SUPERSERVICIOS - Concepto 453 de 2024

CONCEPTO 453 DE 2024

(octubre 21) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C., Señor XXXXX Ref. Solicitud de concepto [1] COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020 [2] , la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos DomiciliariosSuperservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”. ALCANCE DEL CONCEPTO Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 [3] , sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 [4] . Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. CONSULTA La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas entre otras, con las funciones del

Concejo municipal respecto del control especial a las empresas de servicios públicos, las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones. NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE Constitución Política de Colombia Ley 136 de 1994 [5] Ley 142 de 1994 [6]Ley 1551 de 2012 [7] Ley 1952 del 2019 [8] Sentencia C-107 de 2013 Concepto SSPD-OJ-2022206 CONSIDERACIONES Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como las planteadas por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015. No obstante, y con el propósito de orientar la consulta y responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia los siguientes ejes temáticos: i) Naturaleza jurídica y funciones de los Concejos municipales; y ii) Control político a las empresas prestadoras de servicios públicos. i) Naturaleza jurídica y funciones de los Concejos municipales. Es preciso iniciar indicando que el artículo 260 de la Constitución Política de Colombia dispone que: “ Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la

Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale ”. (Subraya y negrilla fuera del texto) , de lo que supone que dichos funcionarios son elegidos por voto popular, fruto de la participación ciudadana. Por su parte, el artículo 312 ibídem define al Concejo Municipal, como aquella corporación político administrativa elegida popularmente, que podrá ejercer control político sobre la administración municipal así: “ En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. (…)” En lo concerniente a sus funciones, el articulo 313 ibídem señala las siguientes:

“ARTICULO 313

. Corresponde a los concejos:

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

(…).

10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen.(…).” (Subraya fuera del texto) De forma que, dichos preceptos constitucionales establecen un marco para la elección, composición y funciones del Concejo municipal, en especial, la de asegurar en el municipio la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, a través de su participación en los asuntos que inciden en ello, lo cual contribuye al desarrollo de un gobierno democrático.

En desarrollo de las disposiciones constitucionales señaladas, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18

ello, lo cual contribuye al desarrollo de un gobierno democrático. En desarrollo de las disposiciones constitucionales señaladas, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 asignó al Concejo una serie de atribuciones específicas, tales como la facultad de citar a los Representantes legales de las empresas de servicios públicos a 'control especial' veamos: “ ARTÍCULO 32 . ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de

2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.

(…)

12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito. La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley. Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes. (…) (Subraya y negrilla fuera del texto) En otras palabras, la disposición referida faculta a los Concejos municipales para citar a 'control

especial' a los representantes legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios para que absuelvan cualquier inquietud acerca de la prestación de los servicios públicos en el municipio, quienes deberán atender a dicha citación. En caso que el representante legal omita esta obligación, podría ser sujeto de investigaciones y sanciones administrativas por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en desarrollo de sus funciones de inspección, vigilancia y control. ii) Control político de los Concejos municipales. En relación con el control político ejercido por los Concejos municipales a los prestadores de servicios públicos, resulta conveniente traer colación lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C-107 de 2013, que al resolver acción de inconstitucionalidad contra el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 señaló: “(…) 34. En segundo lugar, la competencia que la Ley acusada les asigna a los concejos cumple un propósito constitucional imperativo, y es el de contribuir al autogobierno de las entidades territoriales. Efectivamente, aunque la Constitución no se opone a que entidades extrañas a la administración municipal o distrital presten servicios domiciliarios en el respectivo municipio odistrito, y de hecho lo permite expresamente (CP art. 365 ), sí contradice sus principios fundamentales que a los distritos y municipios en los que se prestan dichos servicios no se les garantice ningún tipo de participación o de control sobre quienes los suministran. Esto se infiere, por una parte, del hecho de que según la Carta la ley ha de precisar “la participación de los municipios o

de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios” (CP art. 369 ). Pero sobre todo se colige del derecho de todos los habitantes de los municipios a participar en las decisiones que los afecten y en la vida económica y administrativa de la Nación (CP art. 2 ), de su derecho a gobernarse por autoridades propias (CP art. 280 ), y a participar en el control del poder político (CP art. 40 ) Estos principios tendrían un desarrollo insuficiente si los servicios domiciliarios prestados en una entidad territorial se sustrajeran de la posibilidad de ser sometidas a control político por parte de sus habitantes directamente o a través de sus representantes.

36. Si se tiene en cuenta lo anterior, puede concluirse que la norma demandada en este caso no viola el artículo 370 de la Carta. Lo que hace es asignarles a los concejos competencia para citar a “control especial” a los representantes legales de las entidades prestadoras de servicios públicos. Se trata, como se dijo, de una forma de control político. Y en la práctica debe ser entendida de esta manera

. El control político y el administrativo coinciden ciertamente en su finalidad última o remota, de asegurar la vigencia efectiva de la Constitución (los derechos, la separación de poderes y la democracia). Pero eso no significa que sean iguales. Uno y otro tipo de control se diferencian no sólo por los órganos que los ejercen, o por el procedimiento mediante el cual se adelantan, sino especialmente por los fines inmediatos que buscan. El control político persigue adelantar

evaluaciones basadas en estándares muy diversos, integrados por juicios de conveniencia para el servicio, utilidad, justicia, moralidad, oportunidad, entre otros. Y particularmente el control especial, contemplado en la norma que se acusa, busca instaurar un procedimiento para la fiscalización política de las entidades, puntualmente por la prestación de los servicios en los respectivos municipios o distritos, no para controlar otro tipo de asuntos.

37. En definitiva, la Constitución no reserva toda la función de control sobre las entidades prestadoras de servicios domiciliarios en cabeza del Presidente de la República y la Superintendencia de Servicios Domiciliarios. Esa función se la adjudica directamente al “Estado”

(CP art. 365 ). En concordancia, la Carta les da facultades específicas de control sobre dichos entes también a otras autoridades, y no sólo al Presidente y a la citada Superintendencia. En este esquema, el legislador no viola el artículo 370 Superior al atribuirles a los concejos una función de control político sobre los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, que consista en citar a sus representantes legales para absolver inquietudes asociadas a la prestación de dichos servicios en los respectivos municipios o distritos. Por el contrario, esta competencia es desarrollo directo de una norma constitucional, que autoriza a los concejos para hacer control político sobre la administración municipal (CP art. 312 ); es al mismo tiempo un instrumento para cumplir con las demás funciones que la Constitución les asigna a los concejos (CP art. 313 ); es además una implicación del modelo de democracia participativa contemplado en la Carta (CP arts. 1 , 2 y 40 ), y finalmente no interfiere en el ámbito definitivamente protegido por el artículo 370 Superior. Este último establece una facultad de

contemplado en la Carta (CP arts. 1 , 2 y 40 ), y finalmente no interfiere en el ámbito definitivamente protegido por el artículo 370 Superior. Este último establece una facultad de control administrativo, y la norma demandada se refiere a una modalidad de control político . Así que, a juicio de la Corte, el artículo 18 , numeral 12, de la Ley 1551 de 2012 no viola el artículo 370 de la Constitución (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto)De manera que, el control especial contenido en el artículo 18 , numeral 12, de la Ley 1551 de 2012, es una modalidad de control político atribuida al Concejo sobre la administración municipal, que versa exclusivamente sobre la prestación de los servicios públicos, y que tiene por objeto recaudar información sobre la actividad que desarrollan las empresas prestadoras, a efectos de identificar fallas y oportunidades de mejora en la prestación de los servicios públicos y así satisfacer las necesidades de la población municipal. Sobre el particular, es pertinente traer a colación la postura que esta Oficina adoptó en Concepto SSPD-OJ-2022206 veamos: “(…) Se debe tener presente, que el mencionado control especial tiene aplicación exclusiva respecto de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios debidamente constituidas y organizadas, esto es, atendiendo las previsiones legales establecidas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. Adicionalmente, resulta relevante enfatizar que la información que por obligación deben

suministrar los representantes legales de las prestadoras, en el marco del control político especial que ejercen los concejos municipales, debe estar relacionada con asuntos de la prestación de los servicios públicos, por ende, con actividades que se encuentren incluidas en su objeto social . En consecuencia, es el prestador quien debe determinar si la información que se le solicita corresponde a la ya mencionada y si la misma goza de reserva legal alguna, o por el contrario, es información de carácter público que deba entregar.” (Subraya y negrilla fuera del texto) De ahí que, las normas en comento determinan el alcance del control político ejercido por el Concejo municipal a la administración municipal, en lo concerniente a la prestación de los servicios públicos, y que en ultimas concreta lo señalado en el artículo 369 de la Constitución Política que dispone: “La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.” CONCLUSIONES De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder las preguntas formuladas así: “1. Cuál es el alcance especifico del Honorable Concejo Municipal, ¿sobre las actividades comerciales, administrativas y financieras de la empresa de servicios públicos de acueducto y alcantarillado del municipio como ente descentralizado con autonomía administrativa y financiera?” “2. ¿Cuál es el alcance del control especial de los concejos municipales sobre las empresas de

servicios públicos domiciliarios, y en qué se diferencia del control político ejercido sobre las demás dependencias adscritas a la alcaldía municipal?” “3. ¿Es competente el Honorable Concejo Municipal para iniciar procedimiento de moción de censura sobre el gerente de la empresa de servicios públicos domiciliarios?” De conformidad con lo señalado en el artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 32 de laLey 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Concejo Municipal no tiene facultades para incidir en las actividades comerciales, administrativas y financieras de la empresa de servicios públicos. Pues, sus atribuciones en relación con la actividad que desarrollan estas prestadoras está dirigida exclusivamente a exigir a sus representantes legales, a través de control especial que le brinden la información que sea necesaria para identificar fallas y oportunidades de mejora en la prestación de los servicios públicos y así satisfacer las necesidades de la población municipal. Lo cual, no habilita al Concejo para adelantar moción de censura contra el gerente de la empresa, pues no se encuentra taxativamente previsto en disposición constitucional o legal alguna. De modo que, el alcance del control especial que ejercen los Concejos municipales sobre las empresas prestadoras será puntualmente para absolver inquietudes asociadas a la prestación de los servicios en los respectivos municipios; y no para controlar otro tipo de asuntos. No obstante, las atribuciones que ejerce el Concejo respecto de la administración municipal están contenidas taxativamente en dichas disposiciones. “4. Cuál es el ente disciplinario competente para conocer o iniciar procesos disciplinarios en contra

del gerente de la empresa de servicios públicos domiciliarios del municipio, siendo este un ente descentralizado con autonomía administrativa y financiera.” En virtud de lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1952 del 2019, la titularidad de la potestad disciplinaria, corresponderá a las Oficinas de control disciplinario interno, quienes conocerán acerca de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, dicho precepto señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 2o . TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN.

El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. (…) Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales , corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias .” (Subraya fuera del texto) En línea con lo anterior, el articulo 25 ibídem señala que: “ARTÍCULO 25 . DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998; son servidores públicos disciplinables los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. (…)”

38 de la Ley 489 de 1998; son servidores públicos disciplinables los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. (…)” (Subraya fuera del texto)Así las cosas, tratándose de entidades públicas, las Oficinas de control disciplinario interno serán las competentes para conocer del proceso disciplinario al que se le dé apertura por la acción u omisión de sus servidores públicos. No obstante, dicha competencia disciplinaria en el caso de las empresas de servicios públicos, dependerá del porcentaje de participación que tiene el Estado. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector , donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245293906112.

TEMA: CONCEJOS MUNICIPALES.

Subtemas: Atribuciones. Control político de Empresas de Servicios Públicos. 2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. 3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 5. “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.”

del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 5. “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” 6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.” 7. “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” 8. “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 15 de noviembre de 2024