adicionalmente deberán dar cumplimiento a todas las obligaciones que surgen por el hecho de constituirse como prestadores. CONCLUSIONES De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder las preguntas formuladas: “5. Dicha junta, está obligada a cumplir las normas generales y específicas para frente a derecho de petición y agua potable y saneamiento básico.

6. Cuál es la entidad que vigila y controla los acueductos veredales”.

Tal como lo dispone el precepto constitucional contenido en el artículo 365 y el numeral 15.4 del

artículo 15, dentro de las personas que pueden prestar servicios públicos domiciliarios, se encuentran las denominadas “comunidades organizadas” y las “organizaciones autorizadas”, de las cuales no existe definición alguna, ni una clasificación o tipología expresa en nuestra legislación, que permita determinar cuáles son unas y otras. Las organizaciones autorizadas y las comunidades organizadas en su condición de entidades sin ánimo de lucro, puede tener como propósito la prestación de servicios públicos domiciliarios, prestación que se realizará en beneficio de una comunidad o de sus propios asociados, sin perder de vista que desde el inicio de la operación de estos servicios, deberán sujetarse a las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan estos servicios, quedarán bajo la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y adicionalmente deberán dar cumplimiento a todas las obligaciones que surgen por el hecho de constituirse como prestadores. El marco normativo del servicio público de acueducto, se encuentra conformado de manera general, por las previsiones contenidas en la Ley 142 de 1994, por la reglamentación emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, actualmente incluida de manera principal en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, y por la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA. “1. Cómo deben presentar las cuentas de cobro o recibos por el servicio prestado y Que requisitos deben reunir dichos documentos para que se les consideren legales. 2. ¿La cuenta bancaria para la consignación del pago por dicho servicio debe estar como persona

jurídica a nombre del acueducto veredal o a nombre de una persona?

3. En caso que dicha cuenta bancaria sea aceptada a nombre de persona natural, como saber que la consignación efectuada tenga como destino final el mantenimiento y el pago por el servicio prestado por el acueducto veredal.

4. Es obligación de la junta administradora del acueducto veredal presentar ante el usuario la cuenta de cobro”.

De acuerdo con la definición de factura de servicios públicos que se encuentra contenida en la Ley 142 de 1994, la factura es la cuenta que un prestador de estos servicios, entre ellos las organizaciones autorizadas, entrega o remite al usuario del servicio, por causa del consumo y demás servicios inherentes, todo ello en desarrollo del contrato de prestación de servicios públicos. En este sentido, es a través de la factura que se realiza el cobro del servicio, es decir, que la factura es el documento que constituye la cuenta de cobro del servicio, mientras que su contenido debe atender lo dispuesto para el efecto, en el artículo 148 de la ley 142 de 1994, es decir, debe contener la información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y el contrato a la hora de elaborarlas; la forma cómo se determinaron y valoraron los consumos; la forma cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores; y el plazo y modo en que debe efectuarse el pago. Ahora bien, el pago del servicio que se cobra a través de la factura, en efecto se puede realizar en alguna de las instituciones financieras que tengan contemplado dicho servicio de recaudo, o directamente en las oficinas del prestador del servicio público. De igual forma y tal como lo dispone el artículo 147 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios

públicos domiciliarios deben ser puestas en conocimiento de los suscriptores y usuarios del servicio, con el propósito de que conozcan el valor de los bienes y servicios recibidos en desarrollo del contrato de servicios públicos, y puedan efectuar el pago correspondiente, dentro del término otorgado para el efecto. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20225294699982

TEMA: PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Subtemas: Régimen jurídico aplicable a acueductos veredales. Facturación del servicio. 2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. 3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo”. 7. “Por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en relación con las organizaciones autorizadas para prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas.”

8. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-741/03 del 28 de agosto de 2003. M.P. Manuel José

Cepeda Espinosa. Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023