SUPERSERVICIOS-Concepto 447 de 2015

CONCEPTO 447 DE 2015 (3 julio) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Ref: Su solicitud concepto(1) Cordial saludo: A través del radicado del asunto la se señala que la empresa es el único prestador del servicio de aseo en el municipio y en diversas zonas los suscriptores del servicio realizan periódicamente la poda de árboles y corte de césped (material vegetal) de sus respectivas zonas privadas, lo que aumenta la presentación de residuos y hace que ocupen un volumen considerable dentro del vehículo compactador y sea necesario realizar varios viajes al sitio de disposición final, incurriendo la empresa en costos operativos extraordinarios. Teniendo en cuenta lo anterior, se consulta: “1. Es posible considerar al material vegetal, proveniente del corte de césped y poda de árboles de áreas privadas (pertenecientes a suscriptores individuales residenciales), como residuos especiales, para que de esta forma el productor de tales residuos asuma los costos asociados a su manejo en los términos establecidos en el artículo 15 del Decreto 2981 de 2013.

2. Si la respuesta a la pregunta anterior es negativa, ¿la Empresa estará obligada a aplicar la tarifa establecida para un suscriptor residencial independientemente de la cantidad de residuos ordinarios

(incluyendo material vegetal proveniente del corte de césped y poda de árboles de áreas privadas) que esté presente para su recolección y transporte?”. Antes de cualquier pronunciamiento sobre el particular, es preciso señalar que el presente documento se expide con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, como quiera

que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen o responsabilizan a la entidad, pues no tienen carácter obligatorio ni vinculante. En ese sentido, no es posible pronunciarnos sobre el caso puesto a consideración, como quiera que en tratándose del cobro del servicio de recolección de residuos, eventualmente podría ser objeto de conocimiento por parte de la Dirección Territorial correspondiente. Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(2) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(3), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(4) esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya que el ámbito de su competencia en relación con éstos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.2(5) de la ley 142 de 1994). Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas. En todo caso, nos pronunciaremos de manera general en los siguientes términos: Sobre el particular es preciso indicar que el Decreto 2981 de 2013 fue derogado por el artículo 3.1.1. del Decreto 1077 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”, en los siguientes términos:

“Artículo 3.1.1. Derogatoria Integral. Este decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el art. 3 de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector Vivienda, Ciudad y Territorio que versan sobre las mismas materias…”. No obstante y habida cuenta que se trata de un decreto compilatorio, las normas reglamentarias del sector de aseo fueron recogidas en dicha normativa y, en consecuencia, si bien el acto administrativo que las contenía fue derogado, lo cierto es que el contenido de las disposiciones se mantiene, salvo algunos asuntos que fueron exceptuados de la perdida de vigencia. Ahora bien, hecha esta precisión, según la definición contenida en el numeral 42 del artículo 2.3.2.1.1. del Capítulo 1 “DEFINICIONES” del Título 2 “SERVICIO PÚBLICO DE ASEO”, el residuo especial es considerado como: “Residuo sólido especial: Es todo residuo sólido que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación del Sistema de Gestión Posconsumo. (Decreto 2981 de 2013, art. 2)”.

Y, por su parte, el artículo 2.3.2.2.2.1.14 de la Sección 1 “ACTIVIDADES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO” de la SECCIÓN 2 del Capítulo 2 “TRANSPORTE Y RECOLECCIÓN DE RESIDUOS APROVECHABLES Y NO APROVECHABLES” del Título 2 “SERVICIO PÚBLICO DE ASEO”, señala: “ARTICULO 2.3.2.2.2.1.14. Costos asociados al servicio público de aseo. Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo. Igualmente, deberá incorporar lo de limpieza de playas en áreas urbanas definidas por le entidad territorial en el PGIRS. En el caso de los residuos de construcción y demolición así como de otros residuos especiales, el usuario que solicite este servicio será quien asuma los costos asociados con el mismo. Este servicio podrá ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de conformidad con la normatividad vigente para este tipo de residuos. Parágrafo. El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales, será pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio”. Ahora bien, al respecto ha indicado esta Oficina Asesora Jurídica(6) lo siguiente: “…el residuo sólido especial corresponde a aquél que no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto de forma común y corriente por el prestador; valga señalar, a través de las condiciones técnicas previstas para la recolección y transporte de los residuos sólidos ordinarios; circunstancia que

se traduce en la imposibilidad de: i) contar con vehículos de recolección ordinarios o compactadores, ii) manipulación en las mismas condiciones que un residuo ordinario y iii) aislamiento y confinación en forma definitiva, en los lugares especialmente seleccionados y diseñados para evitar la contaminación, y los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente, de acuerdo con las características previstas por la regulación vigente, dado que por las condiciones previstas por la norma no se posibilita la actividad. (…) Valga aclarar también que lo anterior tampoco supone que la posibilidad de pactar de manera libre el precio por la prestación de un servicio de aseo sobre residuos especiales convierta dicha prestación en un “servicio especial”, puesto que el Consejo de Estado(7) al analizar la legalidad de algunos apartes del anterior Decreto 891 de 2002(8), declaró la nulidad de las expresiones “para el servicio ordinario” y “para el servicio especial” contenidas en el numeral 2.4 del artículo 2 del mencionado decreto, como quiera que la Ley 142 de 1994 no distinguió entre servicio de aseo ordinario y servicio de aseo especial y, en ese orden de ideas, el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República fue excesiva al tratar de incluir la posibilidad de definir y dividir el concepto y manejo del servicio público de aseo, en dos clases de servicio, ordinario y especial. Ahora bien, sí existen algunos “residuos” diferentes a los sólidos que la reglamentación ha dejado al margen de la aplicación del régimen de los servicios públicos domiciliarios y la regulación sobre el particular. En efecto, aunque en lo que atañe a los residuos de la construcción y demolición, entendidos como todo

“residuo sólido resultante de las actividades de construcción, reparación o demolición, de las obras civiles o de otras actividades conexas, complementarias o análogas”, o lo que se denominaba “escombros”, es el usuario el que solicita el servicio a una empresa prestadora y esta debe asumir los costos asociados con el mismo, y conforme con el mencionado artículo 2.3.2.2.2.1.14 del Decreto 1077 de 2015 “El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales, será pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio”, lo cierto es que no ha sido contemplado como una actividad complementaria del servicio de aseo, aspecto que descarta de plano la aplicación de las normas sobre servicio público domiciliario de aseo y, en consecuencia el régimen de los servicios públicos domiciliarios previsto en la Ley 142 de 1994, tal como lo hemos señalado en el concepto

SSPD-OJ-2014-288.

Inclusive, el artículo 5 de la Resolución 541 de 1994, establece que “La disposición final de los materiales a que se refiere la presente Resolución podrá dar lugar al cobro de tarifas, las cuales serán fijadas por el municipio de conformidad con la legislación vigente”. Frente a los residuos peligrosos, esta Oficina Asesora Jurídica ha señalado(9) que aun cuando reconoce la existencia de un régimen jurídico especial contenido en la Ley 1252 de 2008 y demás normas concordantes, que enmarca el desarrollo de dichas actividades y que establece las condiciones técnicas con las que deben contar quienes las desarrollan, carece de competencia para pronunciarse en relación

con la recolección o transporte de residuos peligrosos; de manera que el concepto de residuos sólidos no es sinónimo de residuo especial. No obstante, las anteriores consideraciones no pueden predicarse del “residuo sólido especial”, puesto que si bien su precio puede ser pactado libremente entre la empresa y el usuario, el re?imen de los servicios públicos domiciliarios contempló un régimen tarifario, conforme con el cual la recuperación de los costos de la prestación para tales residuos se encuentra bajo el régimen de libertad vigilada, según el cual “... las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia”, al tenor del numeral 14.11 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994. (…)”. De este modo, en consideración a las características previstas por la reglamentación para los residuos especiales, en criterio de esta Oficina Asesora Jurídica, no es posible asimilar los desechos vegetales generados con ocasión de la poda de árboles y corte de césped de áreas privadas a tales residuos especiales, y en consecuencia, no es factible pactar libremente el precio de su recolección entre usuario y empresa. En lo que toca a la tarifa, la metodología establecida para el servicio público domiciliario de aseo, reconoce los Costos de Recolección y Transporte calculando para ello el costo de respaldo por viaje. Así mismo, la Resolución 352 de 2005 contempla en el artículo 3 la metodología para el cálculo de la

cantidad de residuos sólidos presentados para recolección por suscriptor así: “El cálculo de las toneladas por periodo de facturación presentada para recolección por el suscriptor i, TDi, se hará con base en el Factor de Ponderación por Suscriptor (FPS) para suscriptores residenciales y no residenciales y con base en los aforos permanentes realizados, utilizando las siguientes fórmulas que dependen de la cantidad de residuos sólidos recogidos, de acuerdo con el procedimiento señalado en la presente Resolución” (…) Parágrafo 3°. Para el cálculo de la cantidad de residuos presentados para recolección por suscriptor, se entenderá como periodo de producción de residuos, el promedio de los últimos cuatro meses. En el caso de prestadores del servicio público domiciliario de aseo que inicien actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente Resolución, podrán utilizar periodos inferiores hasta acumular la información correspondiente al periodo señalado. Parágrafo 4°. La determinación de las toneladas de residuos ordinarios recogidos en el área de prestación de servicio, en el periodo de producción de residuos, se hará con base en los pesajes realizados en los sitios de disposición final o intermedios, sin que en ningún caso pueda darse una doble contabilización de estas últimas” De lo anterior se tiene, que la metodología tarifaria del servicio público domiciliario de aseo no sólo contempla el costo de respaldo por viaje, sino además el cálculo de toneladas presentadas para recolección por periodo de facturación, e incluso tiene en cuenta los picos de generación de residuos a través de los denominados periodos de producción, que corresponde al promedio de los últimos cuatro meses. Así las cosas, los costos en que incurren los prestadores para recoger, transportar y disponer los residuos

sólidos ordinarios emitidos por usuarios residenciales, están reconocidos dentro del actual esquema tarifario. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente,

MARINA MONTES ÁLVAREZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectó: Paula Angélica Rodríguez Poveda – Asesora Oficina Jurídica

Angélica Arenas Arango - Abogada DGTA

NOTAS AL FINAL:

1. Radicado: 20155290303752

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ASEO. Recolección. Corte de césped y poda de árboles de áreas privadas.

2. PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite. 3. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 4. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”. 5. 79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los “comités municipales de

desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios” y sancionar sus violaciones.

6. CONCEPTO SSPD-OJ-2014-896

7. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de octubre de 2005. C.P.: Maria Elena Giraldo Gómez. Radicación No. 11001-03-26-000-2002-0045-01.

8. Por el cual se reglamenta el artículo 9 de la Ley 632 de 2000

9. Concepto SSPD-OAJ-2010-248

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023