SUPERSERVICIOS-Concepto 535 de 2022

CONCEPTO 535 DE 2022

(septiembre 1) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C., Señor XXXXXXXXXXXXXXXXXXX Ref. Solicitud de concepto(1) COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”. ALCANCE DEL CONCEPTO Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4). Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. CONSULTA Como antecedente de la consulta, se manifiesta que las inquietudes se formulan con respecto a una sociedad cuya actividad principal es la clasificación y venta de residuos sólidos urbanos, actividad que

se desarrolla en un relleno sanitario, es decir que, estos residuos no son recolectados, ni tratados por la sociedad, sino que una vez clasificados, los venden en el mercado nacional e internacional. Adicionalmente se manifiesta que dicha sociedad no se encuentra constituida como una ECA, ni como una asociación de recicladores, ya que tampoco llevan a cabo las actividades de recolección y de transporte. Con fundamento en lo anterior, se formulan las siguientes preguntas: “1. ¿Una sociedad que se dedica a la clasificación de RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, para su venta en el mercado nacional e internacional, debe constituirse como EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS y someterse a la inspección, control o vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos? (SIC)

2. En caso de que la sociedad deba constituirse al amparo de la ley 142 de 1994, y como consecuencia a la inspección, vigilancia o control de la Superintendencia, le solicito que me indique si la sociedad debe transformarse a sociedad por acciones, dado que originalmente inició su operación como sociedad por accione (SIC) simplificada”.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE Constitución Política Ley 142 de 1994(5) Decreto 1077 de 2015(6) CONSIDERACIONES Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, ni tenga carácter obligatorio ni vinculante, toda vez que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por

sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015. De manera inicial es de indicar que, conforme lo dispone el artículo 365 de la Constitución de 1991, los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares”, dado que el Constituyente previó que la participación en la prestación de dichos servicios, se basaría en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, objetivos que además están en consonancia con lo dispuesto en el artículo 333 constitucional, asegurando así la libre competencia económica de todos los intervinientes en la prestación de dichos servicios. En desarrollo de los preceptos constitucionales aludidos, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 15, se determinaron las diferentes clases de personas que pueden prestar servicios públicos, de la siguiente forma: “Artículo 15 Personas que prestan Servicios Públicos. Pueden prestar los servicios públicos: 15.1. Las empresas de servicios públicos. 15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos. 15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley. 15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas. 15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición

previstos en esta ley. 15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”. (Subrayas fuera del texto) De lo anterior, es dable deducir que las personas naturales y jurídicas mencionadas en el artículo anterior, son las únicas que legalmente se encuentran en capacidad de prestar los servicios públicos domiciliarios en el territorio nacional, por lo cual quien pretenda prestar dichos servicios en el territorio nacional, debe constituirse bajo alguna de las tipologías antes mencionadas. Ahora, en relación al caso que nos ocupa, es preciso traer a colación la definición del servicio público domiciliario de aseo, la cual se encuentra contenida en el numeral 24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, de la siguiente forma: “ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) 14.24. Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y, aprovechamiento.” (Subrayas fuera del texto) Así las cosas, quien pretenda llevar a cabo la prestación del servicio de aseo, o cualquiera de sus

actividades complementarias, debe constituirse como prestador en los términos del mencionado artículo 15, es decir, asumiendo cualquiera de las formas asociativas allí mencionadas. En concordancia con lo anterior, el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, consagra de igual forma las actividades que hacen parte de la cadena de prestación del referido servicio de aseo, al indicar: “ARTICULO 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.

5. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas.

(Decreto 2981 de 2013, art. 14).” Conforme con lo anterior, es dable colegir que la actividad de clasificación de la que habla el consultante, no se encuentra dentro de las actividades que conforman la cadena de valor de dicho servicio, ni dentro de las complementarias al mismo, motivo por el cual, quien lleve a cabo la clasificación de residuos, en principio, no tendrá la obligación de constituirse como prestador de servicios públicos domiciliarios. Ahora, si bien es cierto lo anterior, esto es, que dentro de las actividades principales y complementarias del servicio público de aseo no se encuentra incluida la de clasificación de residuos, es importante detenernos en la actividad complementaria de aprovechamiento, la cual se encuentra definida en el

numeral 6 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, y en la cual se contempla la clasificación de residuos sólidos aprovechables. Veamos: “Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones:(…)

6. Aprovechamiento. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.” (Subrayado fuera del texto) De igual forma, el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establece la integralidad de la actividad de aprovechamiento, con fines de prestación y de remuneración de la misma, incluyendo la actividad de clasificación de residuos, como parte de esta, en los siguientes términos: “Artículo 2.3.2.5.2.1.5. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para efectos de la prestación y remuneración vía tarifa, la persona prestadora deberá responder por la actividad de aprovechamiento de forma integral que incluye: i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).” (Subrayado fuera del testo) Así las cosas, quien desarrolle la actividad complementaria de aprovechamiento, no solo debe incluir la

ejecución de la actividad de clasificación como parte integral de la misma, sino que además, previamente debe haberse constituido como prestador de servicios públicos domiciliarios, asumiendo cualquiera de las formas asociativas a que alude el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en razón a que estaría ejerciendo una actividad que hace parte integral de la prestación de servicio público de aseo. Al respecto es importante indicar que, la mencionada clasificación y pesaje de residuos sólidos, debe efectuarse por parte del prestador de la actividad de aprovechamiento, en una estación de clasificación y aprovechamiento – ECA, la cual se encuentra definida en el numeral 16 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, de la siguiente forma:

16. Estación de clasificación y aprovechamiento. Son instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería y eficiencia económica, dedicadas al pesaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos y que cuenten con las autorizaciones ambientales a que haya lugar”.

En este sentido, claramente esta actividad debe ser realizada bajo el cumplimiento de las siguientes condiciones (i) debe ser ejecutada como parte integral de la actividad de aprovechamiento, complementaria al servicio público de aseo; (ii) debe ser desarrollada por una persona que se haya conformado como prestador, atendiendo para ello lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 y (iii) debe ser realizada en una Estación de Clasificación y Aprovechamiento – ECA. Ahora bien, tomando en consideración el hecho de que, tal como se manifiesta en la consulta, la

actividad de clasificación de residuos mencionada, se lleva a cabo dentro de un relleno sanitario, es importante hacer referencia a la previsión contenida en el numeral 4 del artículo 2.3.2.3.14. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, norma que establece los criterios o condiciones que debe atender el prestador del servicio para la ejecución de la actividad complementaria de disposición final, durante la fase de operación: “Artículo 2.3.2.3.14. Criterios de Operación. La persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, deberá garantizar, entre otras, el cumplimiento de las siguientes condiciones durante la fase de operación: (…)

4. Prohibición de la actividad de recuperación de residuos sólidos en el frente de operación. Para todos los efectos estará prohibida la actividad de recuperación de residuos sólidos en el frente de operación del relleno sanitario. La persona prestadora y el ente territorial deben garantizar el cumplimiento de esta medida (…)”. (Subrayado fuera del texto) Conforme con lo indicado, es claro que corresponde a los prestadores del servicio público aludido, en desarrollo de la actividad complementaria de disposición final, garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la norma transcrita, tales como contar con la documentación mínima disponible; establecer la debida vigilancia; realizar la inspección visual pertinente a los residuos que ingresan al relleno sanitario, entre otros, e igualmente, garantizar el cumplimiento de la prohibición a que hace referencia el numeral 4°.

En este sentido, será necesaria la adopción de las medidas tendientes a evitar que la actividad de recuperación de residuos sólidos, se realice en el frente de operación del relleno sanitario, para de esta

forma garantizar el cumplimiento de esta medida prohibitiva, labor que acorde con lo indicado en la norma referida, de igual forma se encuentra a cargo del ente territorial correspondiente. Por otra parte es de indicar, con respecto a la actividad de clasificación dentro de los rellenos sanitarios, que dentro de las definiciones contenidas en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el numeral 91 al definir las instalaciones para tratamientos complementarios y alternativos complementarios, lo hace en los siguientes términos: “Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones: (…)

91. Instalaciones para tratamientos Complementarios y Alternativos Complementarios. Son soluciones técnicas de manejo y valorización de residuos con potencial de recuperación e incorporación a ciclo productivo, tendiente a disminuir su disposición final en rellenos sanitarios”.

Conforme con lo indicado es dable colegir que, dentro del marco regulatorio de servicio público de aseo, en efecto se contemplan soluciones técnicas que pretenden disminuir el uso de los rellenos sanitarios, dentro de las cuales se encuentra la mencionada en esta definición, en la que justamente se hace referencia a la clasificación de residuos a través de soluciones técnicas, circunstancia que permite inferir, que es factible que esta actividad pueda tener cabida en los sitios de disposición final, toda vez que al hacer referencia a las mencionadas instalaciones de tratamiento, el artículo 2.3.2.3.19. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, dispone: “Artículo 2.3.2.3.19. Tratamientos de residuos en sitios de disposición final. Los sitios de

disposición final podrán establecer instalaciones de tratamientos alternativos o complementarios a rellenos sanitarios y disposición final, de conformidad a lo dispuesto en el Capítulo 7 del presente Título, una vez realizado el análisis de beneficio-costo y de sostenibilidad que defina su viabilidad.” (Subrayado fuera del texto) CONCLUSIONES De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones: - El numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establecen las actividades principales y complementarias que componen el servicio público de aseo, dentro de las cuales no se encuentra listada la actividad de clasificación de residuos sólidos como una de ellas. En este sentido, quien realice esta actividad no deberá constituirse como prestador de servicios públicos, bajo alguna de las formas asociativas establecidas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. - El numeral 6 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, define la actividad complementaria de aprovechamiento, señalando que hace parte de esta, la clasificación de residuos aprovechables. Adicionalmente el artículo 2.3.2.5.2.1.5 ibídem define la integralidad de la actividad de aprovechamiento señalando que hace parte de esta la clasificación de residuos en la ECA, lo que significa que si dicha clasificación de residuos se enmarca dentro de la referida actividad complementaria de aprovechamiento, quien la realice debe constituirse como prestador de servicios públicos domiciliaros. - Conforme lo dispone el numeral 4 del artículo 2.3.2.3.14. del Decreto Único Reglamentario 1077 de

2015, no se podrá llevar a cabo la actividad de recuperación de residuos sólidos en el frente de operación, por lo cual no es dable la clasificación de residuos en el frente de operación del relleno sanitario. - Sin perjuicio de lo anterior, el numeral 91 del artículo 2.3.2.1.1 y el artículo 2.3.2.3.19. definen y desarrollan respectivamente, las instalaciones de tratamientos alternativos o complementarios a rellenos sanitarios y disposición final, a través de las cuales se busca que disminuya la disposición final en rellenos sanitarios, por lo cual, dentro de las referidas instalaciones se podrá llevar a cabo la clasificación de residuos sólidos en el marco del servicio público de aseo. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ.

JEFE OFICINA ASESORA JURIDICA

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20225292405062

TEMA: CLASIFICACIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS.

Subtemas: Prestadores de servicio público de aseo. 2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. 3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo. 4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.” 6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.” Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023